LISTE DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : pour assurer sa pérennité, redéfinir la stratégie et la vocation du financement du déploiement via le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), notamment concernant le niveau de déconcentration de ces crédits si leur diminution devait se poursuivre - direction des entreprises et partenariats de sécurité et des armes (DEPSA).
Recommandation n° 2 : consolider à l'échelle de chaque préfecture les données disponibles sur le financement de la vidéoprotection via les différentes dotations de l'État, au-delà du seul FIPD - DEPSA et direction de l'évaluation de la performance, de l'achat, des finances et de l'immobilier (DEPAFI).
Recommandation n° 3 : instaurer une circulaire-cadre relative au financement du déploiement de la vidéoprotection reprenant les priorités édictées dans la nouvelle stratégie nationale de prévention de la délinquance 2026-2030 - DEPSA.
Recommandation n° 4 : assurer la notification des crédits délégués aux préfectures de région puis la subdélégation aux préfets de département, le plus en amont possible de l'exercice, afin de limiter la sous-consommation et le transfert de restes à payer d'une année à l'autre et favoriser un choix sur des critères opérationnels davantage que gestionnaires - DEPSA.
Recommandation n° 5 : lors de l'affectation des crédits délégués puis de l'octroi des subventions, prioriser d'une part, les territoires et projets s'inscrivant dans le cadre des différents contrats et plans d'action relatifs à la sécurité, afin d'assurer la cohérence de l'action de l'État en la matière, et d'autre part, les territoires sur lesquels la prévalence de la délinquance est la plus prégnante, afin de maximiser l'effet levier en matière de sécurisation - DEPSA et préfectures.
Recommandation n° 6 : poursuivre l'animation du réseau territorial concerné par le contrôle interne financier afin de prévenir les anomalies, d'une part, et anticiper et éviter les restes à payer ainsi que la sous-consommation des crédits, d'autre part - DEPSA et DEPAFI.
Recommandation n° 7 : mener un travail d'évaluation des effets et des résultats du financement de la vidéoprotection, en termes d'élucidation, mais aussi et surtout de prévention de la délinquance - DEPSA et service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI).
Recommandation n° 8 : imposer des remontées de données plus précises par les préfets sur l'état du déploiement de la vidéoprotection dans les départements. Instaurer également un suivi analytique selon le type d'équipement financé (caméra, centre de supervision urbaine, raccordement aux forces de sécurité intérieures, etc.) - DEPSA.
Recommandation n° 9 : rendre compte au Parlement de l'utilisation des crédits du FIPD alloués à la vidéoprotection, dans le cadre du rapport annuel au Parlement du CIPDR (article D. 132-2 du code de la sécurité intérieure) ou de tout autre document - DEPSA.
I. UN FINANCEMENT DE LA VIDÉOPROTECTION ENVISAGÉ DÈS L'ORIGINE COMME UN ACCOMPAGNEMENT ET UNE INCITATION À L'ÉQUIPEMENT DES COLLECTIVITÉS
A. AU NOM DE LA PRÉVENTION SITUATIONNELLE, LE FINANCEMENT DU DÉPLOIEMENT DE LA VIDÉOPROTECTION EST L'UN DES AXES DU FIPD DEPUIS SA CRÉATION
1. La vidéoprotection recouvre une diversité de dispositifs et de vecteurs de financement dépassant budgétairement le périmètre de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »
La vidéoprotection de voie publique recouvre une diversité de dispositifs techniques (caméras, mâts, réseaux, centre de supervision, etc.) visant la prise d'image en temps réel sur la voie publique, ou dans des lieux ouverts au public, ainsi que leur visionnage à des fins de surveillance, ainsi qu'éventuellement un enregistrement de ces images. Le cadre juridique relatif aux autorisations, aux conditions d'installation et d'utilisation des systèmes de vidéoprotection relève du code de la sécurité intérieure3(*). Ces systèmes de vidéoprotection peuvent être mis en oeuvre sur la voie publique par les autorités publiques compétentes que sont notamment l'État ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements, afin de remplir un certain nombre de buts limitativement définis par le code de la sécurité intérieure, dont notamment « la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens » 4(*).
