C. LE REFUS PAR LE PARLEMENT D'UNE FORTE RÉDUCTION DU COÛT DU DISPOSITIF
1. L'exclusion du dispositif Lodéom de la réforme des allégements généraux de la LFSS pour 2025
Les allégements généraux de cotisations patronales, applicables partout en France (y compris en outre-mer), ont été réduits de 2 milliards d'euros à partir de 2026 par l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2025.
En l'absence de disposition spécifique dans la LFSS pour 2025 (qui réformait les allégements généraux), le dispositif Lodéom aurait été concerné par le « rabotage » des bandeaux famille et maladie en 2025 puis par leur suppression en 2026 (cf. encadré), ce qui à partir de 2026 aurait réduit les allégements au profit de l'outre-mer d'environ 0,5 milliard d'euros.
Le « rognage » en 2025 et la suppression en 2026 des bandeaux famille et maladie et ses conséquences sur les allégements de cotisations patronales outre-mer
L'article 18 de la LFSS pour 2025 a réformé les allégements généraux de cotisations patronales (applicables dans toute la France) en deux temps.
En 2025, la structuration des allégements généraux n'a pas été modifiée. Elle comprenait donc toujours une part dégressive s'annulant à 1,6 Smic (couramment appelée « réduction Fillon »), ainsi que deux exonérations identiques quel que soit le niveau de rémunération, couramment dénommées « bandeaux », l'une portant sur les cotisations maladie (« bandeau maladie ») et l'autre sur les cotisations famille (« bandeau famille »). La réforme consistait en 2025 à ramener les points de sortie des deux bandeaux, jusqu'alors de 3,5 Smic et 2,5 Smic, à respectivement 3,3 et 2,25 Smic.
Au 1er janvier 2026, la structuration des allégements généraux, renommés « réduction générale dégressive unique » (RGDU), a été fortement modifiée. En effet, les deux bandeaux sont désormais supprimés, et la « réduction Fillon » est remplacée par une réduction, également dégressive, s'annulant à 3 Smic. Sous cette réserve, le profil de l'allégement est de nature réglementaire. Le Gouvernement a fait le choix de maintenir une exonération totale au niveau du Smic, qui diminue progressivement pour s'annuler à 3 Smic, selon une formule déterminée par décret.
En l'absence de disposition spécifique (cf. texte infra), la réforme des allégements généraux aurait également « rogné » (en 2025) puis supprimé (à partir de 2026) les bandeaux famille et maladie dans le cas des outre-mer.
La rédaction initiale du PLFSS pour 2025 prévoyait également une baisse au niveau du Smic des allégements dégressifs de 2 points en 2025 et 2 points supplémentaires à partir de 2026, qui se serait appliquée automatiquement outre-mer (du fait des références des articles définissant leurs barèmes à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, qui définit les allégements généraux « de droit commun »). À la suite de l'opposition de la commission des affaires sociales du Sénat à cette mesure, en raison de son effet sur l'emploi, cette réduction n'a pas été maintenue dans le texte définitif.
Le texte initial du PLFSS pour 2025 prévoyait une adaptation par ordonnance des différents dispositifs d'allégement dégressif spécifiques (dont le dispositif Lodéom), sans clairement encadrer l'habilitation du Gouvernement18(*).
Dans le cas du dispositif Lodéom, il semblait d'autant plus difficile de voter une telle habilitation à légiférer par ordonnance que, bien que le rapport19(*) précité de l'Igas et de l'IGF ait été adopté en novembre 2024, il n'était alors toujours pas publié.
En première lecture du PLFSS pour 2025, le Sénat n'a pas adopté l'amendement de la commission, tendant à maintenir en l'état les dispositifs spécifiques, comme le dispositif Lodéom, y compris en ce qui concernait les bandeaux famille et maladie.
Il a en revanche adopté plusieurs amendements identiques figeant la seule part dégressive des allégements du seul dispositif Lodéom.
La commission mixte paritaire (CMP) a toutefois adopté le dispositif proposé par la commission des affaires sociales du Sénat, qui figeait l'ensemble constitué par le dispositif Lodéom et les bandeaux famille et maladie. Après la censure du gouvernement Barnier, cette rédaction a été maintenue dans le texte adopté en seconde lecture par l'Assemblée nationale.
2. Le rapport du député Christian Baptiste (septembre 2025)
En septembre 2025, la commission des finances de l'Assemblée nationale a publié un rapport d'information20(*) du député Christian Baptiste.
Ce rapport rappelle les difficultés liées à l'isolement géographique et souligne la nécessité de réduire le coût du travail pour des niveaux de salaire relativement élevés, afin d'attirer les cadres. Ainsi, il préconise en particulier de maintenir les points de sortie élevés des dispositifs.
