B. UN RISQUE DE TRANSFERT DU FINANCEMENT DE CES DESSERTES VERS LES CONTRIBUABLES
Le préalable à toute volonté d'assurer de façon rationnelle une couverture territoriale équilibrée de la grande vitesse en France est de définir les lignes et les dessertes TGV pertinentes en matière d'aménagement du territoire que l'intérêt général commande de préserver. Les rapporteurs s'étonnent que l'État ne semble pas vouloir assumer ce rôle qu'en pratique il délègue aujourd'hui à SNCF Réseau. Pourtant, cette mission, visant à garantir l'équilibre territorial du système ferroviaire national, relève indiscutablement des prérogatives de l'État. Elle ne peut en aucun cas être confiée à une entreprise, fusse-t-elle publique.
Les rapporteurs appellent ainsi le ministère des transports, en concertation avec les collectivités territoriales, au premier rang desquelles les régions, à réaliser ce travail de définition des dessertes TGV qui doivent être maintenues à des fins d'aménagement du territoire. Dans un second temps, le gestionnaire d'infrastructure pourra appliquer à ces dessertes une série de dispositifs incitatifs, tarifaires et non tarifaires, décrits dans les développements qui suivent.
1. Dans une certaine mesure, la concurrence pourrait être favorable à l'aménagement du territoire
L'ouverture à la concurrence n'aura pas que des aspects négatifs pour les dessertes d'aménagement du territoire.
Premièrement, sur les axes qu'ils exploitent, les opérateurs alternatifs présents sur le marché domestique desservent déjà certaines gares intermédiaires. Trenitalia comme Renfe soulignent que, sur les axes qu'ils exploitent en France aujourd'hui, ils desservent d'ores et déjà des gares intermédiaires qui présentent des enjeux d'équilibre territorial.
L'ART confirme que « les deux opérateurs alternatifs Trenitalia et Renfe ont participé, sur les lignes où ils opèrent, à la progression du nombre de dessertes global de l'ensemble des services librement organisés sur des agglomérations de taille moyenne hors LGV »186(*). Dans son dernier rapport sur le marché ferroviaire français publié en décembre 2025, l'ART observe ainsi que « Narbonne et Perpignan ont vu leurs dessertes SLO progresser de 20 % et 14 % (par rapport à 2019), l'offre de Renfe compensant en 2024 la baisse de l'offre de SNCF Voyageurs. Sur la ligne Paris-Milan, les villes savoyardes (Chambéry, Saint-Jean-de Maurienne, Modane) ont bénéficié d'une hausse de desserte, avec un trafic quotidien qui a presque doublé entre 2019 et 2023 »187(*).
Contribution de Trenitalia et Renfe à certains arrêts intermédiaires situés sur les liaisons qu'ils exploitent (2019-2024)
(en nombre de dessertes quotidiennes par gare)
Source : le marché français du transport ferroviaire en 2024, ART, décembre 2025
Deuxièmement, la phase « d'écrémage » caractéristique des premières étapes de l'ouverture d'un marché à la concurrence pourrait n'être que transitoire. L'exemple italien tendrait à démontrer qu'après cette phase et une fois la concurrence bien établie sur les axes principaux, le système inciterait les opérateurs à étendre leur « zone de chalandise » pour aller chercher des clients par-delà les lignes les plus rentables. C'est notamment l'avis de l'ART qui estime que « les expériences observées à l'étranger montrent que les nouveaux entrants, après une phase initiale de positionnement sur les liaisons les plus attractives, tendent à élargir leur offre à des dessertes contribuant à un maillage plus fin du territoire »188(*).
Ainsi, le développement de la concurrence sur le segment des SLO en Italie aurait coïncidé avec un quasi triplement du nombre de gares desservies par le TGV dans la péninsule, passant de 40 à 113 aujourd'hui. La DGITM note également que « dans les exemples italien et espagnol, l'ouverture à la concurrence a amené une augmentation du nombre de dessertes, y compris sur certaines petites gares »189(*).
S'ils ne contestent pas ces chiffres, les rapporteurs notent cependant que le système ferroviaire français présente des caractéristiques différentes de ses homologues italien ou espagnol. Il ne leur semble pas parfaitement garanti que des dynamiques comparables puissent être observées sur le marché domestique français. À titre d'exemple, la concurrence en Italie ne s'est réellement développée qu'à la faveur d'une très forte diminution des péages alors qu'en France, les redevances ferroviaires sur le TGV sont les plus élevées en Europe.
