B. S'ILS NE SONT PAS NÉGLIGEABLES, LES COÛTS SUPPLÉMENTAIRES QUI RÉSULTENT DE L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE SEMBLENT SENSIBLEMENT INFÉRIEURS AUX GAINS DE PERFORMANCE QU'ELLE GÉNÈRE
1. L'ouverture du marché suppose de nouvelles charges, souvent ignorées
S'il se traduit généralement par des gains de performance, le passage d'un système monopolistique à un marché concurrentiel suppose aussi l'augmentation ou même la création de certains coûts. Cette situation s'explique par des phénomènes de désoptimisation économique liés à une réduction des économies d'échelles qui pouvaient être réalisées à l'échelle de l'entièreté du marché par le monopole ainsi que par des coûts de transaction nouveaux liés notamment aux interfaces entre acteurs.
Comme souligné supra, dans le cadre de son monopole, SNCF Voyageurs assurait certaines missions, parfois centralisées au niveau national, qui relèvent plus naturellement du rôle des autorités organisatrices. L'ouverture à la concurrence conduit désormais les autorités organisatrices à prendre en charge ces missions à leur échelle, ce qui induit pour elles de nouvelles dépenses dont le cumul, au niveau national, peut s'avérer supérieur au montant que leur consacrait l'opérateur historique de façon centralisée. Ces charges relèvent notamment de la planification, de l'organisation et du pilotage de l'offre ferroviaire mais aussi de la maintenance ou de la gestion du parc de matériel roulant.
Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, IDFM met tout particulièrement en exergue cette nouvelle source de coûts pour les autorités organisatrices : « le processus de mise en concurrence requiert un transfert significatif de fonctions du monopole sortant vers l'autorité organisatrice des mobilités (AOM) du fait de l'impossibilité de transférer aux nouveaux opérateurs l'ensemble des fonctions qu'exerçait le monopole sortant. Il s'agit notamment des fonctions stratégiques et de planification, de la fonction « propriétaire » (gestion patrimoniale) des actifs dont IDFM devient progressivement propriétaire et de la maîtrise d'ouvrage associée. En d'autres termes, une partie des économies brutes de long terme que la mise en concurrence va générer seront réinvesties dans la recréation de ces fonctions au sein ou sous la responsabilité de l'AOM ».
En outre, les procédures de mise en concurrence en elles-mêmes supposent de nouvelles dépenses pour les autorités organisatrices, notamment en termes de ressources humaines ou de recours à des prestations de conseil externes mais aussi par exemple pour indemniser les candidats malheureux aux appels d'offres.
La fragmentation en lots de l'exploitation des services conventionnés existants génère également, de manière inhérente, des phénomènes de désoptimisation économique susceptibles néanmoins d'être maîtrisés à condition de concevoir ces lots selon des critères adaptés.
L'ouverture à la concurrence induit également de nouveaux « coûts de transaction » inexistants dans un monopole. Dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs, l'ART les définit comme « les coûts engendrés par la coordination entre les agents économiques ainsi que ceux qui limitent leur coordination ».
Elle précise que « s'agissant du marché des transports ferroviaires de passagers, les coûts de transaction sont liés à l'organisation, à la mise en oeuvre et au fonctionnement d'un marché concurrentiel, en plus des coûts de production « directs » des services de transport ». Comme le souligne l'Autorité, il peut s'agir des « coûts de passation des contrats et d'allocation des droits d'exploitation », c'est-à-dire des coûts de préparation et de conduite des appels d'offres par les autorités organisatrices (rédaction des cahiers des charges, évaluation des offres, etc) ou des coûts supportés par les candidats eux-mêmes pour élaborer des offres. Il peut aussi s'agir des « coûts de coordination entre acteurs multiples » tels que les coûts de planification des horaires et de coordination opérationnelle entre plusieurs opérateurs, de gestion des interfaces en cas de perturbations, d'organisation de l'accès équitable aux ressources partagées (dépôts, ateliers, gares) ou encore de mise en place de systèmes d'information et de billettique interopérables.
En réponse au questionnaire des rapporteurs, la région Occitanie leur a signalé qu'elle considère que « l'ouverture à la concurrence n'est pas une fin en soi. Elle peut être positive en permettant l'arrivée de nouveaux entrants, la baisse des couts éventuelle et l'amélioration à court terme du service. Pour autant, et s'agissant d'un domaine à très forte technicité et dans le même temps où la prise en compte de tous les aspects systémiques est fondamentale, cette ouverture engendre mécaniquement une désoptimisation du système ferroviaire qui in fine ne réduit pas les coûts supportés par les Régions et les voyageurs ».
De même, bien qu'elle soit favorable à l'ouverture à la concurrence des services TER et ne doute pas que son bilan économique global restera positif pour les comptes publics, la région Grand-Est considère qu'il ne faut pas négliger les dépenses supplémentaires qu'elle engendre. Elle a notamment souligné aux rapporteurs que « la phase de pré-exploitation, ainsi que la construction de sites de maintenance, les tests, le recrutement, la formation du personnel et la montée en puissance des équipes, nécessite des financements importants qui pèsent sur les finances publiques »48(*).
La théorie économique et le « pari de la concurrence » supposent cependant que ces coûts supplémentaires soient plus que rentabilisés par les économies que réaliseront les autorités organisatrices grâce à la mise en concurrence des services conventionnés, à travers une optimisation des subventions publiques d'exploitation versées aux opérateurs ferroviaires. Compte-tenu de l'ampleur des gains de performance (jusqu'à plus de 20 %) observés à l'occasion des premiers appels d'offres attribués, pour des contrats pluriannuels de plusieurs centaines de millions d'euros voire de plus d'un milliard d'euros pour certains, les différents acteurs entendus par les rapporteurs s'accordent à considérer que le bilan économique global de l'ouverture du marché des services ferroviaires conventionnés sera en effet positif pour les autorités organisatrices.
En dépit de cette analyse, pour les rapporteurs, bien qu'elles soient trop souvent ignorées ou sous-estimées, les dépenses supplémentaires occasionnées par l'ouverture à la concurrence sont tout sauf négligeables et pourraient parfois être optimisées, notamment au moyen d'une coordination plus poussée et de mutualisation de moyens entre autorités organisatrices.
2. Pour assumer leur nouveau rôle, les autorités organisatrices recrutent et ont recours à des prestations externes d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO)
Le processus d'ouverture à la concurrence suppose une montée en compétence des autorités organisatrices régionales dont les coûts ne sont pas négligeables. Il s'agit notamment pour elles de disposer des compétences techniques, juridiques et financières nécessaires pour monter les appels d'offres, procéder à leur attribution puis suivre les contrats d'exploitation. Il en va de même notamment s'agissant de la gestion des flottes de matériel roulant, notamment de leur maintenance, dont elles acquièrent la propriété.
Cette montée en compétence passe généralement par le recrutement pérenne de nouveaux agents de catégories A ou A+, dotés d'une expertise confirmée dans ces domaines. Le plus souvent, elle s'accompagne également du recours à des prestations externes d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), a minima pour les premiers appels d'offres dans une logique d'apprentissage préalable à l'internalisation de compétences pointues.
