CONCLUSION
QUI JOUERA DÉSORMAIS LE RÔLE D'INTÉGRATEUR DU
SYSTÈME ?
De façon générale, la principale faille de l'ouverture à la concurrence est malheureusement l'absence de définition d'un intégrateur du système, bien qu'il soit absolument essentiel pour maintenir la cohérence d'ensemble de celui-ci. Bon nombre des problématiques résultant de l'ouverture à la concurrence identifiées par les rapporteurs au cours de leurs travaux, qu'elles concernent les services conventionnés ou les services librement organisés ainsi que la coordination entre les uns et les autres, proviennent en réalité de cette lacune majeure. En effet, sans cet intégrateur unique, garant et superviseur du système, porteur d'une vision et d'une capacité d'action à l'échelle nationale, le secteur ferroviaire perdra immanquablement en cohérence.
Jusqu'à l'ouverture à la concurrence, l'État, auquel ce rôle devrait incomber par nature, l'avait, de fait, délégué à la SNCF en tant qu'opérateur historique monopolistique. Cette situation n'est évidemment plus envisageable dans un marché ouvert sur lequel plusieurs entreprises ferroviaires opèrent en concurrence. Néanmoins, à ce jour, rien n'a été sérieusement et concrètement envisagé pour faire émerger un modèle de substitution crédible au rôle qui était assuré par la SNCF. Pourtant, la tâche apparaît significative et une reconstruction profonde de la gouvernance du système apparaît incontournable.
Les rapporteurs s'interrogent sur les origines de cette situation qui pourrait s'apparenter à une forme « d'aveuglement collectif », comme si l'ouverture à la concurrence devait se suffire à elle-même et qu'elle règlerait tous les problèmes. La réalité est bien entendu très différente. Aujourd'hui, parce que trop de questions posées par le basculement vers un marché concurrentiel ont été longtemps ignorées, les rapporteurs constatent que des risques sérieux pèsent sur l'avenir du ferroviaire ainsi que la continuité de certains services et de certaines dessertes. Sans tête, éclaté, le système ferroviaire français apparaît aujourd'hui en proie aux risques de forces centrifuges multiples menaçant son unité et sa lisibilité.
Dans ce contexte, il est urgent de faire émerger un véritable coordonnateur national, un planificateur d'ensemble, doté d'une vision globale et de long terme, afin de maîtriser les évolutions structurelles du système de façon à ce qu'elles s'inscrivent dans l'intérêt général.
L'ART reconnaît également que l'ouverture à la concurrence fait courir des risques liés à « la supervision générale du système » et pose notamment la question de « l'acteur chargé d'être garant d'une vision d'ensemble pour le système ferroviaire »209(*). L'Autorité souligne ainsi qu'il est impératif de « veiller à maintenir une vision d'ensemble du système ferroviaire, pour en assurer la cohérence et le bon fonctionnement sur le temps long ».
Dans le nouvel écosystème, un seul acteur, de par sa mission, conserve une vision d'ensemble nationale du secteur ferroviaire : SNCF Réseau. Au-delà de son rôle traditionnel d'entretien et de mise à disposition des infrastructures ferroviaires, les rapporteurs observent que SNCF Réseau exerce d'ores et déjà des missions transversales nécessaires au bon fonctionnement du système comme, par exemple, en matière de gestion de crise.
Comme ont pu le suggérer aux rapporteurs certains acteurs du secteur, dans le nouveau cadre concurrentiel et pour contenir certains des facteurs de divergences qui menacent la cohérence d'ensemble du système, le rôle d'intégrateur joué par SNCF Réseau sera vraisemblablement amené à se renforcer. Le gestionnaire d'infrastructure lui-même est conscient que « cette situation pourrait générer des attentes particulières vis-à-vis de SNCF Réseau pour le bon fonctionnement global du système, afin de maintenir la qualité de service pour les clients »210(*). Plus précisément, le gestionnaire d'infrastructure a signalé aux rapporteurs que « dans un contexte où la multiplication des acteurs, dont de nouveaux entrants, accroit les interfaces et, par suite, la complexité du système, le rôle d'intégrateur de SNCF Réseau se trouve accru puisqu'il est le maillon central, garant de la performance du système ferroviaire. Cette situation pourrait amener SNCF Réseau à prendre un rôle plus important. Il s'agira notamment de réguler ces interfaces de manière à assurer la coordination des processus d'exploitation mais également d'éviter que des écarts opérationnels ne se propagent à l'ensemble du système ferroviaire ».
Cependant, pour l'ART, si SNCF Réseau joue « le rôle d'intégrateur technique », elle rappelle que l'intégrateur global, avec une vision d'ensemble du système ferroviaire, ne peut être que l'État, via la DGITM »211(*).
Les rapporteurs sont en phase avec cette analyse. Ils estiment ainsi que, dans le nouveau système issu de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire, il est impératif que l'État exerce pleinement ses prérogatives en la matière. Si l'État a pu se reposer sur l'opérateur en monopole pendant des décennies, cette époque est désormais révolue et il est regrettable que les pouvoirs publics n'en aient pas pris conscience plus tôt, plaçant désormais l'ensemble du système dans une situation de fragilité préoccupante.
Recommandation : dans le nouveau cadre concurrentiel, en s'appuyant notamment sur SNCF Réseau, l'État doit se mettre en capacité, y compris en renforçant ses moyens à cette fin, d'assurer pleinement le rôle d'intégrateur et de garant du système ferroviaire qui était auparavant assumé par SNCF Voyageurs.
* 209 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 210 Réponses de SNCF Réseau au questionnaire des rapporteurs.
* 211 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.