B. LES ENSEIGNEMENTS DE L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE DES SERVICES DE TRANSPORT FERROVIAIRE CONVENTIONNÉ CHEZ CERTAINS DE NOS PARTENAIRES EUROPÉENS
L'ouverture à la concurrence des services conventionnés de transport ferroviaire dans certains pays européens nous enseigne que celle-ci se traduit généralement par un développement de l'offre de transport (fréquence, cadencement, ponctualité et qualité de service), des gains de productivité et une baisse des besoins de contributions publiques.
Les exemples allemands et suédois, dont l'ouverture à la concurrence sur les lignes régionales a débuté il y a plusieurs décennies, illustrent notamment ce cercle vertueux. Plusieurs études universitaires ont notamment démontré que la mise en place d'appels d'offre concurrentiels dans ces pays s'est accompagnée d'une baisse des coûts de production de l'ordre de 20 à 30 %.
En Allemagne, entre 2000 et 2019, l'offre de services ferroviaires conventionnés a ainsi connu une progression de 19 %. Dans le même temps, entre 2002 et 2018, les contributions publiques au service ferroviaire régional de passagers ont diminué de 34 %, alors qu'elles augmentaient fortement en France, de l'ordre de 92 %, sur la même période. En d'autres termes, à travers les gains de productivité qu'elle génère, l'ouverture à la concurrence tend à rendre le modèle ferroviaire conventionné économiquement plus viable et moins dépendant des subventions publiques.
Par ailleurs, les coûts de roulage des services conventionnés apparaissent nettement plus faibles en Allemagne. Pour l'activité TER, le différentiel est estimé à près de 60 %, avec un coût d'environ 16 centimes d'euro par unité en Allemagne contre environ 25 centimes en France. De manière générale, les coûts de production des services TER en France restent à ce jour significativement plus élevés que dans les pays européens où la concurrence a été introduite depuis 15 à 20 ans.
Sur ce plan, le bilan semble être largement partagé, SNCF Voyageurs reconnaissant elle-même ces effets : « les éléments dont nous disposons suggèrent que, chez nos voisins, l'ouverture à la concurrence s'est accompagnée d'une augmentation de l'offre et d'une réduction des coûts »17(*).
Avant l'ouverture à la concurrence, plusieurs éléments pouvaient expliquer le niveau élevé des coûts de production des services ferroviaires conventionnés en France. Les négociations de gré à gré entre les régions et la SNCF restaient souvent insatisfaisantes dans la mesure où elles n'offraient que peu d'incitation à la performance. Les autorités régionales étaient généralement contraintes d'accepter des conditions contractuelles qu'elles ne pouvaient réellement « challenger ». Cette situation freinait donc l'innovation et limitait les gains de performance.
Dès lors, les conséquences attendues de l'ouverture à la concurrence sur les coûts de production de SNCF Voyageurs devraient être semblables à celles constatées chez les autres opérateurs historiques européens. Elles devraient conduire à une rationalisation des effectifs et une optimisation des processus et de l'organisation interne dans une logique de recherche de gains de productivité.
En somme, la concurrence des services conventionnés agit comme une sorte d'aiguillon permettant d'améliorer la performance de l'opérateur en situation de monopole au bénéfice des autorités organisatrices et des usagers. En outre, les expériences européennes montrent que les positions de l'opérateur historique ne sont pas significativement ébranlées par l'ouverture à la concurrence, y compris à long terme.
L'exemple allemand est particulièrement illustratif. S'agissant de l'activité TER, après 25 ans d'ouverture à la concurrence et des gains de productivité considérables, la Deutsche Bahn (DB) conserve 67 % des parts de marché en termes de contrats régionaux et 83 % si l'on résonne en passagers-km. En Allemagne, la concurrence a développé le marché et généré des gains de productivité sans porter atteinte à la croissance et à l'équilibre financier de l'opérateur historique.
En Suède, le marché des TER est ouvert à la concurrence depuis 1988 et l'opérateur historique conserve 54 % des parts de marché en trains-km.
En Italie, Trenitalia domine toujours le marché ferroviaire avec environ 60 % de parts de marché.
L'augmentation de l'offre ferroviaire doit également s'accompagner d'une hausse de la fréquentation des services régionaux. Dans un rapport de mars 201818(*), l'ART a mis en exergue que la libéralisation des services de transport ferroviaire de voyageurs s'est accompagnée en Allemagne, au Royaume-Uni et en Suède d'une hausse sensible de leur attractivité, depuis l'ouverture. La fréquentation a ainsi connu une progression de 29 % en Allemagne, un doublement en Grande-Bretagne entre 1994 et 2015, et une augmentation de 80 % en Suède entre 1988 et 2013.
* 17 Réponses de SNCF Voyageurs au questionnaire des rapporteurs.
* 18 Autorité de régulation des transports (2018). L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs en France : les enseignements européens.