Troisièmement, certains opérateurs qui ont annoncé vouloir entrer sur le marché de la grande vitesse dans les années à venir proposent des modèles économiques et des stratégies différentes de ceux l'opérateur historique qui permettraient de rentabiliser certaines dessertes pour lesquelles aujourd'hui, la SNCF n'est pas en mesure d'atteindre l'équilibre économique.
Certains nouveaux entrants, notamment ceux qui ne sont pas issus d'opérateurs historiques étrangers bien établis, peuvent présenter l'avantage de structures et d'organisations plus souples et plus adaptables qu'une « institution » telle que la SNCF pour laquelle, des évolutions de stratégies ou des ajustements de modèles économiques présentent par nature davantage de lourdeurs et d'inertie. Pour certains acteurs du secteur, ces nouveaux entrants seraient ainsi plus agiles pour ajuster des services et des modèles économiques aux évolutions de la demande ferroviaire.
L'Union des transports publics et ferroviaires (UTPF), qui compte SNCF Voyageurs parmi ses membres, a par exemple indiqué aux rapporteurs considérer que « les nouvelles liaisons SLO et celles qui se dessinent dans les projets en cours semblent actuellement plus complémentaires qu'en concurrence frontale avec les activités de l'opérateur historique »190(*). L'ART estime pour sa part que « l'arrivée de nouveaux entrants permet de répondre à des besoins de mobilité longue distance à prix maîtrisés, souvent insatisfaits aujourd'hui, participant directement à une logique d'aménagement du territoire »191(*).
Les sociétés Le Train et Kevin Speed précitées ont à ce titre annoncé des projets de services ferroviaires différents de ce que propose aujourd'hui SNCF Voyageurs, qui n'existent pas à ce jour en France, mais pour lesquels une demande semble exister. Les modèles imaginés par ces entreprises ferroviaires apparaissent ainsi davantage complémentaires que concurrents à l'offre actuelle de l'opérateur historique. Contrairement à Trenitalia ou Velvet, ils ne concurrencent pas de manière frontale le modèle dans lequel SNCF Voyageurs s'est spécialisé.
Le projet de la société Le Train repose ainsi principalement sur l'exploitation de liaisons « inter-secteurs », entre capitales régionales, sans desservir Paris192(*). Si le marché inter-régional de la grande vitesse n'a pas encore émergé en France, il existe indéniablement une demande et son développement aurait un effet très bénéfique sur l'équilibre territorial du système ferroviaire. Cette nouvelle offre viendrait combler une vraie lacune du modèle de la grande vitesse en France.
Le modèle économique de ce type d'offre est par ailleurs encouragé par une tarification incitative mise en oeuvre par le gestionnaire d'infrastructure (voir infra).
Le projet de liaisons grande vitesse de la société Le Train
Source : site internet de la société le Train
Le projet de la société Kevin Speed, inspiré des modèles « low cost » est quant à lui d'opérer des liaisons TGV omnibus à très haute fréquence et prix bas. Le modèle consiste à cibler des lignes TGV très empruntées sur des trajets de travail quotidien. Il s'agit de proposer un cadencement intense (un train toutes les heures) sur une amplitude horaire étendue (6h à 22h) en desservant toutes les gares intermédiaires sur le parcours avec des temps d'arrêts raccourcis au maximum notamment grâce à des matériels roulants spécialement pensés pour cela193(*). Kevin speed considère que son modèle économique permettrait d'assurer la rentabilité de dessertes intermédiaires qui aujourd'hui ne le sont pas, apportant ainsi une réponse aux enjeux d'aménagement du territoire s'agissant des arrêts intermédiaires situés sur des lignes très fréquentés. Là encore, ce modèle n'existe pas en France à l'heure actuelle.
Enfin, quatrièmement, du fait des modulations de péages ferroviaires en vigueur par lesquels les lignes les plus rentables se voient appliquées des redevances nettement supérieures aux autres (voir infra), de façon indirecte, les nouveaux entrants qui se positionnent exclusivement sur ce type de modèles financent aussi les dessertes d'aménagement du territoire via une forme de péréquation tarifaire.