La montée en compétence des autorités organisatrices qu'induit l'ouverture à la concurrence est substantielle et coûteuse. L'ART reconnaît à ce titre que les charges nouvelles induites pour les régions ne sont pas neutres : « les implications financières de l'ouverture sont réelles et doivent être anticipées. Au-delà des coûts d'exploitation, l'ouverture à la concurrence implique un investissement préalable important de la part des collectivités. La constitution d'équipes dédiées, le développement d'outils de pilotage contractuel, le recours à des prestataires extérieurs ou encore la formation des agents représentent des dépenses qui doivent être intégrées dans l'évaluation globale de la réforme »49(*).
Dans ses réponses à leur questionnaire, la région Grand Est a souligné aux rapporteurs l'importance cruciale de cette montée en compétence des régions, notamment pour assumer pleinement leurs prérogatives d'autorité organisatrice en s'affranchissant de l'asymétrie actuelle avec l'opérateur historique sans pour autant se rendre dépendant de prestataires externes : « l'ouverture à la concurrence dans les services de transport ferroviaire impose aux autorités organisatrices de disposer de compétences spécifiques et solides, non seulement pour conduire les procédures d'appel d'offres, mais aussi pour assurer un suivi exigeant tout au long des contrats. Le manque de ressources internes expose les autorités organisatrices à des risques majeurs : dépendance vis-à-vis de l'opérateur historique, influence excessive de certains cabinets de conseil, ou encore perte de maîtrise sur les contrats ». Aussi, cette région considère-t-elle, qu'au moins à terme, les autorités organisatrices doivent nécessairement internaliser certaines compétences stratégiques qu'elles n'exerceraient pas dans le système monopolistique : « si certaines compétences peuvent être ponctuellement externalisées (rédaction de pièces du dossier de consultation des entreprises50(*), expertise technique, pilotage de projet), les autorités organisatrices doivent impérativement s'appuyer sur une équipe interne qualifiée capable de piloter les prestataires d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO), de sécuriser les procédures et d'assurer une gestion active des contrats ».
En particulier, compte-tenu de la complexité et de la technicité des procédures de mise en concurrence, pour que les autorités organisatrices bénéficient pleinement du potentiel de gains d'efficience des subventions publiques et d'amélioration de la qualité de service promis, il apparaît primordial qu'elles développent des compétences juridiques extrêmement pointues. Pour la région Grand-Est par exemple, cet aspect constitue une priorité stratégique majeure (voir encadré ci-après).
La montée en compétence juridique des autorités organisatrices : une priorité stratégique dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés
Au-delà des compétences techniques et d'exploitation, il est essentiel que les autorités organisatrices se renforcent en matière juridique pour bâtir des contrats protecteurs, comprenant des mécanismes d'incitation, de sanctions et de reprise d'actifs (matériel roulant, gares, installations de service). Ces contrats, bien plus complexes que les anciennes conventions monopolistiques, nécessitent un pilotage fin, pour maximiser les bénéfices attendus de l'ouverture à la concurrence (baisse des coûts, amélioration de la qualité de service, innovation).
La gestion de la qualité et de la performance est entièrement repensée, avec l'utilisation de données brutes, d'indicateurs précis, et un niveau d'exigence renforcé assorti de mécanismes coercitifs permettant une amélioration tangible de la qualité de service. En effet, le passage à la mise en concurrence permet à l'autorité organisatrice de reprendre pleinement la maîtrise des exigences contractuelles, des clauses, ainsi que l'application des dispositifs de pénalités et de bonus, sans passer par la négociation.
La structuration interne, qu'elle passe par un recrutement direct ou par la création d'une entité dédiée, est donc un facteur clé de réussite pour maîtriser la concurrence plutôt que de la subir.
Source : réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs
Dans son rapport précité de 2024 sur « les TER à l'heure de l'ouverture à la concurrence », la Cour des comptes soulignait que, depuis 2019, en fonction de leur propre calendrier d'ouverture à la concurrence, toutes les régions avaient procédé à un renforcement progressif de leurs compétences internes et externes consacrées aux services TER51(*). Entre 2019 et 2022, sur un échantillon de huit régions, la Cour constatait une augmentation de 7 % des effectifs qu'elles consacraient aux services TER. Elle estimait alors que, « beaucoup d'équipes dédiées à l'ouverture à la concurrence apparaissent de trop petite taille au regard des enjeux financiers et de la charge de travail ».
Depuis 2022, compte-tenu notamment de la montée en charge du processus d'ouverture à la concurrence, l'augmentation des effectifs que les régions consacrent aux TER est nécessairement sensiblement plus importante.
À titre d'exemple, la région Hauts-de-France a indiqué aux rapporteurs que les effectifs qu'elle consacre aux services TER sont passés de 20,8 ETP en 2018 à 25,7 en 2025, soit une augmentation de 24 %. Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, cette région a notamment recruté « un responsable de projet, des contrôleurs de gestion ainsi qu'un chargé de mission juridique » (voir encadré ci-après).
Description synthétique des postes créés par la région Hauts-de-France dans le cadre de la mise en concurrence des services TER
Pour le lancement des appels d'offres, la Région a recruté un responsable de projet, des contrôleurs de gestion ainsi qu'un chargé de mission juridique.
Les missions de responsable de projet s'étendent de la phase de préparation de l'appel d'offres jusqu'à l'attribution, puis au suivi du contrat de concession.
En ce qui concerne les contrôleurs de gestion, ils sont chargés en lien avec le responsable de projet et le chargé de mission juridique de sécuriser la rédaction du dossier de consultation des entreprises (DCE)52(*), d'analyser les propositions financières des candidats puis, après l'attribution, de suivre administrativement l'exécution du contrat.
Source : réponse de la région Hauts-de-France au questionnaire des rapporteurs
L'augmentation relative des effectifs de la région Sud est même plus importante encore puisqu'elle dépasse les 30 %. En effet, alors que la région consacrait douze ETP en 2017 aux services TER, elle en compte seize en 2026 dont un nouveau directeur de projet « ouverture à la concurrence ». La région Normandie a quant à elle déjà recruté douze nouveaux collaborateurs pour mener à bien les nouvelles missions qui résultant de la mise en concurrence des TER et envisage, à terme, de porter cette augmentation à 20 ETP.
Comme la plupart des autorités organisatrices, IDFM a également renforcé ses effectifs pour répondre aux enjeux de l'ouverture à la concurrence des services Transilien
L'ouverture des lignes Transilien impose de nouvelles expertises : rédaction de cahiers des charges très exigeants, structuration des lots, maîtrise contractuelle et suivi de la performance, comme l'a montré l'appel d'offres de la ligne L, où IDFM a produit un cahier des charges d'un niveau particulièrement élevé.
Pour cela, IDFM renforce ses équipes internes, notamment en ingénierie, exploitation, gestion contractuelle, maintenance et performance, afin d'assumer son rôle de pilote unique du réseau, conformément à son ambition affichée d'uniformiser et de professionnaliser la gestion du service public francilien.
