Exonérations de cotisations patronales en outre-mer : Lodéom et Lopom, des dispositifs efficients

II. DES OBJECTIFS MAL DÉFINIS, UN MANQUE D'ÉVALUATION ET UN BESOIN DE RÉDUIRE LE DÉFICIT PUBLIC CONDUISANT À DES APPRÉCIATIONS SOUVENT DÉFAVORABLES

A. DES OBJECTIFS MAL DÉFINIS

La perception du dispositif Lodéom est également desservie par la multiplicité et le flou des objectifs poursuivis.

Les objectifs attribués à ce dispositif sont multiples, et peuvent varier selon les territoires.

Il n'est en outre pas évident qu'il soit toujours le mieux adapté pour les atteindre, comme le montre le tableau ci-après.

Les principaux objectifs attribués au dispositif Lodéom,
tels qu'exprimés lors des auditions par les rapporteures

	Préservation de la rentabilité des entreprises malgré l'ultra-périphéricité	Emploi des cadres*	Amélioration de la compétitivité/ politique de soutien à certains secteurs	Compensation des retards de paiement des administrations publiques	Créations d'emplois/lutte contre le travail informel
Objectifs pour lesquels le dispositif Lodéom/Lopom est approprié**	Oui	Oui	Seulement pour certains secteurs ?	Non (il faut réduire ces retards)	Oui
Saint-Barthélemy	X	X	X
Saint-Pierre-et-Miquelon	X	X	X
Saint-Martin	X	X	X	X	X
La Réunion	X	X	X	X	X
Martinique	X	X	X	X	X
Guadeloupe	X	X	X	X	X
Guyane	X	X	X	X	X

Ce tableau synthétise les objectifs mis en avant lors des auditions par les représentants des territoires concernés (région ou collectivité, administration d'État, caisse de sécurité sociale, représentants des entreprises).

* Réduction de l'éviction des emplois qualifiés au profit de la fonction publique ultramarine et de l'Hexagone.

**Appréciation des rapporteures (cf. texte).

Source : Mecss du Sénat

1. Trois objectifs pour lesquels des allégements de cotisations patronales sont manifestement appropriés : la création d'emplois, la préservation de la rentabilité des entreprises et l'emploi des cadres

Comme indiqué supra, le dispositif Lodéom est une manière efficace et efficiente de créer des emplois, de préserver la rentabilité des entreprises et d'attirer les cadres, dans un contexte de forte sur-rémunération des emplois publics outre-mer.

2. Dans le cas de l'amélioration de la compétitivité et du soutien à certains secteurs, une efficacité variable selon les secteurs et territoires ?

a) Un objectif souvent mis en avant

Le dispositif Lodéom est souvent considéré comme permettant de favoriser le développement des secteurs les plus stratégiques, grâce à l'amélioration de leur compétitivité.

Ainsi, dans une modélisation ex ante réalisée en 2009 à l'aide d'une maquette sectorielle^71(*), Nicolas Bauduin, François Legendre et Yannick L'Horty estiment que le dispositif Lodéom permet de créer ou préserver 30 000 emplois de plus que ce que permettraient les allégements généraux. Ce résultat, nettement plus élevé que les autres estimations disponibles (cf. supra), vient du fait que les auteurs supposent un fort développement des secteurs ciblés.

Toutefois, outre le fait que ce chiffrage est nettement supérieur aux autres, à la connaissance des rapporteures, il n'existe pas d'étude ex post sur le sujet.

Lors de son audition par les rapporteures, Yannick L'Horty ne s'est d'ailleurs pas déclaré favorable au maintien d'un barème sectoriel.

b) Une amélioration de la compétitivité seulement pour certains secteurs de certains territoires ?

De fait, il ne paraît pas certain que le dispositif Lodéom permette d'augmenter significativement la compétitivité des territoires ultramarins, considérés globalement.

En effet, au niveau de la France considérée dans son ensemble, les allégements généraux de cotisations patronales ne semblent pas s'être traduits par une augmentation visible de la compétitivité. Telle est en particulier l'analyse d'une note^72(*) de 2019 du Conseil d'analyse économique.

Par ailleurs, si l'on excepte Saint-Pierre-et-Miquelon, les territoires bénéficiant du dispositif Lodéom ont pour voisins des États dont les coûts salariaux sont bien plus faibles que ce qui pourrait être compensé par celui-ci.