2. Une péréquation tarifaire en faveur des dessertes d'aménagement du territoire qui se heurte à deux écueils : l'impératif d'augmenter les moyens alloués au réseau et le niveau déjà élevé des péages sur la grande vitesse
Le code des transports prévoit que SNCF Réseau fixe le niveau de ses péages de façon à « assurer les dessertes ferroviaires pertinentes en matière d'aménagement du territoire »194(*).
Deuxième alinéa de l'article L. 2111-25 du code des transports
En vue d'assurer les dessertes ferroviaires pertinentes en matière d'aménagement du territoire, le niveau des redevances ne saurait exclure l'utilisation de l'infrastructure sur certains segments de marché par des opérateurs qui peuvent au moins acquitter le coût directement imputable à l'exploitation du service ferroviaire sur ces segments, plus un taux de rentabilité si le marché s'y prête.
Source : article L. 2111-25 du code des transports
Sur ce fondement législatif, SNCF Réseau applique des modulations tarifaires au bénéfice de segments de marché économiquement fragiles dans le but de préserver les dessertes d'aménagement du territoire. Pour ce faire, SNCF Réseau isole différents types de segments de marché auxquels il applique des majorations de péages (des niveaux de redevance de marché) variables en tenant compte de la soutenabilité économique de ces majorations pour chaque segment195(*).
Au titre du cycle tarifaire à venir, portant sur la période 2027-2029, SNCF Réseau a ainsi appliqué plusieurs types de réductions de redevances de marché favorables aux dessertes d'aménagement du territoire :
- la mise en place d'une tarification incitative au développement des liaisons non radiales, c'est-à-dire des sillons qui n'ont pas Paris pour origine ou pour terminus, correspondant à une baisse progressive des majorations tarifaires appliquées à ces TGV dits « inter-secteurs » ;
- la mise en place d'une politique de désenclavement de 27 gares, labellisées « aménagement du territoire », en faisant bénéficier les entreprises ferroviaires de modulation sur les péages en cas d'arrêt dans ces gares ;
- une exonération de redevance de marché pour les TGV qui circulent jusqu'à des dessertes d'aménagement du territoire sur des « bouts de lignes » classiques dans le prolongement d'une ligne à grande vitesse.
Selon l'ART, ces mesures représenteraient des baisses de péages significatives d'environ 44 millions d'euros en 2027, 49 millions d'euros en 2028 puis 73 millions d'euros en 2029.
Inversement, les lignes TGV les plus rentables se voient appliquées des niveaux de redevance de marché très importants qui font des péages français sur les SLO les plus élevés d'Europe. Cette forme de péréquation tarifaire entre les dessertes les plus rentables et celles qui sont les plus fragiles économiquement est illustrée dans le graphique ci-après qui présente le prix kilométrique de la redevance de marché appliqué aux différents segments de marché distingués par SNCF Réseau.
Prix kilométrique de la redevance de marché par segment de marché TGV en 2024
(en euros par sillon-km)
Segment A : liaisons radiales196(*) axe Sud-Est/Lyon
Segment B : liaisons radiales axe Atlantique/Bretagne-Pays-de-la-Loire
Segment C/D : liaisons radiales axes Nord (hors Arras), Sud-Est-Alpes, Sud-Est/Méditerranée et Atlantique/Sud-Europe-Atlantique
Segment E : liaisons radiales axes Arras et Sud-Est/Bourgogne-Franche-Comté, liaisons inter-secteurs197(*)
Source : document de référence du réseau 2024, SNCF Réseau
L'ART a signalé aux rapporteurs avoir accueilli très favorablement les baisses de péages proposées par le gestionnaire d'infrastructure à des fins d'aménagement du territoire estimant qu'elles constituaient « un signal-prix pertinent, de nature à favoriser une utilisation effective et optimale du réseau ferré national en incitant à la circulation des sections les moins économiquement attractives »198(*). Au terme de l'étude qu'elle a conduite cette année à leur sujet, l'Autorité considère d'ailleurs que la quasi intégralité des dessertes TGV d'aménagement du territoire qui aujourd'hui ne sont pas rentables le seraient si la redevance de marché qui leur est appliquée était abaissée199(*). Elle recommande donc que SNCF Réseau amplifie les baisses de péages sur ces lignes afin d'assurer structurellement leur équilibre économique.
