A. UN ENGORGEMENT MULTIFACTORIEL QUI TRADUIT DES DÉFAILLANCES À PLUSIEURS STADES DE LA PROCÉDURE
La progression du contentieux du stationnement payant résulte de la combinaison d'évolutions territoriales, techniques, tarifaires et procédurales. Celles-ci ont contribué à accroître à la fois le nombre de FPS émis et la propension des usagers à les contester.
Le sens des décisions rendues par le TSP semble également indiquer l'existence de fragilités en amont de la chaîne contentieuse. La part des dossiers donnant lieu à une décharge totale ou partielle du requérant est passée de 8,65 % en 2019 à 43,5 % en 2025. Cette évolution traduit la fréquence croissante des situations dans lesquelles le juge est conduit à corriger le FPS ou le titre exécutoire contesté.
1. Une hausse du contentieux portée mécaniquement par la hausse du nombre de FPS émis
L'augmentation du contentieux reflète d'abord l'augmentation du nombre de FPS émis par les collectivités territoriales et du nombre de titres exécutoires émis en cas de non-paiement dans le délai légal.
D'après les données transmises par l'Antai, le nombre d'avis de paiement de FPS est passé de 7,8 millions en 2018 à 16,3 millions en 2024, avant de s'établir à 15,6 millions en 2025. Dans le même temps, le nombre de titres exécutoires a connu une progression encore plus marquée, passant de 1,9 million en 2018 à 6,7 millions en 2025. Cette dynamique est déterminante pour l'activité du TSP, dès lors qu'environ 80 % du contentieux porté devant lui concerne les FPS majorés, c'est-à-dire les contestations dirigées contre les titres exécutoires.
Évolution du nombre de FPS depuis 2018
(en millions)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
a) L'automatisation des contrôles dans le cadre de l'essor des technologies de type LAPI
En premier lieu, l'automatisation des contrôles, en particulier par lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI), a contribué à la hausse des FPS émis et, par voie de conséquence, des recours. En permettant de contrôler rapidement un nombre important de véhicules, ce mode de contrôle accroît la capacité de détection des absences ou insuffisances de paiement et modifie donc l'échelle du contrôle du stationnement payant. D'après les informations transmises par la Fédération nationale des métiers du stationnement (FNMS) au rapporteur spécial, la technologie LAPI permettrait de contrôler en moyenne 1 000 véhicules par heure contre 100 à 150 pour un agent à pied.
Le recours à cette technologie relève du choix propre de chaque collectivité, qui est seule compétente pour déterminer si elle souhaite l'utiliser et, le cas échéant, fixer le nombre de « véhicules LAPI » en circulation. D'après la FNMS, une soixantaine de collectivités auraient aujourd'hui fait ce choix. L'usage de la LAPI apparaît particulièrement adapté aux grandes villes, où le nombre de places de stationnement payant est plus élevé : les dix premières villes de France y ont recours.
Selon le TSP, l'incidence de ce mode de contrôle sur l'augmentation des flux contentieux ne fait aucun doute. La juridiction relève toutefois que sa part exacte dans la progression totale des recours est difficile à isoler, en raison de la coexistence d'autres facteurs. Le TSP souligne également que ce mode de contrôle peut réduire l'acceptabilité du FPS chez certains usagers, le dispositif étant source d'erreur et perçu comme « peu discriminant. »
Le sujet de la reconnaissance, par les véhicules LAPI, des personnes titulaires d'une carte européenne de stationnement (CES) ou d'une carte mobilité inclusion « stationnement » (CMI-S) a par ailleurs été identifié particulièrement sensible au cours des auditions menées par le rapporteur spécial.
Le cas particulier des titulaires de CES et CMI-S
Les personnes titulaires d'une carte européenne de stationnement (CES) ou d'une carte mobilité inclusion portant la mention « stationnement » (CMI-S)19(*) bénéficient de la gratuité du stationnement sur les places payantes. Les collectivités peuvent toutefois limiter cette gratuité dans le temps, sans que la durée autorisée soit inférieure à douze heures.
En pratique, les collectivités ont mis en place des dispositifs permettant d'identifier les bénéficiaires lors du contrôle. En ce qui concerne la Ville de Paris, l'usager doit soit faire référencer son véhicule dans une base locale, soit prendre un ticket gratuit « Handi » et apposer sa carte CES ou CMI-S derrière le pare-brise. Lorsque l'une de ces démarches est correctement effectuée, aucun FPS ne devrait être émis.