Ces équipements sont souvent déployés et opérés par les collectivités territoriales et leurs groupements, qui les financent sur leurs fonds propres, en bénéficiant éventuellement de subventions à l'investissement local, telles que la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), ou la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation politique de la ville (DPV) pour les communes qui y sont éligibles. Des subventions plus spécifiques peuvent également permettre aux collectivités locales de financer de tels équipements, au titre du fonds interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (FIPD).
Un cadre protecteur des libertés publiques et des données personnelles
Il convient de rappeler dès à présent que le déploiement de la vidéoprotection en France a lieu dans un cadre protecteur des libertés publiques et des données à caractère personnel.
Ainsi, ces dispositifs sont soumis à autorisation préfectorale. Celle-ci fixe notamment les conditions du visionnage des images collectées, limité aux personnes dument habilitées. Ces images ne peuvent d'ailleurs conduire à visualiser l'intérieur des immeubles d'habitation ni, de manière spécifique, leurs entrées5(*). Ces images ne sont d'ailleurs stockées que pour trente jours au plus, selon la durée fixée dans l'autorisation du dispositif. Le public est par ailleurs informé de la mise en oeuvre de ces systèmes de vidéoprotection, par des panneaux d'information, ainsi que sur demande auprès de l'autorité publique qui la met en oeuvre. Les informations ainsi affichées doivent notamment rappeler le cadre applicable en termes de droit d'accès, de rectification et d'effacement des données personnelles, au titre du règlement général sur la protection des données (RGPD)6(*), lesquels s'exercent notamment auprès de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Enfin, les caméras de vidéoprotection de voie publique au coeur du présent contrôle ne peuvent pas recourir à des traitements par intelligence artificielle en l'état actuel du droit, sauf dans les conditions prévues par l'expérimentation permise par la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions7(*).
Source : commission des finances
Le présent contrôle étant réalisé par la rapporteure spéciale des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », c'est sur le financement du déploiement de la vidéoprotection via le FIPD qu'il se concentrera. En effet, le FIPD relève du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
Bien que le financement du déploiement de la vidéoprotection soit, depuis 2024, formellement distinct du FIPD au sein d'une action spécifique et gérée par la direction des entreprises et partenariats de sécurité et des armes (DEPSA), ce financement continue d'être associé et étroitement lié au FIPD. Le présent rapport traitera donc du financement du déploiement de la vidéoprotection par l'État, au nom de sa politique de prévention de la délinquance, et non de l'entièreté des vecteurs de financement par l'État de ce déploiement. Le financement de la vidéoprotection via la DETR ou la DSIL relevant en effet de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et celui par la DPV de la mission « Cohésion des territoires ».
La rapporteure spéciale s'abstient donc dans ce rapport de toute recommandation ou observation ne portant pas sur les acteurs, actions ou crédits relevant de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
Les bases juridiques de la vidéoprotection
La première définition du cadre législatif, de ce qui était alors nommé « vidéosurveillance de la voie publique et des lieux ouverts au public » remonte à la loi dite « Pasqua », d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 19958(*). Cette loi définit le régime d'autorisation préfectorale pour la mise en place de la vidéosurveillance de la voie publique, que peuvent mettre en oeuvre les « autorités publiques compétentes ».
Depuis 2011, le terme de « vidéoprotection » a été substitué à celui de « vidéosurveillance »9(*). Au-delà de cette évolution sémantique, la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011 (« LOPPSI 2 ») a également permis d'ouvrir la possibilité aux personnes morales de droit privé de mettre en oeuvre des systèmes de vidéoprotection sur la voie publique. En parallèle, la LOPPSI 2 a également accru les modalités de contrôle de la mise en oeuvre de ces dispositifs, en étendant les pouvoirs de sanction de la commission départementale de la vidéoprotection et du préfet en cas de manquement, ainsi qu'en élevant au rang législatif la commission nationale de la vidéoprotection créée en 200710(*), laquelle a été supprimée en 201811(*).