Si ces baisses de péages apparaissent effectivement de nature à conforter les dessertes TGV d'aménagement du territoire, dans le même temps, elles ne font que fragiliser davantage le financement du réseau ferroviaire.
Comme indiqué supra, compte-tenu du montant cumulé du déficit observé sur ce type de dessertes, l'ampleur des diminutions de recettes de péages résultant des mesures prises en faveur des dessertes TGV d'aménagement du territoire pourraient représenter entre 150 millions et 200 millions d'euros par an. Aussi est-il impératif de trouver des moyens pour en compenser les effets sur les recettes perçues par SNCF Réseau.
La façon la plus intuitive de le faire pourrait-être d'accroître l'ampleur de la modulation tarifaire actuelle en finançant les baisses de redevances de marché consenties sur les dessertes d'aménagement du territoire par des augmentations sur les lignes TGV les plus rentables. Si SNCF Réseau avait souhaité faire des propositions en ce sens dans le dernier cycle tarifaire, l'ART y est par principe opposée, estimant que les péages sur ces lignes sont déjà fixés à des niveaux très élevés et qu'il ne subsiste plus de marges pour une augmentation excédant l'inflation sauf démonstration du contraire par le gestionnaire d'infrastructure.
L'Autorité souligne notamment qu'en moyenne, les péages appliqués en France sur l'activité TGV représentent plus de 120 % des coûts complets du réseau qui leur sont imputables. Sur certaines des lignes les plus rentables, comme Paris-Lyon, ce ratio peut même dépasser 200 %. D'après l'ART, le montant de péages acquittés par les SLO qui excède les coûts complets du réseau leur étant imputables atteindrait environ 550 millions d'euros par an.
Taux de couverture des coûts complets du réseau imputables aux SLO par les péages qui leur sont appliqués (2024-2029)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs
Aussi, l'Autorité a-t-elle rappelé aux rapporteurs ses profondes réserves quant au principe d'une augmentation des niveaux de redevances de marché appliqués aux lignes les plus rentables qui viserait à compenser les baisses tarifaires consenties pour des raisons d'aménagement du territoire : « la pression tarifaire exercée sur les liaisons rentables a d'ores et déjà atteint ses limites, contraignant la valeur économique résiduelle disponible pour les opérateurs ferroviaires. Une compensation des réductions tarifaires en faveur de l'aménagement du territoire par une hausse des péages serait par conséquent très fragile au plan juridique et inopportune au plan économique, notamment dès lors que les redevances acquittées par les services librement organisés (SLO) sont particulièrement élevées et couvrent déjà largement plus que le coût complet de gestion de l'infrastructure. (...) L'Autorité estime qu'aucun péage unitaire ne devrait évoluer à un rythme supérieur à celui de l'inflation, sauf démonstration par le gestionnaire d'infrastructure de leur soutenabilité »200(*).
Il est vrai que, de manière générale, d'après les études réalisées par l'IRG-Rail201(*), en France, les péages ferroviaires appliqués aux SLO sont largement les plus élevés en Europe. En effet, en train par kilomètre (train-km), en 2023, ces péages représentaient 21 euros en France contre par exemple 7,5 euros en Espagne, 7,2 euros en Allemagne, 5,5 euros en Italie ou encore 3,5 euros au Royaume-Uni. Il est à noter cependant que lorsqu'il est exprimé en passager par kilomètre (passager-km), l'écart observé est plus faible202(*), même si la France reste le pays eu Europe où les péages sont les plus lourds : 3,8 euros pour 100 kilomètres en France contre 2,9 euros en Espagne, 2,7 euros en Allemagne ou encore 2 euros en Italie.
Comparaison européenne des péages ferroviaires sur les SLO
(en euros par trains-km)
Source : 13th Annual Market Monitoring Report, IRG-Rail, mars 2025
En dépit des réserves de l'ART, les rapporteurs observent que les services de l'État ainsi que SNCF Réseau estiment que, dans le respect des normes européennes transposées au niveau national, des marges d'augmentation des redevances de marché seraient encore envisageables sur certaines lignes rentables tout en garantissant la soutenabilité économique des segments de marché concernés. Ainsi, SNCF Réseau a-t-il confirmé aux rapporteurs que la compensation des baisses de péages mises en oeuvre au titre de l'aménagement du territoire devrait être « à titre principal » réalisée par « des hausses de péages sur les autres segments, qui n'induisent pas de dessertes d'aménagement du territoire »203(*).