Le recours aux véhicules LAPI complique toutefois ce contrôle, car cette technologie repose sur la lecture de la plaque d'immatriculation et non sur la vérification directe de la présence d'une carte derrière le pare-brise. Les acteurs du stationnement soulignent ainsi que les difficultés ne tiennent pas nécessairement à une « erreur LAPI », mais plutôt à l'articulation entre contrôle automatisé, démarches déclaratives préalables et revue d'image par un agent assermenté.
Pour limiter les FPS indus, les collectivités recourent notamment à des bases locales de référencement ou à des tickets gratuits délivrés par horodateur ou application mobile. Ces dispositifs demeurent cependant imparfaits. La FNMS relève notamment l'absence de base de données centralisée des titulaires de CES et CMI-S, la nécessité de reconnaître les cartes délivrées dans d'autres pays européens, ainsi que des risques de fraude liés aux fausses cartes ou à l'usage de la gratuité par des accompagnants.
En cas d'émission d'un FPS, le RAPO constitue le premier niveau de correction. Selon la FNMS, les RAPO formés par les titulaires d'une carte PMR sont, dans la plupart des cas, acceptés.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial.
Il convient toutefois de souligner que le recours aux véhicules LAPI ne signifie pas que les FPS sont émis de manière entièrement automatisée. Les services de la Ville de Paris présentent en effet le recours aux LAPI comme un dispositif de « pré-contrôle », impliquant nécessairement une intervention humaine ultérieure. Les images sont soumises à une revue par un agent assermenté, qui décide, le cas échéant, d'établir le FPS.
Les erreurs susceptibles d'intervenir ne relèvent donc pas nécessairement de la technologie elle-même, mais peuvent résulter de plusieurs maillons de la chaîne de contrôle : état de la plaque d'immatriculation, lorsqu'elle est sale, endommagée ou partiellement cachée, confusion entre certains caractères, difficulté d'identification de plaques étrangères proches du format français, dysfonctionnement technique ou encore erreur de l'agent chargé de la revue d'image.
Les services de la Ville de Paris ont confirmé cette analyse, en indiquant que les erreurs éventuellement constatées tiennent davantage à la revue d'image par l'agent ou à des dysfonctionnements affectant d'autres outils de la chaîne de traitement qu'à la technologie elle-même. Ils ont également souligné l'intérêt de la technologie LAPI, qui permettrait à la fois d'augmenter le nombre de contrôles et d'améliorer les conditions de travail des agents.
b) L'extension des zones de stationnement payant
En second lieu, l'extension du stationnement payant sur le territoire a mécaniquement élargi l'assiette des contrôles susceptibles de donner lieu à l'émission d'un FPS. Certaines communes ont instauré le stationnement payant alors qu'elles n'en disposaient pas jusqu'alors, tandis que d'autres ont étendu les zones concernées au sein de leur territoire.
Ce facteur territorial devrait toutefois progressivement perdre en intensité. Le TSP estime en effet que les principales collectivités et les principaux établissements publics compétents en matière de stationnement payant devraient avoir, dans les années à venir, globalement achevé la couverture de leur domaine public routier par les différents zonages de stationnement payant. La création de nouvelles zones devrait se poursuivre dans des communes de taille plus modeste, notamment dans les zones touristiques et littorales, mais avec un effet vraisemblablement plus limité sur le volume contentieux, compte tenu du nombre plus réduit d'emplacements concernés et d'un recours plus fréquent à une gestion en régie directe, reposant davantage sur le contrôle humain.
2. Une hausse du contentieux liée également à des défaillances à plusieurs niveaux de la chaîne du FPS
a) La notification des avis de paiement, un premier point de fragilité dans la chaîne du FPS
Une partie du contentieux porté devant le TSP trouve son origine dès la phase de notification des avis de paiement, en particulier lorsque celle-ci a lieu par courrier postal. De nombreux recours sont formés par des usagers indiquant ne pas avoir reçu l'avis initial de FPS, ce qui peut avoir des conséquences importantes : l'usager n'exerce pas de RAPO dans les délais, puis ne découvre parfois l'existence du FPS qu'au stade du titre exécutoire ou du recouvrement forcé. D'après l'Antai, environ 10 à 20 % des avis de FPS ne sont pas distribués par la Poste pour le motif dit « NPAI20(*) ».