IDFM a dédié une masse significative de nouveaux moyens pour développer et organiser les fonctions « Mise en concurrence » et « exécution des contrats issus du processus de mise en concurrence des lignes Transilien ». Une part importante de ces moyens a consisté en un renforcement des équipes internes au fur et à mesure de la montée de la charge de travail correspondante.
Source : réponses d'IDFM au questionnaire des rapporteurs
De son côté, la région Grand-Est a fait le choix de créer une société publique locale (SPL) chargée des principales missions relevant des procédures d'ouverture à la concurrence. Cette SPL est composée d'un effectif de 45 personnes pour un budget de 11 millions d'euros en 2025.
Outre les charges supplémentaires qu'occasionnent pour les autorités organisatrices régionales ce nécessaire renforcement de leurs effectifs, le recrutement des profils recherchés s'avère souvent complexe tant il s'agit de compétences expertes rares, à forte valeur et très recherchées dans le secteur privé.
De ce point de vue, la fonction publique et l'encadrement des rémunérations qu'elle suppose constitue un handicap pour les autorités organisatrices. L'ART a notamment signalé cette difficulté aux rapporteurs : « l'attractivité limitée de la fonction publique territoriale constitue un frein structurel à la montée en compétence. Les régions font face à une forte concurrence du secteur privé pour attirer des profils spécialisés, souvent mieux rémunérés et bénéficiant de meilleures perspectives de carrière. Cette situation complique les recrutements et favorise une rotation rapide du personnel, en particulier après montée en compétence »53(*).
Plusieurs acteurs entendus par les rapporteurs dans le cadre de leurs travaux leur ont confirmé cet enjeu. La région Sud leur a ainsi signalé que ces profils étaient « plutôt complexes à recruter, notamment dans un cadre budgétaire contraint et très difficile à trouver parmi les fonctionnaires territoriaux »54(*). IDFM leur a confirmé que « la difficulté de recrutement provient essentiellement du fait que les profils sont rares avec la compétence recherchée dans la grille salariale proposée ».
La création d'une SPL, à l'instar de la décision prise par la région Grand-Est, peut donner aux régions davantage de souplesse, notamment en matière de rémunérations pour parvenir à attirer les profils recherchés.
Outre les recrutements en interne ou dans le cadre d'une SPL, la plupart des autorités organisatrices recourent également, dans les domaines les plus pointus, en matière technique, juridique et financière, au moins dans la phase initiale, à des prestataires externes. Ce phénomène est notamment observé par l'ART : « le besoin de compétences spécialisées dépasse souvent les ressources internes disponibles (...). Plusieurs régions ont dû faire appel à des cabinets de conseil pour concevoir les dossiers de consultation, rédiger les contrats ou suivre les phases de mobilisation. Ce recours est souvent indispensable pour absorber la charge de travail générée par la procédure et pallier l'absence de technicité sur certains volets-clés, notamment les sujets de matériel roulant, de régulation économique, de fiscalité ou de ressources humaines »55(*).
Dans son rapport de 2024 précité, la Cour des comptes faisait le même constat tout en soulignant un phénomène de saturation du marché limité de l'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) dans ces domaines : « sur le plan des ressources externes, toutes les régions ont recours à une ou plusieurs missions d'AMO apportant une expertise juridique, financière et technique. De ce fait, les cabinets d'AMO compétents sur le sujet, sont très sollicités ce qui peut constituer un facteur de tension pour les régions ».
La région Auvergne Rhône-Alpes a même adopté une stratégie d'externalisation très volontariste, privilégiant le recours aux prestations de cabinets de conseil plutôt que des recrutements pérennes de nouveaux agents publics.
Cependant, la plupart des autorités organisatrices opèrent un « panachage » entre nouveaux recrutements et sollicitation de cabinets de conseil, notamment pour les tâches d'expertise les plus complexes. Ainsi, IDFM a indiqué aux rapporteurs mener « une stratégie ressources humaines (RH) hybride, combinant montée en compétences internes et recours ciblé à l'externalisation, pour répondre aux besoins très techniques de la mise en concurrence (...) et lisser la charge de travail dans le temps »56(*).
La région Sud a adopté la même stratégie en conjuguant le renforcement de ses effectifs avec l'accompagnement de bureaux d'études. Pour ses quatre premiers lots, la région a ainsi conclu des contrats d'AMO pou un total d'environ cinq millions d'euros.
La DGITM a expliqué aux rapporteurs son organisation et les moyens humains qu'elle consacrait aujourd'hui à son rôle d'autorité organisatrice des quatorze liaisons Intercités qui relèvent de son champ d'action (voir encadré ci-après). Celui-ci est assuré par un bureau, la Mission autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire (MAOT), composé de huit personnes.
L'ouverture à la concurrence conduit actuellement l'État à recruter un nouvel équivalent temps plein (ETP) dédié à chaque appel d'offres puis au suivi du contrat relatif au lot concerné.
Le rapport d'information de l'Assemblée nationale publiée en 2023 sur le suivi de la mise en oeuvre de la réforme du pacte ferroviaire précité avait signalé la faiblesse des moyens humains dévolus à l'organisation des appels d'offres pour les lignes Intercités. Selon les auteurs du rapport, « pour que l'État joue vraiment son rôle d'autorité organisatrice, un renforcement de cette équipe dédiée aux TET est indispensable ». Les rapporteurs partagent ces préoccupations et cette analyse. L'État ne pourra pleinement tirer bénéfice des gains d'efficience de la mise en concurrence des liaisons Intercités qu'à la condition qu'il se donne les moyens de disposer des compétences suffisantes pour en déployer efficacement les procédures exigeantes.
L'organisation de la DGITM et les effectifs qu'elle consacre à la mise en concurrence des liaisons Intercités
Le directeur général des infrastructures, des transports et des mobilités, la directrice des transports ferroviaires, fluviaux et des ports, le sous-directeur des services ferroviaires et leurs adjoints pilotent le rôle d'autorité organisatrice de l'État.
Sur un plan opérationnel, ils s'appuient sur un bureau, la Mission autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire (MAOT), composé aujourd'hui de 8 personnes :
- une cheffe de bureau ;
- un adjoint « juridique » en charge du suivi des contrat et du pilotage de l'ouverture à la concurrence ;
- un adjoint « technique » en charge des dessertes, du matériel roulant et de la maintenance ;
- cinq chargés de mission qui se répartissent, d'une part, le suivi des quatorze lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) et, d'autre part, de missions transverses ou spécifiques : suivi financier, qualité de service, comitologie (comités de suivi des dessertes ferroviaires, comités liés à la convention), communication ou mise en oeuvre de l'ouverture à la concurrence des différents lots TET.
Dans chaque DREAL sur les territoires desquelles circulent des TET, il existe un ou des correspondants qui, parmi leurs autres missions, assurent un relai local sur ces sujets, aux côtés des préfectures.
