II. LA MISE EN CONCURRENCE DES SERVICES DE TRANSPORT FERROVIAIRE CONVENTIONNÉ DEVIENT UNE RÉALITÉ EN FRANCE
A. LES AUTORITÉS ORGANISATRICES DE SERVICES FERROVIAIRES CONVENTIONNÉS ENTRENT DANS UNE NOUVELLE ÈRE
La fin d'un système monopolistique dans lequel la SNCF jouait le rôle d'intégrateur représente une exigence autant qu'une opportunité pour les autorités organisatrices.
À travers l'ouverture à la concurrence, les autorités organisatrices sont amenées à exercer pleinement l'ensemble des prérogatives relevant de leur statut tandis qu'auparavant, en pratique, SNCF Voyageurs, du fait de sa position d'opérateur public historique et monopolistique prenait en charge nombre d'entre-elles. Les principales tâches concernées relèvent de la stratégie de mobilité et de sa planification (conception de l'offre, planification horaire, études marketing et de mobilité, etc), de la gestion d'actifs ferroviaires tels que le matériel roulant ou les installations de maintenance (voir infra) ou encore des relations avec les usagers et de la distribution des titres de transport.
Pour IDFM, l'affirmation des autorités organisatrices des services ferroviaires conventionnés dans le cadre de l'ouverture à la concurrence s'apparente à « la reprise de contrôle d'ensemble du système des mains du monopole sortant »19(*).
Dans le nouveau cadre concurrentiel, les autorités organisatrices sont également amenées à piloter de manière plus attentive l'application des contrats conclus avec les exploitants, à la manière des pratiques relatives aux transports collectifs urbains.
Dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs, l'ART a souligné l'ampleur de la tâche pour les autorités organisatrices : « l'ouverture à la concurrence transforme en profondeur le rôle des autorités organisatrices. Dans un système historiquement fondé sur une relation directe avec l'opérateur historique, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) doivent désormais concevoir, attribuer et suivre des contrats complexes, pouvant impliquer plusieurs acteurs (exploitants, mainteneurs, distributeurs). Cette évolution suppose la mobilisation de compétences nouvelles en matière de passation de marchés, de suivi contractuel, d'analyse de la performance et de gestion des transitions opérationnelles ».
Une révolution de la gouvernance des
services conventionnés
déjà soulignée par l'ART
en 2022
Jusqu'à présent les autorités organisatrices ont délégué à l'opérateur historique l'ensemble du pilotage opérationnel relatif à l'exploitation des services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs, en n'intervenant que sur la définition d'un certain nombre d'objectifs relatifs au service rendu. Le cadre conventionnel était ainsi beaucoup plus simple que le cadre contractuel mis en place pour d'autres transports publics locaux (délégations de service public).
L'enjeu, au lancement du processus d'ouverture à la concurrence, consiste ainsi à évoluer d'un contexte où l'entreprise ferroviaire historique détient seule les compétences et l'expertise associées à l'exploitation des services, à un contexte où les autorités organisatrices doivent en acquérir et développer une partie, aux fins d'élaborer les appels d'offres pour l'attribution de contrats de service public et de superviser et contrôler les services fournis par différentes entreprises ferroviaires attributaires de ces contrats.
Comme cela a été le cas ailleurs en Europe, le processus de libéralisation en cours ouvre un vaste champ d'opportunités aux autorités organisatrices pour poursuivre le développement de leurs compétences en matière d'attribution et de pilotage des conventions de service public de transport ferroviaire de passagers. Ce développement des compétences concerne aussi bien l'élaboration des appels d'offre que le transfert des personnels, l'acquisition et la gestion de flottes de matériels roulants, la gestion des installations de maintenance du matériel roulant ferroviaire ou la gestion du modèle de billettique.
Source : étude sur l'ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs, ART, février 2022
Lourdes et exigeantes en termes de responsabilités, de missions nouvelles à exercer ainsi que de compétences à intégrer, les implications de l'ouverture à la concurrence pour les autorités organisatrices représentent également pour elles une opportunité de concevoir et de maîtriser véritablement l'organisation stratégique des liaisons ferroviaires dont elles déterminent les conditions d'exploitation et qu'elles financent.
C'est notamment ce que rappelait le rapport de l'Assemblée nationale relatif à la mise en application de la réforme du nouveau pacte ferroviaire20(*) : « les régions renforcent ainsi leur pouvoir de pilotage et acquièrent une autonomie décisionnelle précieuse dans les relations avec les opérateurs, y compris à l'égard de l'opérateur historique par rapport auquel l'asymétrie d'information et de compétences dominait. Jusqu'à présent, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) déléguaient en effet à l'opérateur historique l'ensemble du pilotage opérationnel et n'intervenaient que sur la définition d'un certain nombre d'objectifs relatifs au service rendu. De ce point de vue, l'ouverture à la concurrence apparaît comme une opportunité historique pour que les AOM montent en compétences et endossent un véritable rôle de pilotage de leur offre transport ferroviaire de voyageurs ».