À cet égard, le rapporteur spécial relève avec satisfaction que le Sénat a adopté, le 19 mai 2026, dans le cadre de l'examen du projet de loi dit « RIPOST », un amendement21(*) permettant notamment à l'Antai de consulter les bases fiscales afin d'identifier l'adresse actuelle des personnes concernées par ces situations.
Les services de la Ville de Paris estiment, par ailleurs que l'envoi dématérialisé des avis de paiement, lorsque l'usager a renseigné son adresse électronique auprès de l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS), permettrait une information plus rapide des requérants. Un tel dispositif pourrait éviter que certains usagers ne découvrent l'existence d'un ou plusieurs FPS qu'après réception d'un courrier postal, parfois trop tardivement pour réagir dès le premier avis.
Le syndicat de la juridiction administrative a en outre attiré l'attention du rapporteur sur une question prioritaire de constitutionnalité en cours, portant sur la présomption de notification des FPS et des titres exécutoires par lettre simple. Une éventuelle remise en cause de cette présomption pourrait avoir des conséquences importantes sur le contentieux du stationnement payant.
Une autre source de contentieux tient aux situations dans lesquelles un véhicule a été cédé sans que le changement de titulaire du certificat d'immatriculation ait été effectivement enregistré. La procédure de cession suppose en effet plusieurs démarches : la signature du certificat de cession par le vendeur et l'acheteur, puis la déclaration de cession auprès de l'ANTS par le vendeur, qui doit ensuite transmettre un code à l'acquéreur afin que celui-ci puisse demander un nouveau certificat d'immatriculation.
Cette succession d'étapes peut être source de confusion. Certains vendeurs peuvent penser que la démarche incombe exclusivement à l'acheteur. Or, tant que le changement de titulaire n'a pas été enregistré, le redevable du FPS demeure le titulaire figurant sur le certificat d'immatriculation. D'anciens propriétaires peuvent ainsi recevoir des avis de paiement ou des titres exécutoires pour des stationnements intervenus après la vente de leur véhicule.
Ce contentieux est particulièrement mal compris par les requérants, qui contestent non pas le stationnement lui-même, mais le fait d'être poursuivis pour un véhicule dont ils ne sont plus propriétaires. Il illustre l'importance de la fiabilité des données utilisées dans la chaîne du FPS. En effet, lorsque les informations relatives au titulaire du certificat d'immatriculation ne sont pas à jour, le contentieux naît d'un décalage entre la situation réelle du véhicule et les données administratives sur lesquelles repose l'émission de l'avis de paiement ou du titre exécutoire.
b) La gestion locale du stationnement payant en question
Au-delà de la notification, la gestion locale du stationnement payant constitue un autre facteur de fragilité, même si le rôle du RAPO doit être apprécié avec nuance. Celui-ci constitue, lorsqu'il est exercé, un premier niveau de correction des contestations avant la saisine du juge. Toutefois, sa portée est mécaniquement limitée, dès lors qu'environ 80 % du contentieux porté devant le TSP concerne les titres exécutoires, qui ne sont pas soumis à RAPO.
Cette donnée conduit à relativiser l'idée d'un échec général du RAPO. Lorsqu'un RAPO est effectivement formé, il peut jouer son rôle de filtre, même si les pratiques sont variables selon les collectivités. Cette efficacité dépend en effet des conditions concrètes d'organisation et de traitement des recours au niveau local. Certaines collectivités instruisent les RAPO de manière satisfaisante, tandis que d'autres peuvent recourir à un traitement trop standardisé ou insuffisamment explicite pour les usagers. Lorsque le RAPO ne permet pas de corriger l'erreur alléguée ou d'expliquer suffisamment la décision, le litige est susceptible d'être porté devant le TSP.
Ce constat doit également être apprécié au regard des volumes traités par les grandes collectivités. Les services de la Ville de Paris indiquent ainsi que le taux de recours RAPO y est de l'ordre de 3 à 4 % des FPS émis, ce qu'ils considèrent comme faible au regard de la gratuité du recours et de la possibilité de le former à distance. Mais appliqué à un volume d'environ 5 millions de FPS, un taux de 4 % représente environ 200 000 RAPO par an, soit près de 4 000 par semaine. À cette contrainte quantitative s'ajoutent le délai de réponse d'un mois et la complexité des systèmes d'information mobilisés.
