B. UN MANQUE D'ÉVALUATION
La mauvaise image du dispositif Lodéom résulte également d'une insuffisance de l'évaluation.
1. Une quasi-absence d'évaluation du nombre d'emplois créés
Tout d'abord, sur les trois rapports d'inspection relatifs au dispositif d'allégement de cotisations patronales outre-mer, seulement deux (ceux de 200676(*) et 201177(*)) comprennent une estimation du nombre d'emplois permis par le dispositif (alors évalué à respectivement 21 000 et 3 619). La méthodologie retenue consiste dans chaque cas à réaliser une comparaison rapide entre groupes d'entreprises (cf. supra).
Le rapport d'inspection de 202478(*) se limite quant à lui à déterminer l'effet sur l'emploi de différentes catégories d'entreprises de la réforme de 2019. Comme ses auteurs le reconnaissent, cette modélisation ne peut être utilisée pour déterminer l'effet sur l'emploi d'une forte réduction du dispositif.
Il n'existe pas de modélisation ex post (c'est-à-dire sur la base des données effectivement observées) du nombre d'emplois créés. La modélisation du présent rapport, qui s'appuie sur des hypothèses préalables (concernant en particulier l'élasticité de l'emploi à son coût), ne comble pas cette lacune. La recommandation de la revue de dépenses de 2015 de réaliser une telle modélisation ex post n'a jamais été mise en oeuvre.
2. Depuis 1994, seulement deux modélisations réalisées par des universitaires (relatives à l'effet sur l'emploi)
À la connaissance des rapporteures, depuis la mise en place du dispositif en 1994, seulement deux modélisations, relatives à l'effet sur l'emploi, ont été réalisées, en 2009-201179(*) puis en 201580(*) (cette dernière étude ne présentant pas toutefois d'estimation du nombre d'emplois créés).
Ces modélisations sont synthétisées dans l'annexe VIII au présent rapport.
Cette insuffisance de la recherche académique a été soulignée par plusieurs économistes lors des auditions.
Les rapporteures estiment nécessaire de favoriser de telles modélisations, en particulier par le biais de financements publics.
Recommandation n° 1. Susciter et financer des évaluations académiques du dispositif Lodéom, s'appuyant notamment sur des modélisations, prenant en compte l'ensemble des objectifs du dispositif et évaluant le nombre d'emplois créés ou maintenus, en particulier ex post.
3. Dans le cas de la mission « Outre-mer », un indicateur relatif à l'impact du dispositif Lodéom sur l'emploi peu adapté
Les projets annuels de performance (PAP) et rapports annuels de performance (RAP) du programme 138 « Emploi outre-mer » comprennent un indicateur « Impact des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale sur l'évolution des effectifs salariés dans les DOM ».
L'indicateur, annuel, correspond à l'« écart entre le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées de cotisations sociales au titre d'une année et le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises analogues de métropole ».
Cet indicateur semble peu approprié.
Tout d'abord, comme indiqué supra, selon les chiffrages rendus publics lors de l'examen des différents textes, le dispositif a été mis en place en 1994 pour un coût d'environ 200 millions d'euros, les mesures nouvelles survenues depuis se limitant quasiment à la Loom de 2000, qui en aurait accru le montant de 500 millions d'euros (les autres évolutions du coût du dispositif ayant été en quasi-totalité spontanées). La question n'est donc pas de savoir si le nombre d'emplois croît actuellement plus vite qu'en l'absence d'un dispositif mis en place il y a plus de vingt ans (tel ne peut manifestement être le cas), mais si son niveau est supérieur à ce qu'il serait en l'absence du dispositif.
Ensuite, pour des raisons démographiques, le nombre d'emplois salariés augmente structurellement plus vite en outre-mer que dans l'Hexagone (passage d'un indice 100 en 2009 à, en 2022, un indice 112 pour la France hexagonale hors Île-de-France et un indice 122 pour les Dom). Cet indicateur est donc habituellement favorable au dispositif - même si certains rapports ont pu s'y référer quand ce n'était pas le cas81(*).
Il est à noter que jusqu'à l'exercice 2020, cet indicateur n'était qu'un sous-indicateur, auquel s'ajoutait un second sous-indicateur, l'« écart entre le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées de cotisations sociales au titre d'une année et le taux de croissance de l'emploi salarié outre-mer au titre de la même année ». Cet indicateur, a priori plus pertinent (il neutralisait en effet la différence de dynamisme démographique entre outre-mer et France hexagonale), ne l'était pas en réalité. En effet, les entreprises exonérées et non exonérées n'étaient pas comparables. Surtout, comme précédemment, il n'y avait aucune raison de supposer qu'un dispositif mis en place en 1994-2001 ait un effet sur le taux de croissance de l'emploi plus de vingt ans plus tard.