L'État dispose actuellement d'un emploi ETP pour la mise en concurrence et désormais le suivi du lot A (lignes Nantes-Lyon et Nantes-Bordeaux). Un recrutement est actuellement en cours pour un second ETP qui sera dédié à la procédure du lot B (lignes Paris-Limoges-Toulouse et Paris-Clermont-Ferrand). Par ailleurs, les autres agents de la MAOT sont mobilisés de façon ponctuelle sur les sujets qui peuvent les concerner (distribution, analyse financière, conseils juridiques, ...) dans le cadre de la procédure de mise en concurrence des lignes TET.
L'État a également mobilisé pour le lot A des ressources externes sous la forme d'un groupement de conseils, recruté par appel d'offres, spécialisés dans les domaines de pilotage technique, juridique et financier. Cette assistance à maitrise d'ouvrage (AMO) a été mobilisée au long de la procédure, de l'élaboration du dossier de consultation des entreprises (DCE), jusqu'à l'analyse des offres finales et au choix du titulaire pressenti.
De la même façon, la MAOT prévoit de se faire assister d'assistances à maîtrise d'ouvrage pour les autres lots, pour assurer le suivi des prochaines procédures de mise en concurrence qui s'échelonneront successivement jusqu'au début des années 2030. Cela permet de bénéficier de compétences juridiques, financières et techniques pointues, et de bénéficier du retour d'expérience des bonnes pratiques ayant bien fonctionné dans d'autres situations comparables, y compris les plus récentes.
Toutefois, elle internalisera les prestations pour lesquelles elle aura acquis les compétences en travaillant avec l'AMO.
Source : réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteurs
Par ailleurs, pour les premiers appels d'offres, la DGITM a également recours à des prestations de conseil externes pour des compétences relevant du pilotage technique, financier ou juridique qu'elle compte, à terme, parvenir à internaliser.
3. L'ouverture à la concurrence et les installations de maintenance du matériel roulant : entre désoptimisations économiques et besoin de construire de nouveaux ateliers
Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés, les autorités organisatrices peuvent se voir transférer la propriété des sites de maintenance du matériel roulant ferroviaire57(*) dédiés à ces activités. En pratique, du fait de l'aspect stratégique de la maintenance du matériel roulant dans le cadre de l'organisation des services conventionnés et que les exploitants souhaitent pouvoir disposer d'un atelier dédié à chaque lot mis en concurrence, toutes les autorités organisatrices acquièrent progressivement la propriété des sites existants. Par la suite, pour les catégories de maintenance incluses dans le contrat d'exploitation (voir supra), elles confient l'usage de ces installations à l'opérateur qui remporte le lot concerné.
L'ART a confirmé aux rapporteurs le caractère systématique de cette configuration dans le cadre d'un marché ouvert à la concurrence : « la propriété ou le contrôle des ateliers de maintenance est un levier clé pour organiser une concurrence effective. Les technicentres sont des infrastructures essentielles. Leur disponibilité conditionne la capacité d'un nouvel entrant à exploiter un lot. Le transfert aux régions vise à éviter toute dépendance à l'opérateur sortant et à garantir un accès transparent et non discriminatoire »58(*).
VI de l'article 21 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire
Les ateliers de maintenance majoritairement utilisés pour l'exécution de services faisant l'objet d'un contrat de service public de transport ferroviaire de voyageurs attribué en application de l'article L. 2141-1 du code des transports, dans sa rédaction antérieure au 25 décembre 2023, ainsi que les terrains y afférents, sont transférés à l'autorité organisatrice concernée, à sa demande et dans un délai raisonnable qu'elle fixe.
Ce transfert se fait moyennant le versement à leurs propriétaires respectifs d'une indemnité égale à la valeur nette comptable, nette de toutes subventions, pour les ateliers de maintenance et à la valeur vénale, nette de toutes subventions, pour les terrains y afférents. Il ne donne lieu au versement d'aucune autre somme, ni à perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.
Source : loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire
Les conditions de transfert de la propriété des ateliers de maintenance existants aux autorités organisatrices sont prévues par les dispositions de l'article 21 de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire précitée. Ce transfert, réalisé à la demande des autorités organisatrices, s'effectue moyennant une indemnité égale à la valeur nette comptable des ateliers, nette des subventions versées. Autrement dit, dans la mesure où les autorités organisatrices avaient, depuis le début des années 2000, financé l'ensemble des investissements relatifs à ces installations, cette indemnité est souvent nulle.
Les emprises foncières relatives à ces ateliers doivent quant-à-elles être acquises par les autorités organisatrices à leur valeur vénale pour des montants pouvant atteindre plusieurs millions d'euros pour chaque site.
La propriété et la gestion des ateliers de maintenance du matériel roulant ferroviaire destiné aux services conventionnés
SNCF Voyageurs entretient aujourd'hui les matériels financés par les conseils régionaux dans des installations de maintenance qui, pour certaines, ont été financées par les conseils régionaux par voie de subventions, généralement les installations construites depuis les années 2000, les autres étant des installations de maintenance historiques appartenant à SNCF Voyageurs, souvent adaptées pour entretenir les matériels actuels.
Ces installations sont la propriété de SNCF Voyageurs, y compris lorsqu'elles ont été subventionnées par les conseils régionaux. À ce titre, SNCF Voyageurs en assure, en tant que maître d'ouvrage, la conception, la construction et le maintien en conditions opérationnelles ainsi que les éventuelles évolutions, que ce soit pour les bâtiments, les installations et outillages, ou encore les infrastructures ferroviaires. SNCF Voyageurs est également responsable de l'obtention de toutes les autorisations administratives dévolues à sa qualité d'exploitant de l'installation, par exemple celles relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).
SNCF Voyageurs, dans le cadre des conventions d'exploitation qui la lient aux conseils régionaux, peut leur proposer une assistance/expertise dans la mise en oeuvre d'un schéma directeur de maintenance, pour construire de nouvelles installations ou bien rénover des installations existantes. Ceci que ce soit pour accueillir de nouveaux matériels, améliorer la productivité des matériels ou encore préparer l'ouverture à la concurrence projetée par le conseil régional.
Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence et en application des dispositions de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, les Régions ont la faculté de pouvoir se voir transférer la propriété des installations de maintenance qui concourent en majorité à l'entretien des matériels de la Région. Ce transfert est réalisé à la valeur nette comptable de l'installation concernée, nette de toute subvention, à laquelle s'ajoute la valeur vénale du foncier. De ce fait, pour une installation subventionnée à 100 % par une Région, l'indemnité de transfert correspondra à la valeur vénale du foncier.
Du point de vue des services de maintenance délivrés par SNCF Voyageurs aux autres opérateurs, SNCF Voyageurs doit, comme pour tout exploitant ferroviaire exploitant une installation de maintenance, proposer ses services dans le cadre de l'offre régulée de maintenance (ORM). Ces services, dont les tarifs sont validés par l'ART, permettent à tout opérateur de demander la réalisation d'une prestation prévue au « catalogue » de l'installation considérée, ou de demander un accès à une installation particulière. SNCF Voyageurs doit y répondre, que ce soit favorablement ou défavorablement, en justifiant l'éventuelle impossibilité de fournir la prestation sollicitée.