Le RAPO apparaît ainsi moins comme un filtre structurellement inefficace que comme un outil à la portée limitée dans l'architecture actuelle du contentieux. Il peut certes permettre de corriger des erreurs en amont du juge lorsqu'il est effectivement exercé et correctement instruit, mais il ne peut absorber l'essentiel du contentieux dès lors que la majorité des recours porte sur les titres exécutoires, qui échappent à cette procédure préalable.
Par ailleurs, les travaux du rapporteur spécial ont mis en lumière les difficultés liées à la complexité des bases réglementaires locales, qui conditionnent pourtant la légalité des FPS. Les règles applicables varient selon les collectivités, les zones, les catégories d'usagers, les types de véhicules ou encore les professions concernées. Cette diversité est inhérente à la décentralisation du stationnement payant, mais elle complique la vérification de la base légale des FPS. En outre, lorsque les collectivités ne transmettent pas leurs bases réglementaires au TSP, ou lorsque celles-ci sont difficiles à identifier, le TSP doit procéder à des mesures d'instruction complémentaires, ce qui ralentit le traitement des dossiers (voir infra).
Ces difficultés relèvent d'un même enjeu : la qualité de la chaîne locale de traitement du stationnement payant. Lorsque le RAPO ne permet pas de résoudre suffisamment de contestations en amont, ou lorsque les bases réglementaires locales ne sont pas aisément accessibles, le tribunal se trouve saisi de litiges qui auraient pu être évités ou, à tout le moins, plus rapidement instruits. La hausse du contentieux ne tient donc pas seulement à l'augmentation du nombre de FPS, mais aussi à la lisibilité, à la fiabilité et à la qualité de l'organisation locale du dispositif.
3. Des facteurs comportementaux qui tirent le contentieux à la hausse
À ces fragilités procédurales s'ajoutent des facteurs tenant au comportement des usagers face au coût et aux conditions de contestation du FPS.
Tout d'abord, la hausse du montant des FPS a pu modifier le comportement des usagers face à la contestation. Le passage d'une contravention de stationnement d'un montant limité à des FPS dont le montant peut être nettement plus élevé a pu renforcer l'incitation à saisir le juge.
Cette évolution est également liée aux effets, plus indirects, de la décision du Conseil constitutionnel du 9 septembre 2020 relative à l'obligation de paiement préalable22(*). Par cette décision, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution l'article L. 2333-87-5 du code général des collectivités territoriales, qui subordonnait la recevabilité du recours contentieux au paiement préalable du FPS. Il a jugé que le dispositif ne comportait pas de garanties suffisantes pour éviter une atteinte substantielle au droit à un recours juridictionnel effectif.
Selon les éléments transmis au rapporteur spécial, cette décision n'a vraisemblablement pas eu, à elle seule, d'effet majeur sur l'évolution du volume contentieux, compte tenu du maintien d'autres conditions de recevabilité. Elle a toutefois pu nourrir une confusion chez certains usagers entre la suppression de l'obligation de paiement préalable et le caractère non suspensif du recours. Or cette assimilation est juridiquement erronée : le recours contentieux ne suspend pas les délais de paiement et n'empêche pas, le cas échéant, la majoration du FPS ou l'engagement de mesures de recouvrement.
Cette confusion peut ainsi produire un effet paradoxal. En croyant que la saisine du juge suspend la procédure de paiement, certains redevables s'exposent à la majoration du FPS, puis à des mesures de recouvrement forcé. Elle contribue ainsi à alimenter le contentieux des FPS majorés, qui représente 80 % des recours portés devant le TSP.
* 19 La carte européenne de stationnement (CES) et la carte mobilité inclusion portant la mention « stationnement pour personnes handicapées » (CMI-S) permettent aux personnes en situation de handicap de bénéficier de facilités de stationnement. La CMI-S remplace progressivement la CES depuis le 1er janvier 2017.
* 20 N'habite pas à l'adresse indiquée.
* 21 Amendement n° 270 du Gouvernement déposé le 13 mai 2026.
* 22 Décision n° 2020-855 QPC du 9 septembre 2020.