IV. LE FINANCEMENT DES DESSERTES TGV D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE NE DOIT PAS ÊTRE TRANSFÉRÉ AU CONTRIBUABLE
A. UN RISQUE DE « MORT À PETIT FEU » DES DESSERTES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
1. Le financement des dessertes TGV d'aménagement du territoire coûterait chaque année entre 150 et 200 millions d'euros à SNCF Voyageurs
En 2025, 182 gares étaient desservies par le TGV en France, un chiffre, selon la DGITM, « plus élevé qu'en Espagne ou en Italie par exemple, malgré des réseaux à grande vitesse également importants »173(*). Dès son lancement, la grande vitesse en France a desservi, au-delà des principaux axes et des plus grandes métropoles, des villes moyennes en valorisant notamment, via le concept de « grande vitesse mixte », la polyvalence du TGV qui peut à la fois circuler sur les lignes à grande vitesse (LGV) mais aussi sur le réseau ferroviaire classique. Ce principe se justifie d'autant plus que les collectivités et territoires desservis ont souvent substantiellement contribué au financement des LGV. Le contribuable national ayant par ailleurs également participé à ces investissements, il est parfaitement légitime que des enjeux d'équilibre territorial régissent l'exploitation de ce réseau.
De ce fait, bien que les services TGV, en tant que SLO, ne soient pas assortis d'obligations de service public, historiquement, la SNCF opère certaines dessertes pour lesquelles l'équilibre économique n'est à ce jour pas assuré mais qui présentent une pertinence du point de vue de l'aménagement du territoire174(*). De façon globale, SNCF Voyageurs considère ainsi que sur l'ensemble de ses dessertes TGV, environ un tiers est composé de dessertes rentables, un autre tiers est à l'équilibre économique et un dernier tiers est constitué de dessertes non rentables.
D'après la SNCF175(*), ces dessertes non rentables peuvent s'expliquer par plusieurs types de configurations. Il peut s'agir :
- de dessertes dites « inter-secteurs », qui assurent des liaisons entre régions sans passer par Paris176(*) ;
- de certaines dessertes radiales entre Paris et des villes moyennes qui présentent des modèles économiques fragiles en raison de déséquilibres entre le niveau d'offre et la physionomie du marché desservi ;
- de dessertes dites de « bouts de lignes » qui prolongent une liaison au-delà du marché principal sur des lignes ferroviaires classiques ;
- d'arrêts intermédiaires sur des lignes à grande vitesse177(*).
Ainsi, les dessertes TGV exploitées dans des conditions de sous-rentabilité par l'opérateur historique sont-elles financées par un modèle de péréquation interne à l'entreprise, abondé par la marge bénéficiaire réalisée par SNCF Voyageurs sur les lignes rentables qu'elle exploite. D'après les calculs de la SNCF, le coût de cette péréquation représenterait pour elle entre 150 et 200 millions d'euros selon les années.
L'ART a confirmé aux rapporteurs que les travaux qu'elle a récemment entrepris sur le sujet « corroborent le constat d'une rentabilité insuffisante de certaines de ces liaisons au regard de la rémunération des capitaux attendue par l'opérateur historique »178(*). Pour 2023, elle a calculé un montant global cumulé de déficit des lignes non rentables de 156 millions d'euros contre 199 millions d'euros d'après les analyses de SNCF Voyageurs.
Il convient cependant d'analyser ces chiffres avec une certaine prudence compte-tenu de la complexité qui s'attache aux méthodes de calcul de la rentabilité de ces dessertes ainsi qu'à la relativité des résultats obtenus, le niveau de rentabilité d'une desserte dépendant également des stratégies des opérateurs, du modèle économique qu'ils privilégient ou encore par exemple du matériel roulant qu'ils utilisent.
Néanmoins, sous toutes ces réserves, les rapporteurs observent que l'ordre de grandeur sur lequel il est raisonnable de s'accorder semble se situer aujourd'hui autour d'un déficit cumulé pour ces dessertes compris entre 150 et 200 millions d'euros par an.
2. La concurrence fragilise dès à présent et remet fondamentalement en cause à plus long terme le système de financement actuel des dessertes TGV d'aménagement du territoire
Le développement de la concurrence sur le marché du TGV remet en cause le modèle de financement actuel des dessertes TGV d'aménagement du territoire non-rentables pour la SNCF. En effet, si ce système de péréquation interne aux bornes comptables de l'opérateur historique est envisageable dans le cadre d'un marché monopolistique, il ne l'est plus dans celui d'un marché ouvert. Une entreprise ferroviaire, fusse-t-elle l'opérateur historique, ne peut pas être la seule à assumer financièrement cette charge relevant d'enjeux d'aménagement du territoire.