Il préconise en outre de subordonner effectivement (comme le prévoit la loi) le bénéfice du dispositif au fait d'être à jour pour le paiement des cotisations sociales et d'instaurer un régime unique pour les Drom et COM des Antilles.
Les recommandations de ce rapport sont rappelées en annexe IX.
3. Le rejet par le Parlement du fort « coup de rabot » proposé par l'article 9 du PLFSS pour 2026
L'article 9 du PLFSS pour 2026 proposait de supprimer le barème « innovation et croissance », d'aligner Saint-Barthélemy et Saint-Martin sur le droit commun du dispositif Lodéom, et surtout de recentrer les barèmes « compétitivité » et « compétitivité renforcée » sur les salaires inférieurs à 1,6 et 1,9 Smic.
Selon l'évaluation préalable de l'article 9, cette réforme devait augmenter les recettes publiques de 340 millions d'euros. La compensation par l'État du dispositif Lodéom à la sécurité sociale, via la mission « Outre-mer », aurait baissé de 350 millions d'euros21(*).
Le Gouvernement, s'appuyant sur la modélisation du rapport précité de l'Igas et de l'IGF, mais sans produire de simulation de l'effet de la réforme proposée sur l'emploi, estimait que celle-ci n'aurait « pas d'effet négatif majeur »22(*).
Le projet s'est heurté à de vives oppositions.
Avant même le dépôt du PLFSS, la Fedom, dans une lettre ouverte au ministre chargé des outre-mer du 8 août 2025, écrivait : « Au fil de nos rencontres avec les services, des chiffres allant même de 150 à 350 millions d'euros d'économies ont été évoqués. Cela n'est pas acceptable ».
Les dispositions concernées ont été supprimées en première lecture par l'Assemblée nationale23(*), et cette suppression a été maintenue par le Sénat.
La réduction des allégements de cotisations a suscité des oppositions d'autant plus fortes que le PLF prévoyait parallèlement une réforme de la défiscalisation des investissements productifs, correspondant à 300 millions d'euros d'économies supplémentaires (hors périmètre de la mission « Outre-mer »).
* 18 Le texte initial prévoyait en effet que le Gouvernement était « autorisé à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de modifier les règles de calcul et de déclaration relatives aux [régimes spécifiques de réductions dégressives de cotisations patronales], en vue de tenir compte des conséquences sur l'emploi de ces règles, ainsi que des évolutions rendues nécessaires par l'entrée en vigueur des dispositions du présent article afin de respecter les crédits votés en loi de finances, pour l'année 2025 ».
* 19 Igas, IGF, Évaluation des mesures d'exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer, novembre 2024.
* 20 Christian Baptiste, Évaluation des exonérations de cotisations sociales spécifiques aux Outre-mer, rapport n° 1861 (XVIIe législature), commission des finances, Assemblée nationale, 24 septembre 2025.
* 21 Selon l'évaluation préalable de l'article 9 du PLFSS, la réforme du dispositif Lodéom par cet article devait augmenter les recettes publiques de 340 millions d'euros :
- la réforme réduisait de 350 millions d'euros le coût du dispositif pour l'État (qui compensait le dispositif à la sécurité sociale) ;
- en sens inverse, la réforme entraînait le basculement de certaines entreprises sur les allégements généraux, ce qui tendait à dégrader le solde de la sécurité sociale de 100 millions d'euros ;
- l'évaluation préalable prenait également en compte le fait qu'en conséquence de la réforme le coût des bandeaux famille et maladie devait baisser de 90 millions d'euros.
* 22 « L'analyse conduite par la mission Igas-IGF qui a testé la sensibilité de l'emploi et de la rentabilité des entreprises à une modification des exonérations prévues par la Lodéom (celle de 2019, dernier choc exogène mobilisable) ne montre « aucun effet significatif sur l'emploi des entreprises de 2 à 11 salariés » et « ne permet pas d'établir un effet significatif de la réforme [de 2019] sur l'emploi des entreprises de plus de 11 salariés » ; elle ne « fait pas apparaître d'effet significatif sur les rémunérations par salariés » ; elle ne « permet pas de détecter un impact significatif de [la réforme de 2019] sur les indicateurs de rentabilité des entreprises » ; l'impact du dispositif sur ces facteurs semble donc limité et la diminution proposée - partiellement compensée par une hausse des allégements généraux et une baisse de l'impôt sur les sociétés - n'aura symétriquement pas d'effet négatif majeur » (évaluation préalable de l'article 9 du PLFSS pour 2026).
* 23 Amendements n° 55, n° 57, n° 343, n° 350 et n° 811.