Source : réponses de SNCF Voyageurs au questionnaire des rapporteurs
Ainsi, le transfert de propriété des ateliers de maintenance aux autorités organisatrices n'est-il pas neutre financièrement, en particulier pour les régions. À titre d'exemple, la région Sud a déjà dépensé 24 millions d'euros pour acquérir les terrains des sites de maintenance relevant des deux premiers lots mis en concurrence et elle anticipe des coûts de 40 millions d'euros supplémentaires pour les deux suivants, soit un total de 64 millions d'euros. IDFM a indiqué aux rapporteurs qu'elle pourrait quant-à-elle être amenée à verser 200 millions d'euros à la SNCF pour devenir propriétaire des terrains sur lesquels se situent des installations de maintenance.
Les autorités organisatrices régionales et IDFM, notamment par l'intermédiaire de l'association Régions de France, contestent vigoureusement la légitimité des indemnités qu'elles doivent verser à SNCF Voyageurs pour devenir propriétaire des emprises foncières sur lesquelles sont installées les ateliers de maintenance. Alors que ces terrains ont le plus souvent été attribués gracieusement à la SNCF par l'État, elles dénoncent une situation « d'enrichissement sans cause » possiblement susceptible d'être requalifiée en aide d'État par la Commission européenne. Elles signalent par ailleurs que les charges importantes qui en résultent pour elles sont susceptibles de provoquer un effet d'éviction sur d'autres investissements qu'elles pourraient consentir pour développer l'offre ferroviaire sur leur territoire.
À l'instar des régions, IDFM conteste la légitimité de l'indemnisation de SNCF Voyageurs pour l'acquisition des terrains sur lesquels sont installés des ateliers de maintenance ferroviaire
Si le rachat des ateliers à leur valeur nette comptable, est justifié (comme pour le matériel roulant), le rachat des terrains des sites de maintenance à leur valeur vénale, valeur qui est estimée par le service des domaines de l'État, entraine des dépenses très importantes d'investissement pour IDFM, réduisant sa capacité à financer des projets stratégiques tels que l'achat de matériel roulant, la modernisation des installations ou le développement de l'offre ferroviaire.
Dans la majorité des cas, la SNCF n'a pas acquis les terrains sur lesquels sont implantés les sites de maintenance, ceux-ci ayant été mis à disposition historiquement par l'État ou par des collectivités. L'exigence d'une indemnisation à la valeur vénale du foncier conduit ainsi à un mécanisme pouvant s'apparenter à un enrichissement sans cause.
Ce mécanisme ne répond par ailleurs à aucune logique industrielle ou opérationnelle : le foncier concerné est indissociable de l'exploitation ferroviaire et ne présente pas de valeur alternative pour l'opérateur sortant. L'autorité organisatrice se trouve ainsi contrainte de racheter des actifs strictement nécessaires à l'exécution du service public, qu'elle finance déjà très largement.
Cette difficulté a été signalée par plusieurs autorités organisatrices, notamment par Régions de France, qui y voient un frein structurel à la réussite de l'ouverture à la concurrence. Une évolution permettrait de réduire significativement le coût de la mise en concurrence, de rétablir une équité de traitement entre opérateurs historiques59(*) et de sécuriser juridiquement et opérationnellement les transferts d'actifs indispensables à l'exploitation.
Source : réponses d'IDFM au questionnaire des rapporteurs
Une disposition adoptée par le Sénat à l'initiative du rapporteur Didier Mandelli, dans le cadre de l'examen du projet de loi-cadre relatif au développement des transports, réglerait cette question. En effet, à l'article 6 du projet de loi-cadre, la mesure propose que les terrains sur lesquels sont installés des ateliers de maintenance soient apportés gracieusement en jouissance à l'autorité organisatrice pour une durée qu'elle détermine et qui ne peut excéder cinquante ans. Cependant, dans l'hypothèse où ces terrains cesseraient d'être affectés directement au service public ferroviaire, SNCF Voyageurs pourrait en reprendre la jouissance sans compensation pour l'autorité organisatrice.
La région Sud a également signalé aux rapporteurs qu'outre les coûts d'acquisition des emprises foncières, les autorités organisatrices pouvaient aussi être exposées à des dépenses d'investissement substantielles en termes de dépollution des sites et de séparation des installations d'avec le réseau ferré national60(*).
Le coût financier conséquent du transfert de la propriété des ateliers de maintenance du matériel ferroviaire des lignes TER pour la région Sud
Ces acquisitions entraînent des dépenses très importantes d'investissements pour les régions, pour le rachat de sites déjà entièrement dédiés au service public d'exploitation des TER, par exemple, une vingtaine de millions d'euros pour le site de maintenance de Marseille Blancarde qui est entièrement dédié à la maintenance TER.
Un tel transfert financier des régions vers le groupe SNCF (c'est généralement SNCF Voyageurs qui est propriétaire de ces ateliers, par le fruit de l'histoire) nous paraît tout à fait injustifié car ces terrains ont pour la plupart été mis à la disposition de la SNCF par l'État, lors de sa création en 1938, et leur rachat par la région pourrait même constituer un enrichissement sans cause de SNCF Voyageurs voire une aide d'État sans base de compatibilité avec les Traités (une analyse juridique serait à conduire pour préciser ces deux derniers points). Ces rachats constituent en tout état de cause une barrière supplémentaire à l'ouverture à la concurrence, pèsent très lourds dans les budgets d'investissement des Régions, et entraînent par la même occasion une baisse de la capacité à investir pour développer l'offre, par exemple par l'achat de matériel roulant.
En 2021, la Région, a d'ores et déjà acquis quatre sites de maintenance pour un montant total de 24 millions d'euros. Ces acquisitions se sont couplées à des investissements lourds sur des travaux de dissociation non anticipés par le groupe SNCF comme les travaux de séparation du réseau ferré national (RFN) et de dissociation des réseaux (ex : électrique) des bâtiments SNCF, pour rendre les sites « autonomes ».
Ces travaux n'ont pas été anticipés par SNCF Réseau et auraient dû être financés par le gestionnaire d'infrastructure. La règlementation pourrait évoluer à ce sujet afin que SNCF Réseau prenne à sa charge entièrement ces travaux et les anticipe pour limiter les interfaces avec les concessionnaires désignés par la région.
La région a de plus acquis les sites « en l'état », avec de fortes conséquences financières en matière de passif environnemental que SNCF Voyageurs a refusé de supporter. Des coûts importants de dépollution ont pu être observés, sans que la région puisse se retourner vers l'entité responsable de cette pollution.
Source : réponses de la région Sud au questionnaire des rapporteurs
Outre ces enjeux financiers significatifs, certaines autorités organisatrices, la région Grand-Est notamment, signalent par ailleurs que les réticences de l'opérateur historique pouvaient provoquer des difficultés techniques dans la réalisation effective du transfert des installations de maintenance61(*).
