C. LE CALENDRIER D'OUVERTURE À LA CONCURRENCE DES SERVICES CONVENTIONNÉS N'EST PLUS TENABLE
1. Le calendrier prévisionnel actuel de mise en concurrence des services conventionnés conduirait à réduire sensiblement l'intensité concurrentielle des appels d'offres et pourrait remettre en cause les gains d'efficience attendus de l'ouverture du marché
Comme indiqué supra, transposant une règle fixée par le règlement (UE) 2016/2338 du 14 décembre 2016, la loi de 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a rendu obligatoire la mise en concurrence de tout nouveau contrat de services conventionnés à compter du 25 décembre 2023. Jusqu'à cette date, les autorités organisatrices conservaient la possibilité de conclure une convention de gré à gré avec SNCF Voyageurs pour une durée maximale de dix ans70(*). Ainsi, en l'état du droit, d'ici à la fin de l'année 2033, tous les services ferroviaires conventionnés devront-ils avoir été mis en concurrence au fur et à mesure de l'arrivée à échéance des conventions conclues de gré à gré entre les autorités organisatrices et SNCF Voyageurs.
Alors qu'une cinquantaine de lots doivent encore être mis en concurrence d'ici à cette échéance, sans évolution des règles en la matière, un phénomène de « congestion » est inévitable. Cette situation, qui conduirait nécessairement à réduire l'intensité concurrentielle des appels d'offres, serait préjudiciable pour les autorités organisatrices dans la mesure où les gains d'efficience attendus de la pression concurrentielle s'en trouveraient nécessairement amoindris. L'optimisation souhaitée des concours publics consacrés au transport ferroviaire ne serait pas au rendez-vous.
Actuellement, le calendrier prévisionnel des mises en concurrence de nouveaux lots par les autorités organisatrices d'ici à l'échéance de 2033 laisse apparaître des années au cours desquelles un nombre très important d'appels d'offres pourraient être attribué : huit lots pourraient être attribués en 2028, neuf en 2029 ou encore six en 2030.
Calendrier
prévisionnel de l'ouverture à la concurrence
de lots de
services TER d'ici à 2034
Alors que le nombre d'entreprises ferroviaires susceptibles de candidater aux appels d'offres est d'ores et déjà limité71(*), cette situation conduirait nécessairement à un tarissement significatif du nombre de postulants aux appels d'offres. Il ne fait aucun doute que pour certains d'entre eux, SNCF Voyageurs serait l'unique candidat. Les capacités de l'opérateur historique à répondre à l'ensemble des procédures pourraient même finir par atteindre leurs limites et il n'est ainsi pas impossible que certains appels d'offres restent infructueux.
C'est en tout cas ce qu'il a signalé aux rapporteurs en réponse à leur questionnaire : « l'accumulation de procédures simultanées est susceptible de représenter une barrière pour SNCF Voyageurs. La concomitance de ces procédures de réponses à appels d'offres créée une charge de travail et financière importante. Il n'est donc pas à exclure que SNCF Voyageurs elle-même finisse par être en difficulté pour répondre à certains appels d'offres faute d'avoir la capacité à produire concrètement la réponse attendue par les régions concernées »72(*). SNCF Voyageurs a signalé aux rapporteurs que la réponse à un appel d'offres suppose pour elle de mobiliser au moins une dizaine de personnes à temps plein pendant plusieurs années.
De son côté, une entreprise telle que Transdev a signifié aux rapporteurs ne pas être en mesure de postuler à plus de trois ou quatre appels d'offres simultanément. Au-delà, la société est nécessairement amenée à prioriser les lots qui lui semblent les plus intéressants ou les plus accessibles.
L'ART est préoccupée par cette situation et a signalé aux rapporteurs que « le calendrier prévisionnel de mise en concurrence des lots d'offre ferroviaire des régions fait apparaître un fort risque de congestion d'ici l'échéance réglementaire »73(*). Elle souligne le fait que cette situation conduirait à réduire l'intensité concurrentielle et les bénéfices attendus de l'ouverture du marché en termes d'optimisation des concours publics consacrés à l'exploitation des services conventionnés : « une congestion du marché affaiblirait l'intensité concurrentielle. Une multiplication de procédures sur une courte période pourrait décourager les opérateurs alternatifs ou limiter leur capacité à répondre simultanément à plusieurs appels d'offres, conduisant à des candidatures moins nombreuses et à une pression concurrentielle réduite, y compris sur la performance et les prix proposés ».
