B. COMMENT EXPLIQUER LA « MAUVAISE RÉPUTATION » DU DISPOSITIF LODÉOM ?
1. Un profil d'allégements atypique
Dans ces conditions, on peut de demander pourquoi le dispositif Lodéom a souvent mauvaise réputation.
Les trois barèmes des Drom (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion)
Drom : départements et régions d'outre-mer.
Source : Mecss du Sénat
Une première explication est que le profil d'exonération, très différent de celui applicable en métropole, ne peut être justifié par le seul objectif de création d'emplois.
De fait, si l'on considère qu'il a pour seule fonction de créer des emplois, on peut se demander pourquoi il bénéficie à des salaires élevés, contrairement aux allégements généraux.
Pour un économiste peu au fait des réalités de l'outre-mer, ce profil d'exonérations peut susciter une réaction de rejet.
2. Des objectifs mal définis
Une deuxième raison de la mauvaise réputation du dispositif Lodéom est que les objectifs mis en avant pour le justifier sont nombreux, sans que ce dispositif soit nécessairement le plus adapté pour les atteindre.
Le tableau ci-après synthétise les principaux objectifs mis en avant par les uns et les autres.
Un lieu commun, en matière de politique économique, est qu'il faut un objectif par instrument. Dans le cas présent, on dénombre une demi-douzaine d'objectifs.
Les principaux objectifs attribués au
dispositif Lodéom,
tels qu'exprimés lors des auditions
réalisées par les rapporteures
Source : Mecss du Sénat
Le dispositif serait probablement plus crédible si l'accent était mis sur les objectifs pour lesquels il semble le plus adapté.
Le dispositif Lodéom paraît efficace et efficient pour créer des emplois, préserver la rentabilité des entreprises et favoriser l'emploi des cadres (cf. supra).
Il est aussi souvent présenté comme permettant de soutenir certains secteurs, en améliorant leur compétitivité, dans le cadre d'une stratégie de développement économique. Cela semble vérifié pour certains secteurs. Par exemple, lors des auditions, le cas du tourisme dans les Antilles a pu être évoqué. Une telle analyse microéconomique « fine » sort toutefois du champ du présent rapport. Néanmoins, si l'on raisonne de manière plus globale, l'argument de la compétitivité, omniprésent lors de la mise en place du dispositif au début des années 2000, est aujourd'hui contesté, en particulier depuis une étude de 2019 du Conseil d'analyse économique3(*) selon laquelle les allégements généraux n'auraient pas amélioré la compétitivité de la France.
Enfin, un argument souvent mis en avant lors des auditions est que le dispositif Lodéom permet à certaines entreprises, en particulier dans le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), de survivre malgré le non-respect de leurs délais de paiement par les collectivités et les hôpitaux ultramarins.
Les délais réglementaires de paiement, à peu près respectés dans l'Hexagone, sont en effet nettement dépassés outre-mer. Par exemple, dans le cas du secteur public hospitalier de la Martinique, le délai de paiement moyen est de 200 jours (pour un délai réglementaire de 50 jours). Toutefois la compensation de ces retards ne peut être présentée comme un objectif du dispositif Lodéom. Il convient au contraire de résorber ces retards.
3. Un manque d'évaluation
La mauvaise réputation du dispositif Lodéom s'explique également par un manque d'évaluation.
Sur les trois rapports d'inspection relatifs au dispositif, seulement deux (2006 et 2011) comprennent une estimation du nombre d'emplois créés par le dispositif, s'appuyant sur un calcul rapide comparant l'évolution de l'emploi dans divers groupes d'entreprises.
Depuis 1994, seulement deux modélisations semblent avoir été réalisées par des universitaires. Si toutes deux concernent l'effet sur l'emploi, une seule (cf. supra) évalue le nombre d'emplois créés.
Dans le cas de la mission « Outre-mer », l'indicateur relatif à l'impact du dispositif Lodéom sur l'emploi est peu adapté. En effet, il compare le taux de croissance de l'emploi outre-mer et en France hexagonale, ce qui est peu adapté s'agissant d'un dispositif mis en place au début des années 2000 (qui a aujourd'hui un effet sur l'emploi, mais pas sur son taux de croissance). Par ailleurs, du fait du dynamisme de la démographie ultramarine l'emploi tend structurellement à augmenter plus vite outre-mer.
Enfin, il n'existe pas de modélisation ex post, c'est-à-dire s'appuyant sur les données observées, du nombre d'emplois créés. Les seules modélisations disponibles (celle de 2009 citée supra et celle du présent rapport) sont des modélisations ex ante, reposant sur certaines hypothèses. La recommandation de la revue de dépenses de 2015 de réaliser une telle modélisation ex post n'a jamais été mise en oeuvre.
4. Des appréciations systématiquement défavorables dans les rapports de l'administration
Dans ce contexte, et compte tenu du besoin de réduire le déficit public, les appréciations figurant dans les rapports de l'administration relatifs au dispositif Lodéom (synthétisés dans une annexe au rapport de la Mecss) sont systématiquement défavorables.
Tous ces rapports ont été unanimes pour préconiser de davantage centrer le dispositif sur les bas salaires, parfois en en réduisant fortement le coût.
Synthèse sommaire des rapports de l'administration
Les références sont précisées dans le rapport.
Source : Mecss du Sénat
Pourtant, comme on l'a vu, le dispositif Lodéom a notamment pour objet de préserver la rentabilité des entreprises et de favoriser l'emploi des cadres.
Avec l'aide du pôle Science des données du Sénat, la Mecss a examiné la modélisation du rapport de Igas-IGF de novembre 2024. Comme indiqué dans l'annexe au rapport de la Mecss présentant cette modélisation, celle-ci est conforme à l'état de l'art (ce qui ne l'empêche pas de présenter d'inévitables limites, comme tout exercice de ce type). Le véritable sujet semble plutôt être la surinterprétation qui en a été faite, que ce soit par le rapport Igas-IGF lui-même ou par le Gouvernement (par exemple dans son évaluation préalable de l'article 9 du PLFSS pour 2026). En effet, cette modélisation ne montre pas qu'une forte réduction du coût du dispositif aurait peu d'effet sur l'emploi.
* 3 Yannick L'Horty, Philippe Martin, Thierry Mayer, « Baisses de charges : stop ou encore ? », Les notes du conseil d'analyse économique, n° 49, janvier 2019.