Par ailleurs, au-delà de cette incompatibilité structurelle, à plus court terme l'ouverture à la concurrence est susceptible de fragiliser l'équation financière du système en raison d'un phénomène dit « d'écrémage ». Celui-ci se matérialise par le fait que, au moins dans un premier temps, les nouveaux entrants sur un marché ferroviaire librement organisé tendent à se positionner prioritairement, voire exclusivement, sur ses segments les plus rentables. La concurrence exercée sur les lignes TGV actuellement les plus rentables, telle que la ligne Paris-Lyon par exemple, qui se traduit par une baisse des prix des billets, a pour effet de réduire les marges réalisées par l'opérateur historique et potentiellement, les bénéfices qu'il en retire.
La vive inquiétude de SNCF Voyageurs quant à sa capacité à maintenir certaines dessertes TGV d'aménagement du territoire dans un marché concurrentiel et dans le cadre normatif actuel
Le bilan de l'arrivée de la concurrence entre Paris et Lyon ne montre pas une explosion de la demande et du nombre de villes desservies, mais bien celui de l'écrémage de l'une des routes les plus profitables de TGV. Quand les concurrents se positionnent exclusivement sur les deux tiers de notre chiffre d'affaires et les trois quarts de notre rentabilité, on peut mesurer les risques à court terme de ce premier bilan si des ajustements ne sont pas apportés au modèle.
(...)
L'idée selon laquelle l'opérateur historique pourrait à la fois perdre ses marges, financer de plus en plus le réseau et maintenir l'offre actuelle n'est pas réaliste. Sans adaptation des dessertes déficitaires ou sans soutien à la poursuite de l'aménagement du territoire, c'est toute la soutenabilité du modèle qui est en jeu.
(...)
La desserte des territoires par la grande vitesse opérée par SNCF Voyageurs dépend avant tout de sa capacité à dégager des marges sur ses axes rentables, indispensables pour renouveler son parc et investir dans son appareil de maintenance.
Sans règles équitables entre opérateurs, ces investissements ne seront progressivement plus possibles. La persistance d'une iniquité de contraintes entre l'opérateur historique et les nouveaux entrants conditionnera la carte ferroviaire de 2032.
Source : réponses de SNCF Voyageurs au questionnaire des rapporteurs
Ce phénomène pourrait ainsi avoir pour corollaire une rapide fragilisation du modèle de péréquation interne à SNCF Voyageurs qui finance actuellement une part des dessertes TGV d'aménagement du territoire.
Dans sa réponse aux questionnaires des rapporteurs, la DGITM a mis en évidence cette problématique : « à court terme les nouveaux entrants priorisent un développement sur les liaisons radiales (de / vers Paris) desservant les principales origines destinations, avec une perspective de concurrence sur les prix qui aura un impact sur les recettes de SNCF Voyageurs, et donc sur sa capacité à supporter le déficit des lignes les plus déficitaires » Elle ajoute « qu'à l'avenir SNCF Voyageurs ne pourra plus assumer seul cette péréquation ».
L'ART confirme aussi l'existence d'une telle menace : « l'ouverture à la concurrence sur le marché des services librement organisés est susceptible de fragiliser au moins partiellement ce modèle : certains nouveaux entrants sont susceptibles de se concentrer sur les lignes les plus rentables, au moins dans un premier temps, menaçant la péréquation opérée par l'opérateur historique. En réponse, en l'état, SNCF Voyageurs pourrait être poussée à réduire ou abandonner certaines dessertes moins rentables »179(*).
L'ART estime aussi que le système actuel de financement des dessertes TGV d'aménagement du territoire se trouve fragilisé par l'ouverture à la concurrence
Cette situation, classique dans le cas de sociétés en monopole, qui peuvent internaliser le coût des missions confiées par l'État en répercutant les surcoûts des activités déficitaires sur les activités rentables, peut s'avérer difficilement soutenable, sur le long terme, dans un contexte amené à être de plus en plus concurrentiel.
En effet, compte tenu du montant des investissements nécessaires pour entrer sur le marché français (« ticket d'entrée » de l'ordre du milliard d'euros) et du niveau élevé des péages, qui impliquent l'un et l'autre un taux de remplissage élevé pour assurer la rentabilité de l'activité, certains nouveaux entrants sur le marché des services librement organisés semblent logiquement et majoritairement concentrer, dans un premier temps, leurs offres sur les lignes les plus fréquentées.
Si l'arrivée de concurrents de SNCF Voyageurs est bénéfique pour les usagers des liaisons concernées, qui bénéficient d'une hausse des fréquences et d'une baisse des tarifs, elle exerce une pression sur les marges de l'opérateur historique, qui doit soit aligner ses prix sur ceux de ses concurrents, soit accepter une perte substantielle de ses parts de marché.
Dès lors, SNCF Voyageurs est incité à compenser la perte de marge sur les axes concurrentiels par la réduction des pertes réalisées sur les liaisons les moins rentables, en augmentant ses prix ou en réduisant les fréquences sur ces liaisons, voire en les abandonnant complètement.