Les dispositions législatives relatives à la vidéoprotection ont été codifiées, depuis 201212(*), au sein du code de la sécurité intérieure aux articles L. 251-1 et suivants, ainsi qu'aux articles L. 223-1 et suivants concernant la mise en oeuvre de système de vidéoprotection dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Y sont ainsi énumérés les onze buts de la vidéoprotection sur voie publique, dont : « La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression, de vol ou de trafic de stupéfiants ainsi que la prévention, dans des zones particulièrement exposées à ces infractions, des fraudes douanières prévues par le dernier alinéa de l'article 414 du code des douanes et des délits prévus à l'article 415 du même code portant sur des fonds provenant de ces mêmes infractions », qui justifie son financement via un fonds dédié à la prévention de la délinquance.
Le titre V du livre II du code de la sécurité intérieure prévoit également le régime d'autorisation d'installation des systèmes de vidéoprotection. Ainsi, l'installation d'un système de vidéoprotection est subordonnée à une autorisation préfectorale13(*) (ou du préfet de police à Paris), donnée après avis de la commission départementale de vidéoprotection14(*).
Cette autorisation est valable pour cinq ans et renouvelable. Si elle est un préalable exigé pour toute demande de subvention au titre du FIPD, elle ne constitue pas une obligation d'installer effectivement les équipements autorisés. Ainsi, les préfectures qui recensent ces autorisations ne disposent pas pour autant nécessairement d'un recensement du nombre de caméras de vidéoprotection sur la voie publique dans leur département, d'autant plus que ces autorisations recouvrent parfois des périmètres au sein desquels peuvent être implantées une ou plusieurs caméras.
Source : commission des finances
2. Depuis près de vingt ans, le financement du déploiement de la vidéoprotection s'inscrit dans le cadre de la prévention de la délinquance
À l'initiative de la commission des lois du Sénat, a été adopté en 2006 un amendement15(*) au projet de loi relative à la prévention de la délinquance, instaurant un fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), « destiné à financer la réalisation d'actions dans le cadre des instances territoriales de prévention de la délinquance » (article 2 bis du texte adopté par le Sénat en première lecture le 21 septembre 200616(*)). Au cours de la navette parlementaire, ce fonds a finalement été rattaché à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé17(*)) et sa vocation a été précisée, afin d'inscrire son action dans le cadre des plans de prévention de la délinquance définis à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que dans celui de la contractualisation entre l'État et les collectivités locales en matière de politique de la ville18(*).Le FIPD a depuis connu plusieurs évolutions relatives à son rattachement. Ainsi, depuis la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 201619(*), le FIPD ne relève plus des commissariats ou agences ayant succédé à l'Acsé. Il a alors été rattaché au budget général de l'État20(*), et sa gestion confiée au secrétariat général du comité interministériel de la prévention de la délinquance et de la radicalisation (SG-CIPDR). Un temps relevant du programme 122 (« Concours spécifiques et administration ») de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », les crédits du FIPD sont dès 2016 finalement rattachés au programme 216 (« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ») de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». Cette évolution organisationnelle correspond notamment à la mise en cohérence de l'architecture budgétaire dans laquelle s'inscrit le FIPD avec le caractère chirurgical des subventions versées sur des actions très ciblées, à la différence des autres dépenses d'intervention au bénéfice des collectivités territoriales telles que la DETR (dotation d'équipement des territoires ruraux) ou la DSIL (dotation de soutien à l'investissement local).
Le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance (SG-CIPDR)
Institué par décret en 200621(*), le comité interministériel de prévention de la délinquance « fixe les orientations de la politique gouvernementale en matière de prévention de la délinquance et de la radicalisation et veille à leur mise en oeuvre »22(*). La radicalisation a été ajoutée en 201623(*) au périmètre des attributions de ce comité interministériel. Ces textes prévoient qu'un secrétaire général est chargé de la préparation des travaux et délibérations du comité, de la préparation d'un rapport annuel au Parlement24(*), et de veiller à la mise en oeuvre des orientations ainsi définies.
Or, si le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance s'est étoffé, tant en termes de compétences - avec la prise en charge croissante des missions de prévention de la radicalisation, la création d'une unité de contre-discours républicain ou encore le rattachement au SG-CIPDR de la Miviludes25(*) - que d'effectifs, le comité interministériel s'est relativement peu réuni. Sa dernière réunion, consacrée à la lutte contre le séparatisme, remonte ainsi au 22 novembre 2021.