C'est à cette aune que les rapporteurs ont complété par amendement l'article 10 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports, adopté par le Sénat le 28 avril dernier, afin :
- d'une part, d'établir un principe de tarification des dessertes d'aménagement du territoire à hauteur du seul coût directement imputable à l'exploitation du service, c'est-à-dire en pratique une exonération de redevance de marché, sauf si l'application d'une redevance de marché permet d'assurer l'équilibre économique du segment ferroviaire concerné ;
- d'autre part, pour compenser financièrement la perte de recettes provoquée pour SNCF Réseau par ces baisses de péages, de prévoir le relèvement de la redevance de marché sur les lignes les plus rentables dans la limite de sa soutenabilité économique pour les opérateurs qui exploitent les segments ferroviaires concernés.
3. Les procédures d'allocation des capacités ferroviaires doivent impérativement intégrer les enjeux d'aménagement du territoire
Quand bien même l'article L. 2111-9 du code des transports dispose que le gestionnaire d'infrastructure doit exercer ses missions dans le but de promouvoir le transport ferroviaire en France en particulier « dans un objectif d'aménagement du territoire », à ce jour, SNCF Réseau n'est pas en mesure de tenir compte des enjeux d'aménagement du territoire dans les procédures d'allocation des capacités ferroviaires, en particulier dans le cadre de la conclusion d'accords-cadres qui permettent à des opérateurs de se voir allouer, de façon prévisionnelle et pluriannuelle, des sillons ferroviaires. Cet outil propre à sécuriser, sur plusieurs années, des volumes de circulation sur des axes sous tension, est décrit par SNCF Réseau dans l'encadré ci-après.
La procédure d'accord-cadre voyageurs
Un accord-cadre de capacité est un contrat commercial bilatéral pluriannuel entre SNCF Réseau et un demandeur de capacité : ce dernier s'engage sur une commande de capacité minimale que SNCF Réseau s'engage en contrepartie à lui attribuer. Ce dispositif est encadré par la directive 2012/34/UE, le règlement d'exécution (UE) 2016/545 de la Commission du 7 avril 2016 sur les procédures et les critères concernant les accords-cadres pour la répartition des capacités de l'infrastructure ferroviaire, et l'article 20 du décret 2003-194 du 7 mars 2003. SNCF Réseau a décliné ce cadre réglementaire dans son DRR.
À réception d'une demande d'accord-cadre, SNCF Réseau apprécie, au regard de critères fixés dans le règlement d'exécution, la maturité du projet sur la base d'éléments transmis par les candidats démontrant leur aptitude à vouloir et pouvoir utiliser la capacité demandée à l'horizon considéré. Si le projet n'est pas considéré comme suffisamment mature, SNCF Réseau peut refuser de conclure un accord-cadre, sous réserve de le justifier.
Une fois cette première étape passée, SNCF Réseau entre en négociation bilatérale avec chacun des candidats dont le projet est considéré comme suffisamment mature.
Il est à noter qu'en cas de demandes cumulées excédant la capacité « accord-cadrable » définie par le règlement européen (70 % de la capacité de référence), SNCF Réseau engage un processus de coordination avec les demandeurs pour trouver un compromis s'agissant de la répartition des capacités disponibles.
L'objectif est de converger vers une répartition des capacités « accord-cadrables » disponibles entre les différents accords-cadres, acceptable à la fois pour les clients, qui doivent garantir la viabilité de leurs projets, notamment pour les nouveaux entrants, et SNCF Réseau, gestionnaire d'infrastructure, en charge de préserver l'utilisation optimale de l'infrastructure.
Le processus de coordination prévu par la règlementation en cas de demandes excédant la capacité « accord-cadrable » nécessite des arbitrages sensibles et demeure susceptible de générer des contentieux. De même, au-delà des situations de sur-demande initiale, SNCF Réseau craint une gestion pouvant s'avérer également délicate lorsque de nouvelles demandes d'accord-cadre ou des demandes de modification du volume de capacité à la hausse vont intervenir en concurrence avec des accords-cadres déjà conclus.
