AVANT-PROPOS
I. UN DÉBAT À CLARIFIER
Le dispositif d'allégements de cotisations patronales dit « Lodéom » est ainsi dénommé d'après la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
Son coût (par rapport à l'absence totale d'allégement de cotisations patronales) est d'environ 1,5 milliard d'euros par an. Toutefois en son absence, les entreprises concernées auraient bénéficié du dispositif d'allégements généraux relatif à la France entière. Après prise en compte de ce phénomène, l'avantage différentiel (autrement dit le surcoût effectif pour les finances publiques) a été de seulement 0,7 milliard d'euros en 20239(*). Analogue en 2024 et 2025, l'avantage différentiel passerait à 0,8 milliard d'euros en 2026, du fait de l'instauration de la RGDU10(*).
Ce dispositif a fait l'objet, de la part du Gouvernement, de plusieurs tentatives de « rabot », dans le cadre des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025 et 2026. Toutefois, à la suite de l'opposition des élus ultramarins et des deux chambres du Parlement, ces dispositions n'ont pas été adoptées.
A. DES OBJECTIFS MAL DÉFINIS
1. Le dispositif Lodéom a notamment pour objet de compenser des difficultés propres à l'outre-mer
L'un des principaux facteurs de confusion au sujet du dispositif Lodéom est qu'il a pour objet non seulement de créer des emplois, mais aussi de compenser certaines difficultés propres à l'outre-mer.
Ignorer ce point peut conduire à une incompréhension. En effet, le dispositif bénéficie notamment à des salaires élevés, contrairement au dispositif d'allégement de droit commun. Or, l'emploi dépend d'autant plus du coût du travail que le niveau de qualification, et donc de rémunération, est faible.
2. Des objectifs à préciser
Il importe donc de préciser les objectifs du dispositif.
Les objectifs attribués au dispositif Lodéom par les différents acteurs sont nombreux11(*).
Il n'est en outre pas évident que ce dispositif soit toujours le mieux adapté pour les atteindre, ce qui ne contribue pas à sa crédibilité.
B. À L'AUTOMNE 2024, UN RAPPORT IGAS-IGF PROPOSANT DE RÉDUIRE FORTEMENT LE COÛT DU DISPOSITIF
L'inspection générale des affaires sociales (Igas) et l'inspection générale des finances (IGF) ont adopté en novembre 2024 un rapport12(*) d'évaluation du dispositif Lodéom, publié en mai 2025.
Ce rapport s'appuie sur une modélisation économétrique évaluant l'effet de la réforme de 2019 (qui a consisté à en augmenter légèrement le coût13(*) tout en le concentrant un peu plus sur les bas salaires). Cette modélisation est présentée précisément en annexe XII au présent rapport.
Selon cette modélisation, la réforme de 2019 n'a quasiment pas eu d'effet sur l'emploi, les salaires et la rentabilité des entreprises (la seule exception étant l'emploi dans les entreprises de 214(*) à 11 salariés défavorisées par la réforme).
Bien que cela ne corresponde pas aux conclusions de la mission15(*), le rapport donne parfois l'impression d'interpréter les résultats de cette modélisation comme correspondant à une vérité d'ordre général, selon laquelle toute « évolution des exonérations » aurait nécessairement un effet économique négligeable, en particulier sur l'emploi16(*). En particulier, il s'appuie sur cette modélisation pour justifier ses propositions de forte réduction du coût du dispositif17(*).
* 9 Source : Jean-Pierre Menanteau, Émile Blaison, Hippolyte Goutebroze, Agathe Rosenzweig, Fabienne Bartoli, Évaluation des mesures d'exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer, inspection générale des finances (IGF n° 2024-M-033-02), inspection générale des affaires sociales (Igas n° 2024-065R), novembre 2024.
* 10 « L'évaluation de l'avantage différentiel en 2024 et 2025 se situe dans une fourchette comparable à celle estimée par la mission pour 2023. Les évolutions paramétriques des points de sortie des réductions proportionnelles « famille » et « maladie » n'ont pas d'effet significatif. La réforme de la RGDU en 2026 devrait faire augmenter l'avantage comparatif en faveur de la Lodéom. Sans réforme du dispositif outre-mer, la projection se situe autour de 780 millions d'euros » (source : réponse de la direction de la sécurité sociale aux rapporteures).
* 11 On peut mentionner, en particulier, la création d'emplois, la lutte contre le travail informel, la préservation du taux de marge des entreprises, la limitation des pertes d'emploi au profit de la France hexagonale, la réduction du différentiel de rémunération par rapport au secteur public ultramarin, l'amélioration de la compétitivité, le développement de certains secteurs, la compensation des retards de paiement des administrations publiques ultramarines.
* 12 Jean-Pierre Menanteau, Émile Blaison, Hippolyte Goutebroze, Agathe Rosenzweig, Fabienne Bartoli, Évaluation des mesures d'exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer, inspection générale des finances (IGF n° 2024-M-033-02), inspection générale des affaires sociales (Igas n° 2024-065R), novembre 2024.
* 13 Selon le rapport précité de l'Igas et de l'IGF de novembre 2024, « cette réforme a été réalisée à budget légèrement croissant ».
* 14 Les entreprises de moins de 2 salariés ont en effet été exclues de la modélisation pour des raisons techniques (cf. annexe XII au présent rapport).
* 15 Interrogés à ce sujet par les rapporteures, les auteurs du rapport ont indiqué que l'idée qu'une réduction du coût du dispositif Lodéom n'aurait pas d'effet économique significatif « ne correspond pas aux conclusions de la mission ».
* 16 « En s'appuyant sur la réforme ayant conduit à la suppression du CICE et à la refonte des barèmes Lodéom en 2019, qui représente un choc exogène suffisamment significatif et documenté pour conduire des travaux économétriques, la mission a évalué l'impact d'une évolution des exonérations sur l'emploi, les salaires et les indicateurs de rentabilité des entreprises. La modélisation ne fait pas apparaître, dans un tel cas de figure, d'effet significatif des exonérations de cotisations sociales Lodéom ni sur l'emploi, à l'exception d'un effet négatif très limité pour les entreprises de 2 à 11 salariés affectées par la refonte des barèmes, ni sur les rémunérations, ni sur les indicateurs de rentabilité des entreprises. »
* 17 Cf. par exemple : « La modélisation qu'a réalisée la mission n'a pu identifier des effets statistiquement significatifs sur l'amélioration de l'emploi, des salaires et des indicateurs de rentabilité des entreprises, à l'exception d'effets très limités sur l'emploi pour celles des entreprises de 2 à 11 salariés pour lesquelles la réforme de 2019 a diminué le niveau d'exonération de cotisations sociales. C'est dans ce contexte et à la lumière de ces constats, que la mission a répondu à la demande de la lettre de mission de proposer des évolutions permettant d'améliorer l'efficience et de contenir la dynamique du coût des exonérations [...] » ; « Les effets très limités relevés lors de la modélisation réalisée par la mission sur l'impact des exonérations de cotisations sur l'emploi, les salaires et la rentabilité des entreprises et le niveau de l'avantage différentiel des dispositifs Lodéom invitent à recentrer ces dispositifs sur les niveaux de rémunérations pour lesquelles les exonérations sont les plus efficaces selon la littérature économique tout en veillant à contenir la dynamique d'augmentation de la dépense (cf. supra) ».