Dans son rapport précité de 2024, la Cour des comptes affichait la même inquiétude et recommandait un « nécessaire échelonnement des appels d'offres afin de ne pas confronter les candidats potentiels à une accumulation de mises en concurrence concomitantes auxquels, à l'exception de SNCF Voyageurs, ils n'auraient pas les moyens de répondre ».
Les régions sont elles aussi conscientes de ces difficultés. C'est notamment le cas de la région Grand-Est qui a alerté les rapporteurs sur cette question : « le calendrier très dense des appels d'offres en France conduit à une saturation du marché, limitant le nombre de candidats réellement en mesure de répondre. L'obligation de mise en concurrence d'ici 2033 met sous pression le marché fournisseurs du transport de voyageurs qui est un oligopole et ne peut s'organiser face à la densité d'appel d'offres sur une courte période. On dénombre treize procédures de mise en concurrence concomitantes en 2025, les candidats ne disposent pas de ressources suffisantes et les quelques équipes dédiées aux appels d'offres se concentrent sur les lots quelles qualifient « d'attractifs » et présentant le moins de risques »74(*). La région Grand-Est en conclut qu'en pratique, « l'objectif de généralisation de la mise en concurrence d'ici 2033 tel qu'imposé tend à restreindre la concurrence au lieu de la favoriser ».
En outre, les opérateurs ferroviaires candidats aux appels d'offres regrettent également les conséquences des retards pris par certaines procédures. Ainsi, SNCF Voyageurs a-t-elle signalée aux rapporteurs que « le glissement des calendriers initialement annoncés affecte la qualité des offres : l'étirement des plannings de procédure sur certains lots est coûteux pour SNCF Voyageurs, qui est obligée de continuer à mobiliser des équipes entières sur une durée beaucoup plus longue (4 ans et plus) qu'initialement prévue (24 mois étant le délai raisonnable maximal de notre point de vue). Nous constatons qu'il est compliqué de maintenir, dans la durée, l'engagement des équipes dans de telles conditions. Lorsqu'ils surviennent, les décalages de calendrier par les conseils régionaux peuvent nuire à l'attractivité des lots (en raison des surcoûts induits et de l'incertitude associée) ainsi que la qualité des offres produites ».
2. Si elle ne règlera pas à elle-seule la question, une meilleure coordination entre régions pourrait permettre de lisser davantage le calendrier
Pour que l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires conventionnés porte vraiment ses fruits et que les gains d'efficience qu'elle est susceptible d'apporter excèdent réellement les coûts supplémentaires qu'elle génère, les rapporteurs considèrent qu'il est impératif de remédier au phénomène de congestion des appels d'offres qui se profile dans les années qui viennent. Autrement, contrairement aux attentes qu'elle suscite, l'ouverture du marché pourrait aboutir à une situation perdant-perdant pour les autorités organisatrices comme pour les usagers.
Sans que ce soit une solution suffisante pour régler cette problématique, une meilleure coordination entre les autorités organisatrices et leurs calendriers de mises en concurrences respectifs pourrait permettre de lisser davantage la procédure.
C'est notamment ce que soulignait la Cour des comptes dans son rapport de 2024 précité. En effet, selon elle, « une plus grande concertation entre les régions quant à leurs calendriers respectifs d'appels à la concurrence serait souhaitable : à partir de 2026 et à l'approche de l'échéance légale, le risque d'une multiplication d'appels à la concurrence simultanés est réel ».
Cet avis est partagé par l'ART selon laquelle, « l'absence d'un calendrier d'ouverture partagé et coordonné au niveau national constitue un facteur dissuasif pour les entreprises ferroviaires, qui peinent à anticiper les besoins, mobiliser les ressources et planifier leurs investissements »75(*).
L'ART recommande une meilleure coordination des calendriers d'ouverture à la concurrence des différentes autorités organisatrices
Dans sa décision n° 2024-038 du 28 mai 202476(*), l'Autorité a recommandé que les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) se concertent pour établir un calendrier échelonné de lancement des appels d'offres, et s'accordent sur des formats standardisés de documents à remettre dans les dossiers de soumission. Ce lissage dans le temps et l'harmonisation des exigences visent à garantir une mobilisation continue des entreprises ferroviaires, tout en évitant une « congestion » des capacités de réponse des opérateurs.
Des échanges réguliers entre régions, et avec l'État pour les lots d'intérêt national, sont nécessaires afin de donner aux entreprises ferroviaires une meilleure visibilité et de sécuriser une concurrence effective.
Anticiper, publier des calendriers et les respecter constitue un levier essentiel pour préserver l'attractivité des marchés. En donnant aux opérateurs une visibilité pluriannuelle sur les appels d'offres, les autorités organisatrices facilitent la préparation industrielle et financière des candidats, ce qui permet de maintenir une diversité d'offres et de maximiser les effets positifs attendus de l'ouverture à la concurrence. Par ailleurs, des calendriers fiables et tenus permettent aux opérateurs d'organiser leurs ressources et renforcent la crédibilité des appels d'offres, condition essentielle pour maintenir une concurrence effective.
Source : réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs
Sur le principe, les régions sont favorables à renforcer la coordination entre autorités organisatrices sur la question des calendriers de mise en concurrence. Cependant, en pratique, en l'état actuel du droit et de l'obligation de mise en concurrence imposée à l'échéance de chaque convention, cette coordination se heurte à des obstacles et ses effets s'en trouveront limités. C'est notamment ce que la région Sud a indiqué aux rapporteurs (voir encadré ci-dessous).
Les améliorations utiles qui résulteront du renforcement de la coordination entre autorités organisatrices seront limitées par les contraintes juridiques de l'encadrement normatif actuel
La coordination entre régions sur le calendrier prévisionnel des appels d'offres, pourrait apparaître utile et souhaitable, dans la mesure où elle permettrait de mieux répartir dans le temps les consultations, d'éviter la saturation du marché lorsque plusieurs lots sont publiés simultanément, de favoriser une participation plus large des opérateurs et de renforcer la densité concurrentielle. Cette logique rejoindrait d'ailleurs la stratégie adoptée à son échelle par la région Sud, qui a échelonné ses propres appels d'offres dès 2019 afin de faciliter la mise en concurrence et de garantir une meilleure attractivité des consultations.
Cependant, la coordination entre régions se heurte à une contrainte majeure : les orientations politiques de chaque exécutif, les délais réglementaires, les impératifs de renouvellement des conventions existantes, et les calendriers d'investissement (ateliers, matériel roulant, infrastructures) propres à chaque territoire.
Ces éléments limitent concrètement la possibilité d'harmoniser pleinement les calendriers, chaque région demeurant dépendante de ses échéances politiques, contractuelles et techniques.
Source : réponses de la région Sud au questionnaire des rapporteurs
S'ils estiment qu'une meilleure coordination entre autorités organisatrices est nécessaire pour optimiser le calendrier de mises en concurrence des services ferroviaires conventionnés, les rapporteurs considèrent qu'elle ne règlera pas à elle seule la problématique. En complément, il est indispensable d'utiliser une dérogation spécialement prévue par le droit de l'Union européenne en cas de saturation du marché face à un nombre trop important d'appels d'offres simultanés (voir infra).
En outre, dans le strict respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, et parce qu'il exerce lui-même la mission d'autorité organisatrice pour les lignes Intercités, l'État, à travers la DGITM, devrait inciter davantage à l'approfondissement de cette coordination en assumant un vrai rôle de facilitateur, en concertation notamment avec l'association Régions de France.
3. Pour desserrer le calendrier des appels d'offres, il est devenu impératif, pour certains lots de TER, d'appliquer une dérogation temporaire à l'obligation d'ouverture à la concurrence prévue par le droit de l'Union européenne
Les normes européennes77(*) prévoient certaines dérogations limitées et spécifiques au principe d'obligation de mise en concurrence qui s'applique depuis le 25 décembre 2023 à l'échéance de chaque convention de service ferroviaire conventionné. Ainsi, une absence de mise en concurrence peut être justifiée pour des contrats de faible valeur78(*) ou de faible volume79(*), par des critères de performance liés aux spécificités des lignes considérées ou encore par des mesures d'urgence visant à assurer la continuité du service.