Comme elle a pu le signaler aux rapporteurs, la région Sud estime qu'il était devenu urgent de réformer un cadre dans lequel les autorités organisatrices, trop dépendantes de l'opérateur historique, ne disposaient pas des moyens nécessaires à la mise en oeuvre effective de leur mission. Elle estime ainsi que les difficultés qu'elle a rencontré dans l'application de contrats conclus de gré à gré avec SNCF Voyageurs ont « mis en évidence les limites d'un modèle de relation déséquilibré et unilatéral, où la région manquait d'outils pour piloter efficacement la qualité de service »21(*). Elle a précisé aux rapporteurs que « les difficultés rencontrées (irrégularité, suppressions massives de trains, faible lisibilité des coûts) ont accéléré la volonté régionale de sortir d'un système de dépendance contractuelle exclusive au profit d'un modèle fondé sur une mise en concurrence progressive, un pilotage renforcé de la performance et une responsabilisation accrue de l'opérateur ». Ainsi, selon elle, à présent, « la région adopte une posture beaucoup plus proche d'un donneur d'ordre, dotée d'un rôle renforcé de régulation, de contrôle et d'arbitrage » tandis « qu'avant la concurrence, (...) la région disposait d'une marge réduite pour définir précisément l'offre, exiger une qualité de service robuste et obtenir des leviers correctifs ».
La région Hauts-de-France a également insisté auprès des rapporteurs sur le rééquilibrage des relations entre les autorités organisatrices régionales et l'exploitant. Elle a ainsi signalé aux rapporteurs que « l'ouverture à la concurrence permet à la région de renforcer son pouvoir d'autorité organisatrice, par l'action combinée de la collecte d'informations pour la préparation des procédures et par la formalisation de ses spécifications pour le service. Ces deux évolutions permettent un meilleur contrôle du service et un rôle d'organisation plus fort qu'avec un seul opérateur en situation de monopole. C'est un changement de paradigme dans l'organisation des relations contractuelles ».
Pour la région Hauts-de-France, l'ouverture à la concurrence permet aux autorités organisatrices régionales d'exercer la plénitude de leurs prérogatives plutôt que de les déléguer à l'opérateur historique
Le retour d'expérience des premiers lots mis en concurrence est positif, car il a pu être observé tout au long de la procédure, et particulièrement lors des négociations, la grande différence de posture et donc le rééquilibrage des rôles entre autorité concédante et candidats potentiels délégataires. La région a ainsi pu « imposer » des niveaux d'exigence et des mécanismes de pénalité qu'elle n'avait jamais pu inscrire dans la convention TER. Les effets d'acquis de cette première procédure permettent de faciliter la mise en oeuvre des procédures suivantes, et rendent moins nécessaire le recours aux assistances à maîtrise d'ouvrage (AMO) externes.
Après l'attribution, en termes de suivi à la fois contractuel et financier (transparence des coûts), le contrat de délégation de service public (DSP) constitue également une très grande avancée par rapport à la convention TER. Nul doute que les procédures de renouvellements de contrats seront bien moins complexes à gérer que le fait de « sortir » de la convention TER.
Source : réponses de la région Hauts-de-France au questionnaire des rapporteurs
Les différentes régions entendues par les rapporteurs ont également insisté sur l'amélioration de la transparence relative aux données d'exploitation qui résulterait de l'ouverture à la concurrence. Cette transparence accrue doit notamment permettre aux autorités organisatrices de véritablement maîtriser l'organisation de leurs services ferroviaires et de disposer d'une connaissance beaucoup plus fine de leurs coûts d'exploitation. La région Grand-Est a ainsi signalé aux rapporteurs que « ce nouveau cadre permet à la région de reprendre la main sur des leviers stratégiques, en particulier sur la conception de l'offre ferroviaire, désormais directement pilotée par l'autorité organisatrice et non plus par l'exploitant. Mais également de mieux maîtriser les dépenses par une décomposition fine des coûts »22(*).
Les étapes de la procédure d'ouverture à la concurrence des services Intercités
Les différentes étapes d'une procédure d'ouverture à la concurrence des lignes TET, qui dure approximativement cinq ans, sont les suivantes :
- publication de l'avis de pré-information (API) au Journal officiel de l'Union européenne (JOUE) et au bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) ;
- à compter de l'API, détourage des effectifs du cédant affectés majoritairement à l'exploitation du lot et susceptibles d'être transférés vers les nouveaux exploitants ;
- transfert des données nécessaires, par le cédant, SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions au titre du décret n° 2019-851 relatif aux informations portant sur les services publics de transport ferroviaire de voyageurs et aux éléments nécessaires à l'exploitation des matériels roulants transférés, et à la protection des informations couvertes par le secret des affaires, afin d'élaborer les documents de la consultation et de constituer une dataroom qui sera mise à disposition des candidats à la procédure d'appel d'offres ;
- publication de l'avis d'appel public à concurrence (AAPC) ;
- choix des candidats admis à déposer une offre ;
- publication des documents de la consultation à destination des candidats retenus, via PLACE ;
- dépôt des offres par les soumissionnaires. Chaque dépôt d'offre (sauf pour l'offre finale) est suivi par des séances de négociations avec chacun des soumissionnaires ;
- choix de l'offre finale, après analyse et notation ;
- désignation du titulaire pressenti ;
- mise au point du contrat de service public ;
- signature du contrat ;
- période de pré-exploitation, d'au minimum seize mois, pendant laquelle se déroule le transfert des agents volontaires de la société cédante vers le nouvel exploitant.
Les services suivants de l'État interviennent aux différentes étapes de la procédure :
- la direction des affaires juridiques (DAJ), peut intervenir sur saisine sur toute question juridique ;
- le contrôleur budgétaire ministériel, pour les autorisations d'engagement financier des lots sur la durée du contrat ;
- les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) peuvent être mobilisées.
Source : réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteurs
* 19 Réponses d'IDFM au questionnaire des rapporteurs.
* 20 Rapport d'information n° 1195 (2022-2023) déposé par la mission d'information sur l'évaluation de l'impact de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, présenté par les députés MM. Emmanuel MAQUET et David VALENCE, corapporteurs, mai 2023.
* 21 Réponses de la région Sud au questionnaire des rapporteurs.
* 22 Réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs.