EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 27 mai 2026 sous la présidence de M. Emmanuel Capus, vice-président, la commission a entendu une communication de M. Christian Bilhac, rapporteur spécial, sur le tribunal du stationnement payant.
M. Emmanuel Capus, président. - Nous commençons nos travaux par la communication de notre collègue Christian Bilhac, rapporteur spécial, sur le tribunal du stationnement payant (TSP).
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Au premier abord, le contentieux du stationnement payant peut sembler très technique. Pourtant, il renvoie à des situations concrètes : un forfait de post-stationnement (FPS) - somme due lorsqu'un automobiliste n'a pas payé son stationnement - que l'on estime injustifié ; une notification jamais reçue ; une majoration découverte trop tard ; ou encore un ancien propriétaire poursuivi à tort pour un véhicule déjà cédé. Il ne s'agit pas de simples irritants administratifs, mais de situations qui fragilisent la confiance dans l'action publique.
Ce contentieux est aussi révélateur d'une difficulté plus large : une réforme a donné aux collectivités territoriales la responsabilité de définir leur politique de stationnement, mais sa mise en oeuvre repose sur une chaîne d'acteurs insuffisamment coordonnés. Depuis 2018, le stationnement payant n'est plus traité comme une contravention pénale, mais comme une redevance d'occupation du domaine public, dont le montant est fixé localement par les collectivités. Ce basculement a renforcé la responsabilité de ces dernières dans la régulation du stationnement, mais a aussi fait naître une chaîne administrative complexe associant collectivités, prestataires, Agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai), direction générale des finances publiques (DGFiP). C'est au bout de cette chaîne qu'intervient le tribunal du stationnement payant.
Or cette chaîne fonctionne sans véritable pilote d'ensemble. Les collectivités émettent les FPS, l'Antai intervient pour la notification et l'émission des titres exécutoires, la DGFiP assure le recouvrement, le TSP juge les contestations et de nombreux prestataires privés interviennent selon les choix de gestion des collectivités. Tous ces acteurs agissent successivement, mais leurs interventions sont étroitement dépendantes les unes des autres.
Depuis la disparition de la mission interministérielle pour la décentralisation du stationnement, qui avait accompagné la mise en place de la réforme, il n'existe plus de lieu de coordination pérenne. La recommandation n° 1 de mon rapport vise donc à rétablir la fonction de coordination. Il ne s'agit pas de créer une nouvelle structure administrative, mais de désigner un service ministériel préexistant pour assurer le suivi opérationnel du dispositif et réunir les acteurs concernés lorsque cela est nécessaire.
J'en viens au principal constat du rapport : le TSP est confronté à un risque réel de saturation.
Depuis la création de la juridiction, le contentieux du stationnement payant a doublé, avec une progression annuelle moyenne d'environ 15 %. À l'origine, la juridiction a été dimensionnée pour un volume annuel d'environ 100 000 requêtes. Or elle en a enregistré plus de 227 000 en 2025.
Cette augmentation est considérable. Elle se traduit mécaniquement par une hausse du stock d'affaires, passé de près de 61 000 dossiers en 2018 à plus de 327 000 au 31 mars 2026. À ce stock s'ajoute un ensemble spécifique de près de 296 000 dossiers faisant l'objet d'une renonciation à action automatique ; il s'agit de requêtes incomplètes pouvant être réactivées si le requérant se manifeste. Si ces dossiers ne sont pas comptabilisés dans le stock « vivant », ils continuent de peser sur la charge globale de la juridiction.
Le TSP n'est pas resté inactif face à cette situation. Le nombre de décisions juridictionnelles rendues a fortement augmenté. Les objectifs de sorties par magistrat sont passés de 4 000 dossiers en 2018 à 6 500 en 2025-2026, ce qui traduit un effort de productivité important. Toutefois, cet effort ne suffit plus.
La hausse de l'activité n'a pas été accompagnée par une progression équivalente des moyens, ce qui pose problème. Les effectifs de magistrats ont été renforcés au début de la période, passant de 6 à 15 entre 2018 et 2022, mais sont restés stables depuis. Concernant le greffe, le transfert de la juridiction du ministère de l'intérieur vers le Conseil d'État en 2024 ne s'est pas accompagné d'une mise à niveau des effectifs correspondant à la hausse du contentieux. Le TSP est donc une juridiction dont l'activité augmente fortement, mais dont les moyens évoluent beaucoup plus lentement.
La conséquence est très concrète : les délais de jugement s'allongent. Le délai moyen de jugement atteignait 26 mois et 2 jours en 2025, contre 14 mois et 3 jours en 2019. En cinq ans, le délai moyen de jugement a donc augmenté d'environ un an. Cette évolution est préoccupante pour un contentieux du quotidien qui appelle des réponses rapides, lisibles et accessibles.
Ces délais sont mal vécus par les requérants, qui peuvent faire l'objet de mesures de recouvrement, voire de saisies, avant même que leur recours n'ait été jugé.
Face à cette situation, il faut poursuivre les efforts d'optimisation interne fournis au sein du TSP. La juridiction a déjà rationalisé son organisation. Elle a standardisé ses méthodes de travail, développé des modèles de jugement, mis en place des circuits courts pour les requêtes manifestement irrecevables ou mal fondées.
Toutefois, une marge d'action demeure. Ainsi, la recommandation n° 2 vise à engager le rapprochement des services de l'orientation des requêtes et de l'instruction, qui interviennent à des moments proches du circuit de traitement. Ce rapprochement pourrait réduire les allers-retours entre services et dégager des marges de redéploiement vers d'autres fonctions prioritaires.
Le TSP doit également pouvoir s'appuyer sur les outils numériques. Une enveloppe de 600 000 euros a été prévue en loi de finances initiale pour 2026 afin d'expérimenter le recours à l'intelligence artificielle (IA). Il ne s'agit pas de confier le jugement à une machine, mais d'automatiser certaines tâches répétitives : la vérification de la complétude des dossiers, l'identification des bordereaux de situation fiscale et le classement des moyens et conclusions. Utilisée de manière maîtrisée, l'IA peut être un outil utile pour mieux juger.
Cependant, l'optimisation interne du TSP ne suffira pas. Le tribunal constitue le dernier maillon de la chaîne et il faut agir en amont pour contenir le contentieux.
La hausse du nombre de contentieux est liée à plusieurs facteurs : l'extension des zones de stationnement payant, l'augmentation des tarifs et l'automatisation des contrôles par lecture automatisée de plaques d'immatriculation (Lapi). Cette technologie permet de contrôler environ 1 000 véhicules par heure, contre 100 à 150 pour un agent à pied. Cette technologie peut être utile. Elle augmente l'efficacité du contrôle et améliore les conditions de travail des agents. Cependant, elle peut aussi réduire l'acceptabilité du FPS, lorsque son utilisation donne lieu à des erreurs.
La question est particulièrement sensible pour les personnes titulaires d'une carte mobilité inclusion portant la mention stationnement (CMI-S) ou d'une carte européenne de stationnement (CES). Les personnes handicapées ont droit à la gratuité du stationnement. Cependant, les dispositifs de reconnaissance restent fragmentés, souvent locaux et parfois peu adaptés à un contrôle automatisé reposant sur la plaque d'immatriculation. La recommandation n° 11 vise donc à centraliser au niveau national une base de données des titulaires de la CMI-S et de la CES, accessible aux collectivités territoriales, afin de fiabiliser l'identification des bénéficiaires.
Je précise que les services de la Ville de Paris m'ont également indiqué que, chaque semaine, plusieurs dizaines, voire plusieurs centaines de milliers de tickets gratuits « Handi » sont délivrés par les horodateurs. Un tel volume laisse penser qu'une partie de ces tickets pourrait être pris par des usagers ne remplissant pas les conditions ouvrant droit à la gratuité du stationnement.
Un autre contentieux - particulièrement mal compris - concerne les anciens propriétaires de véhicules. Lorsque la cession d'un véhicule n'a pas été correctement enregistrée, le vendeur peut continuer à recevoir des FPS pour le véhicule concerné, ce qui nourrit un contentieux inutile et incompréhensible pour les requérants. La recommandation n° 10 vise donc à simplifier les démarches de déclaration de cession des véhicules.
Il faut également améliorer la gestion locale de la procédure précontentieuse. Avant de saisir le TSP pour contester un FPS, l'usager doit former un recours administratif préalable obligatoire (Rapo) auprès de la collectivité compétente. Ce recours doit permettre de corriger les erreurs commises en amont. Le Rapo peut jouer un rôle utile de filtre, mais son efficacité reste limitée ou du moins difficile à mesurer. Le TSP ne reçoit que rarement les rapports annuels que les collectivités doivent établir sur le traitement des Rapo. La recommandation n° 5 vise donc à systématiser leur recueil par les préfectures, avec un traitement statistique de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Il faut objectiver les pratiques et identifier ce qui fonctionne.
Il faut aussi renforcer la qualité des Rapo. Lorsque le traitement est délégué à un prestataire, les contrats devraient mieux encadrer les obligations d'information et d'accompagnement des automobilistes, ce qui fait l'objet de la recommandation n° 6. Dans le même esprit, la jurisprudence du TSP doit être mieux diffusée auprès des collectivités afin d'éviter la répétition de contentieux évitables, ce qui fait l'objet de la recommandation n° 7.
Enfin, l'un des principaux points de blocage concerne l'accès aux bases réglementaires locales. La recommandation n° 8 vise donc à conditionner le caractère exécutoire des nouvelles bases réglementaires locales en matière de stationnement à leur transmission au préfet. À plus court terme, une démarche de coopération entre le TSP et les associations d'élus du bloc communal doit être engagée pour sensibiliser les collectivités à l'importance de cette transmission ; c'est l'objet de la recommandation n° 9.
J'en viens à l'accès au juge. Il faut moderniser les modalités de recours, sans fragiliser l'accès des usagers les plus éloignés du numérique. Aujourd'hui, environ 75 % des requêtes sont déposées par voie dématérialisée, ce qui est positif. Cependant, cela signifie que 25 % des requêtes sont encore adressées par papier. La recommandation n° 3 vise donc à engager une démarche de conventionnement entre le TSP et le réseau France Services pour accompagner les requérants dans la présentation de leurs recours dématérialisés.
En revanche, pour les personnes morales, notamment les administrations, il n'est pas justifiable de continuer à saisir le TSP par voie postale. Ma recommandation n° 4 vise donc à rendre obligatoire le dépôt des requêtes des personnes morales par l'intermédiaire du portail dématérialisé. À titre d'exemple, le ministère de l'intérieur, qui établit de nombreux recours pour ses services de sécurité verbalisés par les Lapi, utilise encore le papier, qui nécessite ensuite un travail de numérisation et de saisie. Lorsque je me suis rendu au siège du tribunal administratif de Limoges, j'ai été stupéfait de découvrir une pièce remplie de caisses, dont le contenu correspondait aux trois derniers jours de requêtes adressées par voie postale ! C'est aberrant.
En conclusion, les montants en jeu dans ce type de contentieux sont souvent modestes, mais les dysfonctionnements révélés ne le sont pas. Ils mettent en lumière les fragilités de la chaîne du FPS : coordination insuffisante ; poids des systèmes d'information ; conciliation parfois difficile entre efficacité du contrôle et droits des usagers ; et risque de faire peser sur le TSP les dysfonctionnements de l'ensemble du dispositif.
Le TSP n'est pas en cause. Il a augmenté sa productivité, rationalisé son organisation et engagé des transformations utiles. Cependant, à moyens constants, il ne pourra pas contenir à lui seul une hausse continue des recours. Le TSP ne doit pas devenir le réceptacle permanent des défaillances de la chaîne du FPS. Si nous voulons prévenir le risque de saturation de cette juridiction, il faut agir à chaque étape : mieux coordonner, mieux notifier, mieux traiter les recours en amont, fiabiliser les données, moderniser les outils de traitement des requêtes et accompagner les usagers. L'augmentation des effectifs et des moyens ne peut pas être solution à tous les problèmes ; il faut agir en amont.
M. Guy Benarroche, rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits des juridictions administratives et financières au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». - Ce qui a été dit est tout à fait pertinent et j'y souscris, même si nous ne résoudrons pas le problème du stock d'affaires ni des délais sans changer fondamentalement la façon de gérer les recours.
M. Grégory Blanc. - En raison de l'essor des nouvelles technologies, il est nécessaire que l'ensemble des techniques utilisées et des processus suivis évolue. Nous en avons la parfaite illustration avec la question que nous examinons.
Quelle suite peuvent donner les législateurs que nous sommes à ce rapport ?
M. Vincent Delahaye. - Concernant la recommandation n° 2, quels sont les moyens humains et financiers du service de l'orientation des requêtes du TSP ?
La recommandation n° 4 vise à rendre obligatoire le dépôt des requêtes des personnes morales par l'intermédiaire du portail de recours dématérialisé ; pourquoi ne pas le rendre obligatoire aussi pour les personnes physiques ? Presque tout le monde est en mesure de le faire et des services peuvent aider ceux qui ne le sont pas.
Enfin, je m'interroge sur la recommandation n° 5, qui vise à systématiser le recueil par les préfectures des rapports annuels relatifs aux Rapo. Les préfectures se servent-elles de ces rapports ou se contentent-elles de les classer ? Si ces rapports ne sont pas utiles, autant les supprimer. Il faudrait faire un bilan de l'utilité de ces remontées avant de les systématiser.
Mme Christine Lavarde. - Je voudrais revenir sur la recommandation n° 11. Je ne suis pas opposée à l'idée de mettre en place une base de données rassemblant les titulaires de CMI-S et de CES. Cependant, certaines petites choses pourraient déjà être améliorées en donnant certaines informations au moment de la remise de la CMI. À titre d'exemple, cette carte peut avoir trois mentions différentes et seule la mention « stationnement » donne droit à la gratuité du stationnement. De plus, la carte doit être placée sur le côté gauche du pare-brise, et pas une simple photocopie. Il s'agit de détails, dont les titulaires ne sont pas forcément informés. Une grande partie du contentieux est liée à cette question de la gratuité du stationnement des personnes handicapées.
M. Rémi Féraud. - Il me semble effectivement que la majorité des Rapo concernent des personnes en situation de handicap et nous n'avons jamais réussi à résoudre ce problème depuis que le traitement automatisé est en place, même si nous avons progressé en matière de respect des règles et de productivité. Dans un pays qui se veut de plus en plus inclusif, il semble incroyable que la centralisation de la base de données qui fait l'objet de la recommandation n° 11 n'ait pas été mise en oeuvre. Cela vaut le coup de se battre.
Parallèlement, comment expliquer qu'un tel nombre de Rapo restent sans réponse ou fassent l'objet d'un avis négatif ? Le travail de coordination ne devrait-il pas conduire aussi à responsabiliser les collectivités locales dans le traitement de ces recours ?
M. Jean-Marie Mizzon. - La recommandation n° 6 vise à prévoir que les collectivités territoriales demandent à leurs prestataires, par voie de contrat, un accompagnement des personnes engagées dans un Rapo ; de quel type d'accompagnement s'agit-il ?
Parmi les recours intentés, combien concernent des automobilistes s'étant fait flasher alors qu'ils étaient en train de payer à l'horodateur ?
M. Emmanuel Capus, président. - Combien de recours sont-ils rejetés ? Quelle est la proportion de recours justifiés ?
Le nombre de recours augmente aussi parce que le nombre de contrôles augmente. Les recettes connaissent aussi une hausse. Avez-vous une idée de l'augmentation des ressources de l'État, dont certaines pourraient être fléchées vers le traitement des contentieux ?
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Monsieur Blanc, les recommandations nécessitent une action réglementaire ou législative, selon leur nature. Concernant le législatif, deux propositions de loi ont été déposées, par les députés Jean-Luc Warsmann et Daniel Labaronne, pour tenter d'améliorer le fonctionnement du TSP. J'espère que ces textes pourront être examinées par le Sénat et qu'ils pourront être amendés en fonction des recommandations que j'ai formulées.
Monsieur Delahaye, le service de l'orientation des requêtes assure la dématérialisation des recours et compte 39,7 équivalents temps plein (ETP). Le service de l'instruction en comprend 26. Les marges de manoeuvre susceptibles d'être dégagées sont difficiles à quantifier à ce stade, mais telle réorganisation permettra assurément de simplifier les circuits de traitement et, le cas échéant, de redéployer une partie des effectifs vers d'autres fonctions de la juridiction. Par ailleurs, si nous parvenons à désengorger la partie orientation en assurant la dématérialisation en amont, cela permettra de renforcer la partie instruction.
M. Vincent Delahaye. - Surtout si nous rendons obligatoire la dématérialisation pour les personnes physiques et pas seulement pour les personnes morales.
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Je n'ai pas voulu aller jusque-là, compte tenu des difficultés que certains rencontrent avec l'informatique. Je propose donc de privilégier une logique d'accompagnement, par l'intermédiaire des réseaux France Services.
J'en viens au recueil des rapports sur les Rapo. Ces recours constituent une première étape ; s'ils étaient très bien traités, cela permettrait de désengorger le tribunal administratif. Malgré nos demandes, nous n'avons pas pu rencontrer de représentants de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) ni de l'association France urbaine. Cependant, nous constatons que la qualité de gestion des Rapo est très différente selon les collectivités ; certaines le font bien, d'autres sous-traitent à des prestataires qui n'y accordent pas une attention particulière. Le recueil des rapports permettrait d'évaluer cette qualité et de réfléchir à la meilleure manière de sensibiliser les collectivités à cette question, qu'elle soit contraignante ou incitative.
M. Vincent Delahaye. - Vous êtes-vous rendu dans une préfecture pour voir ce qu'on y faisait des rapports ? Le tribunal en fait-il quelque chose ?
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Il peut s'agir d'un outil utile pour évaluer la qualité de la gestion des Rapo dans les collectivités. La DGCL pourrait faire des statistiques et proposer des pistes d'amélioration. Ma conclusion, c'est qu'on ne peut pas répondre par l'augmentation du nombre de magistrats ; il faut s'attaquer aux causes des dérapages et désengorger en amont. Nous n'allons pas nous plaindre de la liberté accordée aux collectivités pour instaurer des règles adaptées aux situations locales, mais il nous faut coordonner les choses et sensibiliser les acteurs de la chaîne pour faire diminuer le nombre de dossiers traités par le TSP. Le recueil des rapports permettrait d'avoir accès à plus de données et d'identifier les bonnes pratiques et points de blocage.
Madame Lavarde, les personnes handicapées en possession des cartes CMI-S et CES ne payent pas de contraventions. Quand elles oublient de placer leurs cartes derrière le pare-brise et qu'elles reçoivent une redevance d'occupation du domaine public, cette dernière est annulée.
J'ai été surpris d'apprendre que chaque personne détenant un tel statut possède cinq cartes, ce qui permet par exemple à plusieurs personnes de s'occuper d'un enfant en situation de handicap, ce qui est une bonne chose. Je suis pleinement en faveur d'une action permettant de faciliter la vie des personnes handicapées, mais la fraude qui utilise le handicap pose une question de morale et me choque. Il s'agit d'un problème compliqué, que les progrès techniques permettront de résoudre. Un travail important doit être mené, avec les associations de personnes handicapées, qui ne doivent pas prendre cela comme une atteinte à leurs droits, mais comme une tentative nécessaire de renforcer le système.
Monsieur Mizzon, je ne crois pas qu'il existe des données sur le nombre de véhicules flashés alors que leur conducteur est en train de payer pour leur stationnement.
Pour désengorger le TSP, nous pourrions demander aux prestataires de services d'accompagner les automobilistes quand ils déposent leur recours, pour les orienter et les conseiller. Quasiment aucune grande collectivité n'a recours au personnel municipal pour accomplir cette tâche. Il faut une répression, mais il faut aussi un accompagnement.
Monsieur Capus, les recettes issues des FPS augmentent mécaniquement. Cependant, nous rencontrons des difficultés de recouvrement. Dans un rapport d'information remis en 2019, nos collègues Claude Nougein et Thierry Carcenac en soulignaient déjà l'existence.
M. Vincent Delahaye. - Monsieur le rapporteur, acceptez-vous que certaines recommandations soient amendées ? Pour la recommandation n° 4, nous pourrions écrire : « Rendre obligatoire le dépôt des requêtes des personnes morales et éventuellement des personnes physiques ». Pour la recommandation n° 5, nous pourrions remplacer « Systématiser le recueil par les préfectures des rapports annuels » par « Faire une évaluation des apports de ces rapports annuels pour décider de leur maintien ou de leur suppression ».
M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Concernant la recommandation n° 4, nous sommes confrontés à la problématique de l'accès au droit et au juge pour les personnes physiques.
M. Emmanuel Capus, président. - Effectivement, la question de cet accès pourrait conduire à soulever des questions constitutionnelles. Nous pourrions aussi adopter les recommandations telles quelles et préciser dans le rapport que d'autres évolutions pourraient être envisagées à plus long terme.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.