Recommandation n° 2. Dans le cas du programme 138 « Emploi outre-mer », remplacer l'indicateur « Impact des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale sur l'évolution des effectifs salariés dans les DOM » par un indicateur « Emplois créés ou maintenus par les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale propres à l'outre-mer ».
4. L'absence de prise en compte globale des économies ultramarines
Enfin, les évaluations disponibles considèrent le dispositif Lodéom de manière isolée, en prenant insuffisamment en compte les économies ultramarines.
En particulier, elles n'intègrent habituellement pas à leur analyse certaines réalités des économies ultramarines, comme la nécessité de réduire les surcoûts liés à l'ultra-périphéricité, ou de permettre aux entreprises d'offrir des rémunérations qui ne soient pas trop inférieures à celles de la fonction publique ultramarine.
Par ailleurs, les modélisations disponibles à ce stade sont seulement partielles. Ainsi, aucune des modélisations existantes ne correspond à une approche en termes d'équilibre général, prenant en compte l'ensemble des rétroactions, ce qui peut affecter la fiabilité des résultats82(*). De même, aucune n'a utilisé un modèle macro-économétrique. À la connaissance des rapporteures, si dans le cas de certains Drom il existe des modèles d'équilibre général calculable, il ne semble pas exister de modèle macro-économétrique relatif à l'outre-mer.
* 76 Anne Bolliet, Ramiro Riera, Daniel Postel-Vinay, Stéphane Layani, Sylvie Escande-Vilbois, Bernard Fontaine, Rapport sur l'évaluation du dispositif d'exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer, inspection générale des finances, inspection générale de l'administration et inspection générale des affaires sociales, rapport de mission d'audit de modernisation (n° 2006-M-031-01 IGF, PAM-06-009-01 IGA, 2006-081 Igas), juillet 2006.
* 77 Sandra Desmettre, Stéphanie Gantois, Alexis Masse, Renaud Guidée, Anne Bolliet, L'évaluation des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l'Outre-mer, inspection générale des finances, rapport IGF n° 2010-M-070-01, juin 2011 (non public).
* 78 Jean-Pierre Menanteau, Émile Blaison, Hippolyte Goutebroze, Agathe Rosenzweig, Fabienne Bartoli, Évaluation des mesures d'exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer, inspection générale des finances (IGF n° 2024-M-033-02), inspection générale des affaires sociales (Igas n° 2024-065R), novembre 2024.
* 79 Nicolas Bauduin, François Legendre, Yannick L'Horty, Les baisses de cotisations sociales ultramarines : une évaluation ex ante à l'aide d'une maquette ad hoc, document de recherche du centre d'étude des politiques économiques (EPEE) de l'université d'Evry, 2009 ; Nicolas Bauduin, François Legendre, Yannick L'Horty, « Les baisses de cotisations sociales ultramarines », Revue française d'économie, volume 24, n° 3, 2010. pp. 167-193 ; Nicolas Bauduin, François Legendre, Yannick L'Horty, « Réformer les baisses de cotisations sociales ultramarines ? », Travail et emploi 2011/1 n° 125, pages 41 à 52.
* 80 Aziza Garsaa, Nadine Levratto, Luc Tessier, « Do exemptions from social security contributions affect job creation? New empirical evidence from French overseas regions », Région et Développement n° 42-2015.
* 81 Par exemple, dans la note d'exécution budgétaire (NEB) de la mission « Outre-mer » relative à l'exercice 2017, la Cour des comptes écrit que « l'objectif fixé à trois en 2015 et 2016 concernant l'indicateur « Écart entre le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées de cotisations sociales au titre d'une année et le taux de croissance de l'emploi salarié dans les entreprises analogues de métropole » n'est pas rempli ».
* 82 Dans leur article de 2010, Nicolas Bauduin, François Legendre et Yannick L'Horty indiquent : « adopter un cadre d'équilibre général calculable, plus standard pour le cas de grandes économies, pourrait modifier les résultats de nos variantes ». De même, selon le rapport de l'Igas et de l'IGF de novembre 2024 : « La méthode des doubles différences repose [...] sur l'hypothèse que le groupe témoin n'a pas été affecté par la mise en oeuvre des nouveaux barèmes Lodéom dans les groupes traités. Cette hypothèse implique de postuler à l'absence d'effets d'équilibre général au sein des économies ultramarines, c'est-à-dire que les variations du coût du travail n'ont d'effets que pour les entreprises ciblées par les barèmes et pas pour les autres entreprises concurrentes. »