Les données relatives aux coûts salariaux^73(*) peuvent être approchées par celles relatives au PIB par habitant. Comme le montre le tableau ci-après, si le PIB par habitant est parfois élevé dans les Caraïbes, il peut aussi être très bas (six fois inférieur à celui de la France pour la Jamaïque) ; et il est particulièrement bas pour les voisins de La Réunion (environ dix fois inférieur à celui de la France pour Madagascar). De tels écarts ne peuvent bien sûr être compensés par le dispositif Lodéom, qui toutes choses égales par ailleurs réduit le coût du travail d'environ 30 % au niveau du Smic^74(*).

Produit intérieur brut nominal par habitant
dans les Caraïbes et le Pacifique

(en dollars des États-Unis)

	Pays de rattachement éventuel	PIB nominal par habitant (2023-2024)
France		45 950
Caraïbes
Bermudes	Royaume-Uni	136 766
Îles Caïmans		102 833
Îles Vierges des États-Unis	États-Unis	ND
Aruba	Pays-Bas	38 791
Porto Rico	États-Unis	38 814
Bahamas		39 455
Sint Maarten	Pays-Bas	38 515
Îles Vierges britanniques	Royaume-Uni	38 627
Guyana		29 670
Anguilla	Royaume-Uni	31 269
Îles Turks et Caïques	Royaume-Uni	37 760
Barbade		26 897
Antigua-et-Barbuda		23 060
Saint-Christophe-et-Niévès		23 916
Cuba		22 957
Curaçao		19 200
Trinité-et-Tobago		17 001
Montserrat	Royaume-Uni	18 451
Sainte-Lucie		14 323
Grenade		11 705
République dominicaine		10 876
Saint-Vincent et les Grenadines		11 294
Brésil		10 311
Dominique		10 405
Jamaïque		7 754
Pacifique
Seychelles		16 576
Île Maurice		11 763
Comores		1 703
Madagascar		598

Source : Mecss du Sénat, d'après les données de l'Organisation des Nations Unies disponibles en ligne

Le dispositif Lodéom n'en semble pas moins contribuer à soutenir la compétitivité de certains secteurs de certains territoires. L'exemple du tourisme dans les Antilles a pu être évoqué lors des auditions réalisées par les rapporteures.

La détermination des secteurs dont le dispositif Lodéom améliore significativement la compétitivité requiert une analyse micro-économique fine, qui excède le champ du présent rapport.

c) La question du choix des secteurs

Actuellement le barème de compétitivité renforcée ne sélectionne pas un petit nombre de secteurs à développer, mais bénéficie à la quasi-totalité de l'activité privée, hors secteur tertiaire marchand^75(*). On pourrait donc tout autant affirmer que le barème actuel a moins pour effet de privilégier certains secteurs que d'en handicaper d'autres, qui ont plus de mal à attirer des emplois.

Par ailleurs les atouts et politiques de développement diffèrent selon les territoires. À titre d'illustration, le tableau ci-après compare l'importance du tourisme dans les différentes régions ultra-périphériques de l'Union européenne.

Fréquentation touristique des régions ultra-périphériques
de l'Union européenne (2025)

	Population (2020)*	Nombre de touristes (2025)	Ratio (nombre de touristes par habitant)	Source pour le nombre de touristes
Régions ultra-périphériques françaises
Guadeloupe	412 682	741 391	1,8	Région Guadeloupe, observatoire du tourisme
Guyane	288 086	167 000	0,6	Comité du tourisme guyanais
Martinique	359 821	627 951 (2023)	1,7	Observatoire du Comité martiniquais du tourisme
Mayotte	278 926	76 293 (2024)	0,3	Agence d'attractivité et de développement touristique de Mayotte (AADT)
La Réunion	856 858	556 534 (2024)	0,6	Observatoire régional du tourisme
Saint-Martin	32 489	ND	-	-
Régions ultra-périphériques portugaises
Açores	242 796	1 200 000 (2023)	4,9	Gouvernement des Açores
Madère	254 254	1 800 000 (2022)	7,1	Direction régionale des statistiques de Madère
Région ultra-périphérique espagnole
Canaries	2 236 992	18 400 000	8,2	Observatoire du tourisme des Canaries

* Source : Commission européenne, Outermost regions at a glance - assets, challenges and opportunities, document de travail de la commission, SWD(2022) 133 final, 3 mai 2022.