Le SG-CIPDR a notamment pour mission la gestion des crédits d'interventions relevant du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Jusqu'en 2018, sept programmes existaient au sein du FIPD, qui ont depuis été regroupés entre les quatre programmes suivants :
- Programme D - Délinquance ;
- Programme K - Sécurisation des sites sensibles ;
- Programme R - Radicalisation ;
- Programme S - Sécurisation.
Jusqu'en 2023, ces quatre programmes étaient gérés directement par le SG-CIPDR et relevaient de l'action 10 du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Plusieurs changements sont intervenus avec d'abord le transfert du volet « vidéo-protection de voie publique » du programme S à la DEPSA au 1er janvier 2024, puis, au 1er janvier 2026, celui des autres volets du programme S à la DEPSA et celui du programme K à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur26(*). Seules les enveloppes du FIPD correspondant aux programmes D et R sont donc encore confiées en gestion et pilotage au SG-CIPDR et continuent de relever de l'action 10 du programme 216. Ce changement d'architecture budgétaire correspond à une volonté de recentrer l'action du SG-CIPDR sur la prévention de la délinquance et de la radicalisation.
Source : commission des finances
Depuis sa création, le FIPD vise donc le financement de diverses actions de prévention, y compris des actions innovantes. Le rapport de 2006 de M. Jean-René LECERF, au nom de la commission des lois du Sénat, explicitait ainsi qu'en « raison du montant relativement modeste des sommes allouées dans un premier temps, ce fonds devrait faire office d'aiguillon, afin de promouvoir l'évaluation et financer des expérimentations innovantes »27(*).
Ainsi, dans un contexte où le déploiement de la vidéoprotection n'avait pas de caractère d'évidence, la finalité de l'enveloppe a très tôt été d'encourager à l'installation de dispositifs de vidéoprotection, notamment dans les petites et moyennes communes. D'où des dépenses d'intervention se traduisant notamment par le versement de subventions aux collectivités territoriales, ainsi qu'à des associations ou des bailleurs sociaux. Parmi les différents programmes composant le FIPD, l'un d'eux a ainsi pour objet la sécurisation (Programme S) et finance la vidéoprotection de voie publique, la sécurisation des établissements scolaires, ainsi que l'équipement des polices municipales.
Si depuis le 1er janvier 2024, la gestion des crédits de vidéoprotection du FIPD ne relève plus de la gestion du SG-CIPDR, mais de la direction des entreprises et partenariats de sécurité et des armes (DEPSA), le financement du déploiement de la vidéoprotection continue pour autant d'être étroitement lié à la politique de prévention de la délinquance et de la radicalisation.
Ce lien avec la politique de prévention de la délinquance est d'autant plus important que la vidéoprotection n'a pas vocation à se substituer aux autres leviers de prévention de la délinquance. Si elle est un outil utile de prévention de la délinquance, elle l'est d'autant plus lorsqu'elle est utilisée en complémentarité avec les autres dispositifs de cette politique, notamment la présence humaine indispensable - telle celle des polices de proximité ou des équipes de médiation - ainsi qu'avec les actions de prévention sociale et éducative.
Évolution du montant des crédits votés du FIPD entre 2019 et 20 261
(en millions d'euros de crédits de paiement)
(1) Pour l'année 2022, le montant total des crédits du FIPD correspond bien à celui voté pour l'action 10 en loi de finances initiale, en excluant les 10 millions d'euros du plan de relance qui ont bénéficié lors de l'exécution au FIPD et in fine au déploiement de la vidéoprotection.
Source : commission des finances, d'après les données transmises par la direction de l'évaluation de la performance, de l'achat, des finances et de l'immobilier (DEPAFI).
3. Bien qu'ils n'en relèvent techniquement plus, ces crédits restent assimilés à ceux du FIPD
Depuis le 1er janvier 2024, conformément aux recommandations du rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI) de 202328(*), la gestion des crédits de vidéoprotection du programme S du FIPD a été confiée à une nouvelle direction des entreprises et partenariats de sécurité et des armes (DEPSA), rattachée au secrétariat général du ministère de l'intérieur.