Source : réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs
3. Déclenché avant l'ouverture du marché, le phénomène d'érosion progressive des dessertes d'aménagement du territoire est également alimenté par des facteurs indépendants de la concurrence
Les rapporteurs notent que d'autres causes aggravent encore davantage les perspectives pour ces dessertes d'aménagement du territoire. À titre d'exemple la pénurie actuelle de matériels roulants ferroviaires accroît le phénomène de « coûts d'opportunité » qui incite les opérateurs à positionner leurs rames, par ailleurs particulièrement coûteuses, sur les lignes et les dessertes sur lesquelles elles pourront dégager les meilleures marges180(*). Certaines des rames anciennes utilisées par la SNCF pour ces dessertes pourraient notamment être retirées du service dans les années à venir et leur remplacement par des nouvelles rames de TGV-M, nettement plus coûteuses, pourrait conduire à fragiliser encore davantage le modèle économique de ces dessertes.
Par ailleurs, les rapporteurs observent qu'avant même le développement de la concurrence, la SNCF avait engagé un mouvement de diminution progressive de ces dessertes181(*).
D'après des données portées à la connaissance des rapporteurs par l'ART182(*), entre 2017 et 2024, le volume global d'arrêts en gare de rames TGV aurait reculé de 8 %, une diminution qui aurait tout particulièrement concerné les gares situées dans des aires urbaines de moins de 700 000 habitants où la desserte s'est rétractée en moyenne de 12 %. Toujours selon l'ART, les « petites gares » d'intérêt régional (catégorie B)183(*) ou local (catégorie C)184(*) ont connu une baisse de fréquence de dessertes TGV de 19 % entre 2015 et 2023.
La stratégie de l'opérateur SNCF Voyageurs de maximisation des capacités d'emport de ses rames TGV, qui se traduit notamment par l'acquisition de nouveaux matériels roulants très capacitaires185(*) et très coûteux, apparaît de façon générale comme peu adaptée aux dessertes d'aménagement du territoire, rendant leur équilibre économique d'autant plus difficile à atteindre.
* 173 Réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteurs.
* 174 Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, l'ART explique ainsi cette situation : « si, en droit, l'opérateur historique organise son plan de transport tel qu'il l'entend, en fonction de ses intérêts économiques, il internalise en pratique des contraintes de politiques publiques visant à maintenir les dessertes existantes, y compris quand les fréquences assurées ou les niveaux de prix pratiqués ne lui permettent pas une exploitation bénéficiaire ou justifieraient un redéploiement de son matériel roulant ».
* 175 Réponses au questionnaire des rapporteurs.
* 176 D'après la SNCF, « ces dessertes ont globalement des taux d'occupation de bout en bout faibles et des temps de parcours longs, en partie sur ligne classique ce qui les rend fortement consommatrices de temps de rame avec des recettes ne permettant pas d'atteindre l'équilibre économique ».
* 177 Qui, selon la SNCF « allongent les temps de parcours et ont un intérêt commercial souvent limité. La faiblesse globale des marchés concernés entraîne généralement une difficulté à commercialiser sur tout le parcours les sièges laissés vacants pour maintenir le taux d'occupation de bout en bout, ce qui se traduit par un manque-à-gagner commercial ».
* 178 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 179 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 180 En réponse au questionnaire des rapporteurs, l'ART a mis en évidence les enjeux spécifiques à ce phénomène : « ce risque est d'autant plus important que les rames disponibles sur le marché français sont rares. SNCF Voyageurs exploitait ainsi 450 rames il y a 10 ans, 400 en 2019 et 363 en 2023 (soit une baisse de 19 % en dix ans). Cette tendance ne devrait pas s'inverser avant plusieurs années : d'une part, les livraisons des nouveaux TGV-M a pris un retard important ; d'autre part, alors que les rames Atlantique et TGV bicourant mises en service dans les années 1990, largement utilisées sur les liaisons les moins fréquentées, arrivent en fin de vie, SNCF Voyageurs n'a pas, à ce stade, prévu de les remplacer ».
* 181 Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, l'ART estime à ce titre que « la réduction de la fréquence de l'offre TAGV en gare de l'opérateur historique a été engagée depuis une dizaine d'années (...). Si une offre plus capacitaire a permis une progression de la fréquentation dans les grandes gares, tel n'a pas été le cas pour les petites gares ».
* 182 En réponse à leur questionnaire.
* 183 Gares d'intérêt régional au sens de l'article 13-1 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire et de l'arrêté du 9 juillet 2012 pris pour son application.
* 184 Gares d'intérêt local au sens de l'article 13-1 du décret n° 2003-194 du 7 mars 2003 relatif à l'utilisation du réseau ferroviaire.
* 185 En particulier les TGV duplex.