Introduit par le règlement (UE) 2016/2338 du 14 décembre 2016, le 3 bis de l'article 5 du règlement (CE) 1370/2007 du 23 octobre 200780(*) prévoit par ailleurs qu'il peut être dérogé à la mise en concurrence d'un service ferroviaire conventionné en cas de « circonstances exceptionnelles dans lesquelles un certain nombre de procédures de mise en concurrence organisées par l'autorité compétente ou d'autres autorités compétentes sont déjà en cours et pourraient affecter le nombre et la qualité des offres susceptibles d'être reçues si le contrat fait l'objet d'une mise en concurrence ». L'article L. 2121-17 du code des transports prévoit que cette dérogation soit soumise à l'avis conforme de l'ART.
Dans une décision du 28 mai 202481(*), l'ART a précisé les lignes directrices qu'elle appliquerait pour fonder son avis si des dérogations de ce type lui étaient demandées. L'ART apprécierait ces demandes en deux temps.
Premièrement, elle vérifierait si, au niveau national, le nombre d'appels d'offres simultanés est tel « que cela puisse affecter le nombre et la qualité des offres susceptibles d'être reçues si le contrat fait l'objet d'une mise en concurrence ». Dans les conditions de marché actuelles et au regard du nombre d'entreprises ferroviaires susceptibles de candidater pour des lots de services conventionnés, l'ART estime qu'à partir de cinq appels d'offres concomitants au niveau national, la pertinence d'une dérogation pourrait être envisagée.
Deuxièmement, une fois cette première condition remplie, l'ART procédera à « une appréciation au cas par cas prenant notamment en considération :
- le nombre précis d'appels d'offres en cours et l'avancement de chacun ;
- ainsi que les mesures prises par l'autorité organisatrice pour éviter de faire face à une telle situation d'engorgement, telles que l'échelonnement du calendrier d'ouverture à la concurrence, les diligences faites pour assurer le respect du calendrier initial, le nombre de lots déjà attribués après mise en concurrence et les démarches de concertation entreprises avec d'autres autorités organisatrices en vue de coordonner les procédures ».
Pour les rapporteurs, du fait de la congestion manifeste du calendrier prévisionnel des appels d'offres au niveau national, en particulier entre les années 2027 et 2031, l'application de cette dérogation temporaire à l'obligation de mise en concurrence pour certaines conventions TER arrivant à échéance dans les années à venir est devenue incontournable.
Elle suppose bien étendu, au préalable, et comme le souligne l'ART dans sa décision du 28 mai 2024, une concertation nationale entre l'ensemble des autorités organisatrices régionales et l'État afin d'établir la stratégie la plus optimale en la matière et, notamment, de déterminer quelles conventions de gré à gré devront faire l'objet d'une dérogation afin d'être prolongées de quelques années supplémentaires de façon à alléger le calendrier de mise en concurrence des lots TER et permettre qu'une densité concurrentielle suffisante puisse s'exprimer lors des différentes procédures.
Recommandation : pour que la mise en concurrence puisse réellement s'effectuer dans toutes les régions et que celles-ci puissent bénéficier des gains d'efficience budgétaire en résultant, appliquer à certains appels d'offres la dérogation temporaire à l'obligation de mise en concurrence permise par le droit de l'Union européenne.
* 70 Un encadrement également déterminé par le règlement européen du 14 décembre 2016.
* 71 Il se résume pour ainsi dire à l'opérateur historique, à Transdev, à RATP dev ainsi qu'à la société Le Train.
* 72 Réponses de SNCF Voyageurs au questionnaire des rapporteurs.
* 73 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 74 Réponses de la région Grand-Est au questionnaire des rapporteurs.
* 75 Réponses de l'ART au questionnaire des rapporteurs.
* 76 Décision n° 2024-038 du 28 mai 2024 portant adoption de lignes directrices relatives aux dérogations au principe d'attribution concurrentielle de services conventionnés de transport de voyageurs prévues par le règlement n° 1370/2007 du 23 octobre 2007
* 77 Le règlement (UE) 2016/2338 du 14 décembre 2016 précité venant modifier le règlement (CE) 1370/2007 du 23 octobre 2007.
* 78 Une valeur annuelle inférieure à 7,5 millions d'euros.
* 79 Moins de 0,5 million de train-km.
* 80 Relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route.
* 81 Décision de l'ART n° 2024-038 du 28 mai 2024 portant adoption de lignes directrices relatives aux dérogations au principe d'attribution concurrentielle de services conventionnés de transport de voyageurs prévues par le règlement n° 1370/2007 du 23 octobre 2007.