Si ce transfert de gestion s'est traduit par la création d'une action spécifique au sein du programme 216 (action 11 « Équipements de vidéoprotection de surveillance électronique et de sécurisation du Ministère de l'intérieur, des collectivités, des forces locales et des établissements publics »), ainsi qu'un budget opérationnel de programme (BOP CDPA) distinct de celui du FIPD (BOP CIPD), ces crédits restent néanmoins fortement identifiés au FIPD. Ainsi, les appels à projets de préfectures pour les subventions de vidéoprotection mentionnent toujours ces subventions comme relevant du programme S du FIPD.
Le financement du déploiement de la vidéoprotection continue donc de s'inscrire, au moins en apparence, dans le cadre des actions de prévention situationnelle financées par le FIPD. Jusqu'en 2025, en dépit de la reprise en gestion de ces crédits par la DEPSA, la circulaire annuelle d'orientation budgétaire du FIPD29(*) était ainsi toujours commune à l'ensemble de ces programmes, qu'ils relèvent du SG-CIPDR ou de la DEPSA. En 2026, deux circulaires distinctes doivent être publiées, clarifiant la scission de ces deux budgets opérationnels de programme.
Maquette budgétaire du fonds
interministériel
de prévention de la délinquance
(FIPD)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.
* 3 Titre V (Vidéoprotection) du livre II (Ordre et sécurité publics) du code de la sécurité intérieure.
* 4 Article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure.
* 5 Article L. 251-3 du code de la sécurité intérieure.
* 6 Règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016.
* 7 L' article 47 de la loi n° 2026-201 du 20 mars 2026 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 prolonge jusqu'au 31 décembre 2027 l'expérimentation permettant le recours à un traitement algorithmique en temps réel des images collectées au moyen de systèmes de vidéoprotection.
* 8 Article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité.
* 9 Article 17 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite « LOPSSI II »
* 10 Décret du 15 mai 2007 portant création de la Commission nationale de la vidéosurveillance.
* 11 Article 84 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination.
* 12 Ordonnance n° 2021-351 du 12 mars 2012.
* 13 Article L. 251-1 du code de la sécurité intérieure.
* 14 L' article L. 251-4 du code de la sécurité intérieure prévoit que cette commission est présidée par « un magistrat honoraire ou, à défait, une personnalité qualifiée, nommée par le premier président de la cour d'appel ».
* 15 Amendement n° 9, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission des lois, portant article additionnel après article 2, au projet de loi relative à la prévention de la délinquance.
* 16 Rapport d'information n° 476 (2005-2006), déposé le 6 septembre 2006, au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, par M. Jean-René Lecerf.
* 17 En 2014, l'Acsé est remplacée par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), lui-même remplacé par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) en 2020.
* 18 Loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.
* 19 Article 45 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2025 de finances pour 2016.
* 20 Jusqu'en 2016, outre une part des crédits délégués à l'Acsé puis au CGET, le FIPD était également abondé par un montant prélevé sur le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation.
* 21 Décret n° 2006-52 du 17 janvier 2006 instituant un comité interministériel de prévention de la délinquance.
* 22 Article D. 132-2 du code de la sécurité intérieure.
* 23 Décret n° 2016-553 du 6 mai 2016 portant modification de dispositions relatives à la prévention de la délinquance.
* 24 L'article D. 132-2 du code de la sécurité intérieure prévoit en effet que le comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation « adopte chaque année un rapport transmis au Parlement retraçant les résultats de la politique de prévention de la délinquance et de la radicalisation et exposant les orientations de l'État en ce domaine ».
* 25 La mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) créé en 2002, a été rattaché au SG-CIPDR par le décret n° 2020-867 du 15 juillet 2020.
* 26 Le programme K désormais géré par la DLPAJ est renommé « programme SSC - sécurisation des sites cultuels ».
* 27 Rapport d'information n° 476 (2005-2006), déposé le 6 septembre 2006, au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, par M. Jean-René Lecerf.
* 28 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.
* 29 Cette circulaire du ministre de l'intérieur fixe les principales orientations du FIPD que les préfets de départements sont invités à suivre dans l'exécution de l'enveloppe déconcentrée du FIPD qui leur est déléguée.