Source : réponses de SNCF Réseau au questionnaire des rapporteurs
Dans le cadre du dernier cycle tarifaire, SNCF Réseau a souhaité appliquer des mesures visant à intégrer des critères d'aménagement du territoire dans les procédures relatives à ces accords-cadres. Lors de l'attribution de sillons, si la demande excédait l'offre disponible, le gestionnaire d'infrastructure souhaitait pouvoir discriminer positivement les entreprises ferroviaires qui prévoient des dessertes d'aménagement du territoire. Cependant, l'ART a considéré que le cadre normatif actuel ne permettait pas à SNCF Réseau de prendre en compte des critères d'aménagement du territoire dans ses procédures d'allocation des capacités ferroviaires. Au regard des dispositions figurant aujourd'hui dans le code des transports, l'Autorité estime que seul l'outil tarifaire (la modulation des péages présentée supra) peut être mobilisé.
La disposition initialement proposée par le Gouvernement à l'article 10 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports visait à remédier à cette difficulté. Elle prévoyait pour cela204(*) que le document de référence du réseau (DRR), qui fixe les péages et précise les modalités d'allocation des sillons, « prend en compte notamment les enjeux d'aménagement du territoire et peut prévoir des dispositifs incitatifs à cet effet ».
Comme l'a confirmé la DGITM aux rapporteurs, cette disposition doit donner à SNCF Réseau la base légale nécessaire lui permettant de mettre en oeuvre des dispositifs incitatifs tarifaires, comme il le peut déjà aujourd'hui, mais également non tarifaires tels que la prise en compte des enjeux d'aménagement du territoire dans les procédures d'allocation des sillons ferroviaires entre opérateurs.
Dans ses réponses à leur questionnaire, SNCF Réseau a également confirmé aux rapporteurs la portée de cette disposition s'agissant des procédures d'allocation de sillons : « le dispositif proposé donne une base légale (...) au gestionnaire d'infrastructure pour prévoir de nouveaux dispositifs incitatifs sous un angle non-tarifaire. Ces dispositions pourraient porter à titre d'exemple sur les règles de répartition des capacités ». Sur la base de cette disposition SNCF Réseau pourrait par exemple mettre en oeuvre des règles permettant « la priorisation de sillons induisant des dessertes d'aménagement du territoire lors de la procédure d'attribution » des capacités ferroviaires ou encore « l'utilisation des accords-cadres comme outil destiné à favoriser les dessertes d'aménagement du territoire ».
Pour les rapporteurs, l'intention de cette disposition allait dans le bon sens. Cependant, ils ont considéré qu'il était nécessaire de la consolider et de l'expliciter pour en améliorer l'opérationnalité concrète ainsi que pour garantir qu'SNCF Réseau puisse véritablement et efficacement s'en saisir. Pour cela, ils ont proposé, à titre personnel, un amendement à l'article 10 du projet de loi-cadre, adopté au Sénat, afin :
- premièrement, d'imposer que SNCF Réseau prévoit des dispositifs incitatifs visant à prendre en compte les enjeux d'aménagement du territoire quand le texte initial ne lui en donnait que la simple faculté ;
- deuxièmement, de prévoir explicitement que, lorsque les demandes de sillons excèdent l'offre disponible, SNCF Réseau prenne en considération des critères d'aménagement du territoire pour attribuer les sillons entre opérateurs ferroviaires dans le cadre de la procédure d'accords-cadres ;
- troisièmement, dans le cadre de ces mêmes accords-cadres, de permettre à SNCF Réseau d'imposer aux entreprises ferroviaires demandeuses d'opérer certaines dessertes pertinentes en matière d'aménagement du territoire.
Ces mesures s'inscrivent dans le prolongement des travaux précurseurs et des solutions adoptées par le Sénat dès 2018 à travers la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs205(*) qui prévoyait, pour que la concurrence n'aboutisse pas à « la disparition de nombreuses liaisons moins rentables ou déficitaires, mais pourtant indispensables à l'aménagement du territoire », que l'État, par un système de « lots », attribue « des droits exclusifs aux entreprises ferroviaires pour l'exploitation des services de transport ferroviaire à grande vitesse, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public définies en fonction des besoins d'aménagement du territoire »206(*).