Le transfert des parcs de matériels roulants ferroviaires des services conventionnés, également encadré par les dispositions de l'article 21 de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, supposent aussi des missions, l'appropriation de nouvelles compétences et des dépenses supplémentaires pour les autorités organisatrices. Cette question est décrite infra dans le III.
En outre, les opérateurs ferroviaires qui candidatent pour exploiter des services TER souhaitent absolument disposer d'un atelier de maintenance dédié à chaque lot. Notamment car la maintenance est peut-être le poste de coût sur lequel ils estiment pouvoir être sensiblement plus efficient que l'opérateur historique, ils ne conçoivent pas de devoir partager des installations avec SNCF Voyageurs. Aussi, l'association d'un lot avec un atelier de maintenance est-elle en pratique une caractéristique incontournable de la mise en concurrence des services conventionnés. D'ailleurs, cette configuration classique dans le transport ferroviaire conventionné de passagers se vérifie également à l'étranger.
Sur ce point, la DGITM a confirmé aux rapporteurs que « les consultations menées en amont des procédures de mise en concurrence montrent une très faible appétence de la part des exploitants potentiels pour des installations de maintenance partagées. Si une telle orientation était quand même retenue, le nombre de candidats potentiels pourrait être alors considérablement réduit et certains appels d'offres pourraient être infructueux »62(*).
Si le partage d'un atelier de maintenance entre plusieurs exploitants ferroviaires n'est pas impossible, il présente néanmoins une série de difficultés pratiques qui ont notamment été présentées aux rapporteurs par la région Grand-Est (voir encadré ci-dessous).
Les difficultés engendrées par le
partage d'un même atelier de maintenance
entre plusieurs
opérateurs
L'utilisation d'un même atelier existant par plusieurs entreprises ferroviaires pose plusieurs difficultés pratiques :
- un risque de coactivité ;
- des travaux de réaménagement ou de cloisonnement parfois non réalisables ;
- des contraintes de maintenance qui génèrent un risque sur l'exploitation et l'offre de transport (sortie d'atelier en retard, maintenance non réalisée) ;
- des complexités d'organisation et de gestion de l'utilisation commune d'un même équipement (machine à laver, vérin en fosse, tour en fosse).
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs
SNCF Voyageurs estime qu'une telle configuration ne peut s'envisager qu'à condition que les ateliers soient strictement compartimentés de façon à ce que les exploitants ne soient pas amenés à partager les mêmes installations (voir encadré ci-dessous).
Si le partage d'un atelier de maintenance entre plusieurs exploitants est en théorie une possibilité, d'après SNCF Voyageurs, il ne pourrait être envisagé que sous certaines conditions
Dans certains cas, l'ouverture à la concurrence peut amener plusieurs opérateurs à partager une même installation de maintenance. Cette situation se présente notamment lorsque les décisions d'allotissement prises par les autorités organisatrices induisent ces situations.
Dans ces cas, SNCF Voyageurs considère qu'une coactivité performante au sein d'un site de maintenance ne peut être envisagée que dans une logique d'allocation de longue durée des installations de maintenance entre les différents opérateurs en fonction des possibilités offertes par la configuration du site (allouer par exemple une ou plusieurs voies de maintenance à chaque opérateur).
Une utilisation en permanence partagée de l'ensemble des installations n'est pas à privilégier compte tenu de ses impacts, tant sur le plan de la gestion opérationnelle du site (multiplicité des déplacements d'engins et saturation du site) que sur celui de l'efficacité et de la responsabilité des opérateurs (propagation des retards et de restitution des installations sur le plan de charge de l'ensemble des opérateurs).
De plus, chaque opérateur souhaitant développer ses propres méthodes et outils de travail recherchera à disposer, dans la durée, d'une zone de travail « dédiée » sur l'installation concernée.
Le modèle reposant sur un partage physique durable de l'atelier est ainsi préférable au modèle reposant sur un partage « temporel » voyant les opérateurs se succéder sur les mêmes voies. À notre connaissance, ce dernier modèle n'a d'ailleurs été mis en oeuvre dans aucun pays européen.
Source : réponses de SNCF Voyageurs au questionnaire des rapporteurs
Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence, les autorités organisatrices peuvent ainsi être amenées à construire à leurs frais de nouveaux sites de maintenance. Les coûts d'investissement requis se situent alors en moyenne entre 50 et 70 millions d'euros. Ces dépenses réduisent d'autant les gains d'efficience résultant de l'ouverture à la concurrence. Cependant, alors que ces dépenses se concentrent essentiellement au moment de la construction de ces installations, les gains d'efficience permis par la mise en concurrence ont quant-à-eux vocation à être pérennes.
À titre d'exemple, dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services TER, la région Sud a procédé à une profonde reconfiguration de l'organisation régionale de la maintenance du matériel roulant (voir encadré ci-après).
L'ouverture à la concurrence a nécessité une profonde reconfiguration de l'organisation de la maintenance du matériel roulant dans la région Sud
L'ouverture à la concurrence dans le secteur ferroviaire a incité la région à repenser entièrement son organisation régionale des sites de maintenance. À l'époque où un seul opérateur était présent, la maintenance se faisait principalement sur le site de Marseille Blancarde, avec le soutien de sites satellites à Avignon et Nice.
Avec l'arrivée de nouveaux opérateurs, il a fallu revoir ce dispositif, chaque opérateur devant désormais disposer au minimum d'un site de maintenance et de remisage permettant d'assurer la maintenance de niveaux 1 à 3, idéalement situé à proximité du principal noeud ferroviaire du lot. En complément, un ou plusieurs sites de maintenance de niveaux 1 à 2 sont généralement nécessaires en bout de ligne.
Ces évolutions organisationnelles, couplées aux besoins accrus de maintenance liés à l'augmentation des fréquences, ont rendu nécessaires des investissements sur les sites de maintenance. Cela s'est traduit, selon les cas, par la modernisation d'installations existantes, la refonte totale de site existant voir la création d'installation sur de nouveaux sites ferroviaires. Ces travaux d'adaptation ont été/sont réalisés sous la maitrise d'ouvrage des opérateurs. La Région a subventionné à 100 % ces investissements.
Source : réponses de la région Sud au questionnaire des rapporteurs
Pour les quatre premiers lots qu'elle a mis en concurrence, la région a ainsi prévu plus de 200 millions d'euros d'investissement pour construire de nouveaux ateliers de maintenance ou moderniser des installations existantes (voir encadré ci-après). Ces sommes s'ajoutent aux 24 millions d'euros dépensés par la région pour l'acquisition des emprises foncières de ces sites. De son côté, la région Nouvelle-Aquitaine a prévu de consacrer 193 millions d'euros entre 2024 et 2030 pour construire de nouveaux ateliers de maintenance à Limoges, Périgueux, Libourne, Saint-Mariens et en Sud Aquitaine63(*). Dans le cadre de l'ouverture du marché de ses services TER, la région Grand-Est a, quant-à-elle, signifié aux rapporteurs qu'elle envisage à ce stade de construire trois ou quatre nouveaux ateliers de maintenance pour un montant global d'investissement de 120 à 150 millions d'euros.