Source : Mecss du Sénat, d'après les sources indiquées

Il est parfois envisagé de laisser aux territoires ultramarins le soin de choisir les secteurs éligibles, dans le cadre de leur politique de développement. Afin d'éviter un « effet d'aubaine », on pourrait par exemple, après leur avoir versé une somme correspondant au coût du dispositif actuel, les charger de le compenser à la sécurité sociale. Toutefois la possibilité juridique d'un tel transfert de compétence doit être vérifiée. En première analyse, si en l'état actuel du droit constitutionnel et organique un tel transfert serait envisageable pour la Guyane, la Guadeloupe et la Martinique, cela ne paraît évident ni pour La Réunion, ni pour les COM (cf. annexe III au présent rapport).

3. Un problème de principe dans le cas de la compensation des retards de paiement des administrations

Un autre argument souvent mis en avant lors des auditions pour justifier le dispositif Lodéom est que dans certains secteurs, celui-ci permet aux entreprises de faire face aux délais de paiement parfois très élevés des collectivités territoriales et des hôpitaux.

a) Le dispositif Lodéom sert en pratique à financer les retards de paiement de l'administration, correspondant à un montant comparable

Le délai réglementaire de paiement est de 30 jours pour le secteur public local et 50 jours pour le secteur public hospitalier.

En moyenne au niveau national, le premier seuil est respecté, et le second est légèrement dépassé. Ces deux seuils sont en revanche nettement dépassés outre-mer, seule La Réunion parvenant à peu près à respecter les délais.

On peut en particulier mentionner le cas du secteur public hospitalier de la Martinique, dont le délai de paiement moyen est de près de 200 jours.

Délai global de paiement moyen dans le secteur public local en 2024

(en jours)

Note : la barre correspond au seuil réglementaire de 30 jours.

Source : Iedom - graphique transmis aux rapporteures

Délai global de paiement moyen dans le secteur public hospitalier en 2024

(en jours)

Note : la barre correspond au seuil réglementaire de 50 jours.

Source : Iedom - graphique transmis aux rapporteures

Selon les indications données aux rapporteures, ces retards peuvent s'expliquer par des dysfonctionnements des administrations concernées, ou par leurs propres difficultés financières.

Selon l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (Iedom), la perte de trésorerie pour les entreprises ultramarines découlant de ces retards de paiement a été de 713 millions d'euros en 2024. Ce montant est comparable à l'avantage différentiel représenté par le dispositif Lodéom (c'est-à-dire à son surcoût par rapport au dispositif d'exonération de droit commun).

Ce phénomène concerne en particulier le secteur du bâtiment. Cette situation est d'autant plus paradoxale que si ce secteur avait initialement été exclu du dispositif instauré par la « loi Perben » de 1994, c'était précisément en raison de sa dépendance à la commande publique, jugée suffisante pour assurer son activité.

b) Un état de fait qui ne peut être considéré comme constituant un objectif du dispositif Lodéom

Ce détournement du dispositif Lodéom de ses objectifs initiaux est souvent mis en avant comme un argument pour s'opposer à une réduction du montant du dispositif, en particulier pour ce qui concerne le secteur du BTP.

Les rapporteures prennent acte de cette situation.

Elles considèrent toutefois qu'il ne faut pas considérer la compensation des retards de paiement des administrations comme un objectif du dispositif Lodéom. Outre le fait qu'un tel objectif n'est pas nécessaire pour justifier le dispositif Lodéom, il pourrait contribuer à normaliser une situation qui doit manifestement être corrigée.

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* ⁷¹ Nicolas Bauduin, François Legendre, Yannick L'Horty, Les baisses de cotisations sociales ultramarines : une évaluation ex ante à l'aide d'une maquette ad hoc, document de recherche du centre d'étude des politiques économiques (EPEE) de l'université d'Evry, 2009.

* ⁷² Yannick L'Horty, Philippe Martin, Thierry Mayer, « Baisses de charges : stop ou encore ? », Les notes du conseil d'analyse économique, n° 49, janvier 2019.

* ⁷³ Non disponibles avec ce niveau de détail.

* ⁷⁴ Bandeaux compris. Le passage du coût salarial d'environ 140 à 100 correspond à une évolution d'environ (100/140-1)×100-30 %.

* ⁷⁵ Sont en effet concernés les secteurs de l'industrie, de la restauration, de la presse, de la production audiovisuelle, des énergies renouvelables, des nouvelles technologies de l'information et de la communication et des centres d'appel, de la pêche, des cultures marines, de l'aquaculture, de l'agriculture, y compris les coopératives agricoles et sociétés d'intérêt collectif agricoles et leurs unions, ainsi que les coopératives maritimes et leurs unions, du tourisme, de la restauration de tourisme y compris les activités de loisirs s'y rapportant, de l'hôtellerie, du nautisme, de la R&D et de l'audiovisuel.