4. Si une meilleure combinaison des offres librement organisées et conventionnées semble possible, les contribuables ne doivent pas se retrouver contraints à financer des dessertes opérées sans subventions dans le système actuel
De nombreux acteurs du secteur l'ont signifié aux rapporteurs au cours de leur mission de contrôle, il existe un potentiel d'amélioration de la combinaison des offres librement organisées et des services conventionnés. En termes d'horaires ou de gestion des correspondances, la coordination des services TGV et TER pourrait vraisemblablement être optimisée. Il pourrait en résulter une amélioration de l'expérience des usagers et de la fluidité des parcours, notamment sur certains « bouts de lignes » dans le prolongement d'axes à grande vitesse. Cela permettrait également d'éviter des redondances parfois peu opportunes entre un TER et un TGV sur un même tronçon. Ainsi, à titre d'exemple, la région Bretagne a synchronisé ses TER sur les circulations de TGV et une coordination entre ces services a été mise en oeuvre s'agissant des correspondances.
Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, SNCF Voyageurs a notamment souligné le besoin d'une « meilleure coordination entre les dessertes TER et TGV, afin d'éviter une superposition de moyens là où les TER peuvent assurer efficacement la mission de desserte. Entre métropoles régionales, il pourrait être opportun d'ouvrir une réflexion sur l'introduction de matériels interrégionaux à haut niveau de confort et de services pour répondre aux besoins spécifiques de ces liaisons ». Le rapport de l'Assemblée nationale d'octobre 2025 sur le rôle du transport ferroviaire dans le désenclavement des territoires précité recommandait également de « revoir les schémas horaires pour permettre une meilleure articulation entre l'offre à grande vitesse et l'offre de TER avec des correspondances garanties pour les usagers ».
Le code des transports donne par ailleurs la possibilité, à l'État comme aux régions, de signer des conventions de service public avec des opérateurs, y compris pour des dessertes actuellement exploitées sous forme de SLO. À ce jour, seules les régions Bretagne, Hauts-de-France et Sud ont recourt à ces dispositifs à travers lesquelles elles subventionnent l'opérateur ferroviaire qui exploite des services de SLO, notamment pour qu'il adapte les conditions d'exploitation du service dans son territoire ou bien qu'il autorise la montée à bord de voyageurs régionaux207(*).
La région Bretagne est la seule à avoir signé une convention avec SNCF Voyageurs visant à assurer la desserte TGV des villes situées en bout de ligne après la fin de la LGV à Rennes208(*). La région a versé à SNCF Voyageurs une subvention de 14 millions d'euros à cet effet pour l'année 2024.
Présentation par l'UTPF des premiers exemples de conventionnement des régions relatifs à des SLO
Au-delà de ses prérogatives pour les TET, l'État peut conclure des contrats de service public pour l'exploitation de services de transport ferroviaire de personnes pouvant inclure des services à grande vitesse, pour répondre aux d'aménagement du territoire et préserver des dessertes directes sans correspondance.
De la même manière, les régions ont la possibilité de recourir au « conventionnement supplétif » d'un SLO pour adapter les conditions d'exploitation de ce service dans son territoire ou autoriser la montée à bord de voyageurs régionaux.
Par exemple, la région Bretagne a fait le choix de signer une Convention TGV avec SNCF voyageurs jusqu'en 2033 pour la desserte en TGV de la Bretagne et renforcer la complémentarité avec les TER BreizhGo avec la possibilité pour les 23 000 abonnés de monter à bord des TGV INOUI et des OUIGO.
D'autres Régions telles que Hauts de France ou Sud ont permis l'accès des abonnés régionaux aux TGV desservant leur territoire.
Source : réponses de l'UTPF au questionnaire des rapporteurs
Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, SNCF Voyageurs suggère notamment de développer ces types de subventionnement par les autorités publiques de services ferroviaires aujourd'hui opérés sous forme de SLO : « dans les cas où un intérêt national, régional ou local est clairement exprimé, alors même qu'aucun modèle économique ne permet l'exploitation sous le régime du service librement organisé, nous suggérons la mise en place de délégations de service public adossées à des financements publics. Ce cadre permettrait de sécuriser la pérennité de ces dessertes tout en garantissant la qualité du service rendu aux usagers ». À titre d'exemple, l'opérateur historique français rappelle qu'en Espagne, « certains services de moyenne distance, opérés sur des lignes à grande vitesse, font l'objet d'un conventionnement avec l'État et bénéficient d'une compensation publique équivalant à environ 25 % du coût du service ».