Détail des investissements en matière d'installation de maintenance prévus par la région Sud dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services TER
Dans le détail, les plus de 200 millions d'euros prévus par la région se répartissent de la façon suivante :
- dans le cadre du lot n° 1 (Marseille-Toulon-Nice) : création d'un nouvel atelier pour 38 millions d'euros ;
- dans le cadre du lot n° 2 (étoile de Nice) : refonte totale du site existant avec la création de nouvelles installations pour un investissement total de 59 millions d'euros ;
- dans le cadre du lot n° 3 (Est-Provence et ligne des Alpes) : adaptation d'un site existant et création d'un nouvel atelier pour un total de 45 millions d'euros ;
- dans le cadre du lot n° 4 (Ouest-Provence) : adaptation du site existant avec la création de nouvelles installations pour 100 millions d'euros.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la région Sud au questionnaire des rapporteurs
Néanmoins, afin de ne pas trop amoindrir les gains d'efficience attendus de l'ouverture à la concurrence, les régions essaient de concevoir leurs lots de façon à limiter la nécessité de construire trop de nouveaux ateliers. Ainsi, la région Hauts-de-France a-t-elle par exemple indiqué aux rapporteurs avoir réussi à supprimer toute nécessité de besoins supplémentaires en maintenance liée à l'ouverture à la concurrence.
S'agissant des lignes Intercités, l'État finance les installations de maintenance via le budget de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Un nouvel atelier de maintenance doit ainsi être construit à Nantes d'ici à 2030 dans le cadre du premier lot attribué (les liaisons Nantes-Bordeaux et Nantes-Lyon). Dans le cadre de la poursuite du processus de mise en concurrence des lignes de TET, la construction d'autres ateliers est prévue à Paris-Masséna, Villeneuve-Saint-Georges et Bordeaux.
Si la maintenance lourde sera à la charge des propriétaires de matériel roulant, c'est-à-dire l'État pour le matériel roulant des trains Intercités64(*), la maintenance plus légère restera quant à elle à la charge des opérateurs ferroviaires. Pour cela, l'État mettra à disposition des exploitants les installations de maintenance dont il sera désormais le propriétaire.
4. Constituer des lots de façon à minimiser la désoptimisation économique inhérente à la fragmentation du service
Nécessaire pour assurer une intensité concurrentielle suffisante lors des appels d'offres, l'allotissement des services TER n'en est pas moins source de désoptimisation économique et susceptible de générer des surcoûts par rapport à la situation qui prévalait à l'ouverture du marché.
Lorsqu'elles procèdent à l'allotissement de leurs services TER, les régions doivent notamment trouver un équilibre entre l'attractivité des lots pour les nouveaux entrants, afin que l'intensité concurrentielle soit suffisante et susceptible de générer les gains d'efficience attendus et l'optimisation économique de leur exploitation. Cet arbitrage s'observe tout particulièrement dans la définition de la taille des lots, exprimée en train-kilomètre (train-km). Des lots trop volumineux ne seraient pas accessibles à des exploitants alternatifs à l'opérateur historique mais des lots trop petits aboutiraient à une désoptimisation économique excessive, fragilisant leur viabilité économique.
À titre d'exemple, la région Grand-Est s'est fixée un objectif cible de 4 à 5 millions de train-km par lot, un volume qui selon elle constituerait un équilibre satisfaisant. Cette cible semble cohérente avec l'analyse de la société Transdev qui a indiqué aux rapporteurs qu'au-delà de 4 à 5 millions de train-km, « étant donné le manque de maturité du marché, il serait particulièrement difficile pour un nouvel entrant de se positionner étant donné le nombre de trains et d'agents à reprendre »65(*).
Néanmoins, on constate une variabilité significative de la taille des différents lots. Dans un rapport de décembre 202566(*), l'ART constatait ainsi un facteur de cinq entre le plus restreint (1,3 million de train-km) et le plus gros des lots (5,7 millions de train-km) attribués à ce jour pour une moyenne de 3,1 millions de train-km (voir tableau ci-dessous).
Caractéristiques quantitatives des premiers lots TER attribués
M : million
Source : Le marché français du transport ferroviaire en 2024, ART, décembre 2025
Comme l'a souligné aux rapporteurs la région Sud (voir encadré ci-après), au-delà de cette question de taille, les stratégies d'allotissement des régions se fondent également sur d'autres critères tels que la cohérence géographique, l'accès à des installations de maintenance, comme décrit supra, ou encore le matériel roulant disponible.
Les critères d'allotissement appliqués par la région Sud
La région constitue les lots selon une logique visant à garantir à la fois l'attractivité pour les candidats et la robustesse de l'exploitation :
- Cohérence géographique : les lots sont structurés par bassins de mobilité et continuités territoriales, afin d'assurer une logique de desserte lisible et opérationnelle.
- Équilibre des volumes de production : chaque lot est calibré en trains-km pour éviter des lots déséquilibrés et assurer une charge exploitable par un opérateur sans fragiliser son modèle économique.
- Compatibilité matérielle et maintenance : la constitution des lots tient compte des contraintes matériel roulant / sites de maintenance (SMR), pour garantir une organisation industrielle cohérente et éviter les surcoûts. Par exemple, la région s'est assurée que chaque lot attribué aurait ses propres ateliers de maintenance, ce qui est un critère jugé important par les opérateurs, qui souhaitent disposer d'installations autonomes distinctes de celles de l'opérateur historique, sans préjudice des facultés d'usage ponctuels de SMR permis et encadrés par les règles sectorielles applicables.
- Attractivité concurrentielle : les lots doivent être suffisamment structurés, lisibles et de taille pertinente pour susciter un intérêt réel des opérateurs, tout en restant compatibles avec les capacités du marché.
Source : réponses de la région Sud au questionnaire des rapporteurs
L'ART a analysé les critères pris en compte par les régions pour la définition des lots de services TER mis en concurrence
Les régions définissent leurs lots en fonction de plusieurs critères techniques et économiques. Les entretiens menés dans le cadre de l'étude de l'Autorité sur l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire montrent que l'allotissement repose principalement sur :
- la cohérence géographique pour faciliter l'exploitation ;
- la taille critique (en train-kilomètres) permettant de couvrir les coûts fixes et de rendre le lot économiquement viable ;
- la disponibilité et l'homogénéité du matériel roulant (âge, compatibilité technique) ;
- l'accès aux installations de maintenance nécessaires au bon fonctionnement du service.
La taille des lots reflète un compromis entre attractivité concurrentielle et optimisation industrielle. Des lots trop petits entraînent des pertes d'efficience et des besoins supplémentaires en matériel ou en maintenance, tandis que des lots trop grands ou hétérogènes risquent de décourager les entrants faute de capacité financière ou technique. L'Île-de-France constitue une exception : la densité du réseau et la spécificité des flux imposent des périmètres de grande taille pour garantir la robustesse de l'exploitation.