Pour les rapporteurs, cette faculté donnée aux autorités publiques de subventionner une offre ferroviaire aujourd'hui réalisé sous forme de SLO, ne doit cependant absolument pas devenir une obligation de fait pour maintenir ce type de dessertes. En effet, une telle perspective, au-delà du fait qu'elle pourrait se révéler extrêmement coûteuse pour les finances publiques concernées, conduirait à devoir se résoudre à un principe selon lequel, en matière d'aménagement du territoire, l'ouverture à la concurrence aboutirait à privatiser les bénéfices et à socialiser les pertes de l'activité grande vitesse alors qu'aujourd'hui, les premiers servent à couvrir les secondes dans un système qui, s'il présente des défauts, est autonome financièrement.
La modulation tarifaire et la prise en compte de l'aménagement du territoire dans l'allocation des sillons, que les rapporteurs recommandent et dont ils ont introduit les principes à l'article 10 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports adopté au Sénat le 28 avril dernier (voir supra), doivent contribuer à prévenir cette sombre perspective. Ce n'est qu'à la faveur de telles mesures que le financement des dessertes TGV d'aménagement du territoire ne constituera pas une charge nouvelle pour les contribuables.
Recommandation : afin que la pérennité des dessertes TGV d'aménagement du territoire ne repose pas sur le contribuable, créer les conditions permettant de préserver le financement de ces dessertes par les exploitants sans réduire les moyens financiers alloués aux investissements dans le réseau existant.
* 186 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 187 Le marché français du transport ferroviaire en 2024, ART, décembre 2025.
* 188 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 189 Réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteurs.
* 190 Réponses de l'UTPF au questionnaire des rapporteurs.
* 191 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 192 La société a le projet d'opérer des lignes TGV entre de grandes villes de province aujourd'hui non reliées par des lignes directes à grande vitesse, dans un premier temps dans l'Ouest de la France. Son premier projet est la création de deux liaisons ferroviaires directes, entre Bordeaux et Nantes ainsi qu'entre Bordeaux et Rennes, sans passer par Paris.
* 193 Les trois premières lignes que la société compte opérer sont les suivantes :
- Paris-Nord - TGV Haute-Picardie - Lille-Flandres ;
- Paris-Est - Champagne-Ardenne TGV - Meuse TGV - Lorraine TGV - Strasbourg-Ville ;
- Paris-Lyon - Le Creusot TGV - Mâcon-Loché TGV - Lyon-Part-Dieu.
* 194 Article L. 2111-25.
* 195 En outre, dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, SNCF Réseau a signalé aux rapporteurs que « par-delà cette segmentation, d'autres mesures tarifaires tiennent compte de réalités territoriales différentes. Des critères tels que la population, le revenu moyen, les aménités ou encore le volume de la desserte existante, permettent une modulation tarifaire pour les villes sur ligne classique en bout de dessertes TGV ou pour tenir compte d'arrêts intermédiaires sur lignes à grande vitesse (LGV). Les trains de nuit comme les trains non aptes à la grande vitesse circulant sur ligne classique bénéficient également de dispositions tarifaires spécifiques ».
* 196 Départ ou terminus d'une gare parisienne.
* 197 Origine et destination en dehors d'une gare parisienne.
* 198 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 199 Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, l'ART considère ainsi que « les données disponibles ne confirment pas une menace généralisée sur les dessertes, dès lors que la question de la rentabilité des dessertes d'aménagement du territoire ne paraît se poser en réalité qu'en raison du niveau élevé des péages ».
* 200 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 201 La fédération européenne des régulateurs dans le domaine ferroviaire.
* 202 Du fait de l'emport effectif très élevé des trains commerciaux en France, par comparaison avec les pays voisins.
* 203 Réponses de SNCF Réseau au questionnaire des rapporteurs.
* 204 En complétant l'article L. 2122-5 du code des transports.
* 205 Proposition de loi n° 711 (2016-2017) relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, présentée par MM. Hervé MAUREY et Louis NÈGRE.
* 206 Exposé des motifs de la proposition de loi.
* 207 Article L. 2121-4-2 du code des transports.
* 208 Brest, Saint-Malo, Quimper ainsi que des gares intermédiaires.