L'équilibre reste perfectible pour stimuler la concurrence. Malgré des efforts de calibrage, l'intensité concurrentielle demeure modérée, avec peu de candidats sur les procédures déjà lancées. La constitution des lots devra continuer à rechercher des ensembles homogènes mais accessibles, en tenant compte de la possibilité, pour les opérateurs alternatifs, de mobiliser du matériel, de recruter du personnel et de planifier la maintenance.
Source : réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs
Certaines régions ont pu être amenées à réviser leur projet initial d'allotissement après avoir pris en compte de façon plus fine les incidences de chacun de ces critères et de façon à ajuster l'équilibre entre attractivité concurrentielle et optimum économique. Cela a notamment été le cas de la région Hauts-de-France qui a corrigé son projet initial de découpage en dix lots « de manière à optimiser à la fois le nombre de procédures et les coûts de désoptimisation en matière de matériels roulants et de centres de maintenance »67(*). De ce fait, comme indiqué supra, la région n'a pas eu à prévoir la construction de nouveaux ateliers de maintenance.
Globalement, depuis les débuts de l'ouverture à la concurrence des services conventionnés, l'ART identifie trois types de lots :
- des lots de « revitalisation des lignes de desserte fine du territoire » (petites lignes) ;
- des lots de « développement du trafic ferroviaire », qui visent à tirer parti des bénéfices attendus de la mise en concurrence pour améliorer et développer l'offre de services ferroviaires sur des lignes très fréquentées ;
- des lots « interrégionaux ou transfrontaliers », requérant une coordination entre autorités organisatrices pour refondre une offre ferroviaire connectée entre plusieurs régions.
5. Pour stimuler l'intensité concurrentielle, les autorités organisatrices sont amenées à indemniser les candidats malheureux des appels d'offres
L'un des enseignements tirés par les autorités organisatrices depuis le lancement des premières procédures de mise en concurrence des services ferroviaires conventionnés est que l'intensité concurrentielle des appels d'offres est conditionnée à des mesures d'indemnisations suffisamment importantes destinées aux candidats qui n'ont pas été retenus.
Alors que, d'après la société Transdev, les coûts de la réponse à un appel d'offres se situeraient en moyenne dans une fourchette allant de deux à trois millions d'euros pour un candidat68(*), ces mesures d'indemnisations contribue à l'attractivité de la procédure.
La société Transdev a indiqué aux rapporteurs qu'elle estimait qu'à ce stade, les indemnisations prévues par les régions étaient très insuffisantes à couvrir les coûts engagés par les candidats. Pour cette société, cette situation revient à donner un avantage indirect à l'opérateur historique : « compte tenu des investissements conséquents que nécessite la préparation d'un appel d'offres pour un nouvel entrant, cette situation conduit de facto à avantager SNCF Voyageurs qui dispose de personnels déjà en place et financés dans le cadre des contrats déjà exploités »69(*).
Aucune indemnisation n'était prévue par la région Hauts-de-France lorsqu'elle a lancé l'appel d'offre de son premier lot. Pour leurs premières procédures, la région Pays-de-la-Loire et IDFM prévoyaient respectivement des indemnisations de 200 000 euros et de 250 000 euros pour les candidats non retenus.
Depuis, pour stimuler l'intensité concurrentielle de leurs appels d'offres, certaines régions ont revu à la hausse leurs barèmes d'indemnisation. C'est notamment le cas de la région Grand-Est qui a signalé aux rapporteurs prévoir des indemnisations allant de 150 000 euros à 600 000 euros pour les candidats non retenus.
Pour l'ART, l'indemnisation des candidats par les autorités organisatrices est un passage obligé de l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires conventionnés
Les premiers retours d'expérience montrent que les montants initiaux d'indemnisation étaient jugés trop faibles. Dans les premiers appels d'offres TER, les compensations versées aux candidats non retenus se sont généralement situées entre 100 000 et 600 000 euros. Il ressort des entretiens menés dans le cadre de l'étude de l'Autorité relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire que ces niveaux ne couvriraient pas toujours l'ensemble des frais engagés pour préparer une offre complète (études techniques, ingénierie financière, mobilisation d'équipes).
Plusieurs régions ont déjà relevé leurs barèmes pour maintenir l'attractivité des procédures. Conscientes du coût élevé des dossiers et de l'importance d'encourager un nombre suffisant de candidatures, certaines autorités organisatrices ont annoncé ou mis en oeuvre une revalorisation des indemnisations dans leurs prochains appels d'offres, afin de mieux couvrir les dépenses des opérateurs et de sécuriser une concurrence effective.
Un calibrage adéquat de ces indemnités est essentiel pour préserver la diversité des candidats. Des montants trop bas risquent de dissuader les opérateurs alternatifs, notamment ceux qui ne disposent pas de l'assise financière d'un grand groupe, de répondre à plusieurs appels d'offres en parallèle. À l'inverse, une indemnisation proportionnée au coût moyen d'une offre favorise la participation et renforce l'intensité concurrentielle, tout en restant compatible avec une utilisation efficace des fonds publics.
Source : réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs
* 48 Réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs.
* 49 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 50 Le cahier des charges des appels d'offres.
* 51 D'un point de vue organisationnel, la Cour des comptes notait dans ce même rapport que plus de 50 % des régions s'étaient dotées d'un pôle spécialisé ou d'un directeur ou chef de projet spécialement dédié à l'ouverture à la concurrence des services TER.
* 52 C'est-à-dire le cahier des charges de l'appel d'offres.
* 53 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 54 Réponses de la région Sud au questionnaire des rapporteurs.
* 55 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 56 Réponses d'IDFM au questionnaire des rapporteurs.
* 57 Ateliers de maintenance, dépôts et voies de service associées.
* 58 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 59 Dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des transports urbains franciliens, pour la Régie autonome des transports parisiens (RATP), aucune indemnisation de la valeur du foncier n'est prévue.
* 60 Pour ces derniers, la région Sud devrait dépenser environ 8 millions d'euros.
* 61 En réponse au questionnaire des rapporteurs, la région Grand-Est leur a ainsi indiqué que « dans le cadre des démarches préparatoires à l'ouverture à la concurrence, nous constatons une réticence persistante de SNCF Voyageurs à autoriser l'accès aux ateliers de maintenance, notamment pour les visites techniques. Le principal argument avancé par SNCF Voyageurs repose sur la nécessité de préserver son savoir-faire technique, présenté comme un élément de différenciation stratégique ».
* 62 Réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteurs.
* 63 D'après le rapport l'IGF et de l'IGEDD consacré au financement des autorités organisatrices de la mobilité remis en janvier 2025.
* 64 Ou un loueur pour le matériel roulant des trains de nuit qui doit faire l'objet d'un contrat de location (voir infra).
* 65 Réponses de la société Transdev au questionnaire des rapporteurs.
* 66 Le marché français du transport ferroviaire en 2024, ART, décembre 2025.
* 67 Réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs.
* 68 Incluant des frais relatifs aux études, au montage juridique et financier, à des simulations d'exploitation ou encore à des préparations en matière de ressources humaines.
* 69 Réponses de la société Transdev au questionnaire des rapporteurs.