II. CE MODÈLE DE FINANCEMENT SE HEURTE TOUTEFOIS À PLUSIEURS LIMITES BUDGÉTAIRES, DE GESTION ET DOCTRINALES
A. UNE GESTION DES CRÉDITS AUX VULNÉRABILITÉS PLURIELLES
1. Une exécution budgétaire vulnérable à l'accumulation des restes à payer
Compte tenu des modalités de versement propres aux subventions pour équipements de vidéoprotection, ainsi que du fonctionnement du FIPD, le financement du déploiement de la vidéoprotection constitue une dépense d'intervention particulièrement propice à l'accumulation de restes à payer.
La Cour des comptes, dans son rapport de 2024 sur les exercices 2018 à 2022 du SG-CIPDR attirait ainsi l'attention sur des actions de vidéoprotection « souvent durables enserrés dans un cadre annuel »43(*).
Montant des restes à payer de vidéoprotection entre 2020 et 2025
(en millions d'euros de CP et en pourcentage)
Source : commission des finances, d'après les données transmises par la DEPAFI.
a) La publication tardive de la circulaire annuelle du FIPD
La circulaire annuelle d'emploi des crédits du FIPD, ainsi que l'instruction budgétaire qui lui est annexée sont de plus en plus souvent publiées tardivement en cours d'année. Cela a pour incidence, pour les préfectures de département, de devoir attendre cette publication pour finaliser leurs arbitrages entre les projets présélectionnés. Les décisions attributives sont ainsi également notifiées plus tardivement, et nécessitent donc que les projets puissent être mis en oeuvre rapidement avant la fin de l'exercice budgétaire pour que les crédits soient consommés.
Date de publication des dernières
circulaires relatives
à l'emploi des crédits du
FIPD
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Année |
Date de publication de la circulaire |
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2019 |
28 février 2019 |
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20 201 |
5 mars 2020 |
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20 212 |
30 avril 2021 |
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2022 |
11 février 2022 |
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2023 |
16 février 2023 |
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2024 |
13 mars 2024 |
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2025 |
10 juin 2025 |
(1) Circulaire cadre triennale pour 2020-2022.
(2) Instruction complémentaire à la circulaire triennale 2020-2022 sur ses volets budgétaires et de contrôle interne financier.
Source : commission des finances du Sénat.
b) Les subventions de vidéoprotection de voie publique obéissent à des règles spécifiques de mise en paiement
Pour les subventions dont le montant est inférieur à 23 000 euros, sur production d'une attestation de démarrage des travaux signée du maître d'ouvrage, la subvention est versée à 100 %. Pour les subventions dépassant ce seuil en revanche, un acompte de 75 % est versé sur production de l'attestation de démarrage des travaux, puis le solde de 25 % l'est sur production d'une attestation d'exécution des travaux.
Or, ces subventions financent des équipements dont la mise en service nécessite des travaux plus ou moins importants (notamment lorsque des travaux de génie civil sont nécessaires pour l'extension des réseaux de fibre ou le raccordement des caméras). Dans les cas où la livraison des travaux intervient après la fin de l'exercice budgétaire, un reste à payer peut donc fréquemment se constituer.
Ces modalités de versement, qui accentuent les restes à payer chroniques que connaît le programme S du FIPD, ont d'ailleurs connu une évolution pour réduire ce phénomène. En effet, jusqu'en 2020, 20 % de la subvention était versés au début des travaux et 80 % à la livraison. Si la modification de ces taux vise explicitement à réduire les restes à payer, leur augmentation après 2021 démontrent que cet ajustement n'était pas suffisant.
2. Des crédits mobilisés pour certains besoins exceptionnels : un risque d'effet d'éviction et d'effet d'aubaine
Si la finalité de l'enveloppe centrale des crédits de vidéoprotection de voie publique, présentée précédemment, est de « répondre à des demandes financières conséquentes pour accompagner des projets structurants »44(*), elle est aussi de couvrir les besoins ou priorités exceptionnels du Gouvernement. Dans ces cas, les subventions sont alors arbitrées au niveau central (cf. supra) et leur taux de subventionnement peut, à titre exceptionnel, s'élever à 80 %.
Ces crédits ont ainsi été mobilisés pour répondre à des besoins ponctuels, dans le cadre des contrats de sécurité intégrée de la Martinique et la Guadeloupe notamment en 2024, mais aussi en Guyane, ainsi que pour la sécurisation des voies d'accès à la prison de Vendin-le-Veil (Pas-de-Calais) en 2025.
Au-delà de ces opérations, trois principaux besoins ont mobilisé, au cours de ces dernières années, l'enveloppe centrale de la DEPSA et révélé des risques d'effet d'éviction et d'aubaine au détriment d'autres projets : la sécurisation de la coupe du monde de rugby en 2023, celle des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, et la rénovation des caméras endommagées à la suite des violences urbaines de l'été 2023.
a) La coupe du monde de rugby de 2023 : un révélateur selon la DEPSA des effets d'aubaine liés aux appels à projets lors des grands événements
L'expérience de la coupe du monde de rugby de l'automne 2023 suggère que de tels besoins peuvent générer un effet d'aubaine. Certains porteurs de projets peuvent, en effet, essayer de profiter de l'effort budgétaire consenti en direction de la sécurisation d'un tel événement, pour financer à moindre coût un équipement.
Ainsi, au début de l'exercice 2024, la DEPSA a été destinataire de 18 demandes de subventions relatives à des dossiers en attente au titre de la sécurisation de la coupe du monde de rugby et non retenus par le SG-CIPDR, du fait de dossiers incomplets. Ces 18 dossiers représentaient un montant de 1,17 million d'euros.
Ces demandes n'ont toutefois pas été renouvelées en 2024 et, selon la DEPSA, « ces abandons tendant à démontrer que lors d'événements particuliers, les appels à projets peuvent déclencher des effets d'aubaine »45(*). D'où l'importance d'une évaluation de l'effet-levier de tels projets et de leur plus-value en termes de prévention de la délinquance, au-delà de ces seuls grands événements.
b) Les réparations consécutives aux violences urbaines de 2023 : une sollicitation dérogatoire du FIPD
À la suite des violences urbaines de l'été 2023 (du 27 juin au 5 juillet), au cours desquelles de nombreuses caméras de vidéoprotection ont été endommagées (un millier de caméras environ selon les déclarations de M. Gérald Darmanin, alors ministre de l'Intérieur et des Outre-mer46(*)), 10 millions d'euros de crédits ont été ouverts, en AE comme en CP, pour prendre en charge ces réparations. Cet effort s'est également poursuivi en 2024, puisque 41 projets ont ainsi pu être subventionnés cette année-là par la DEPSA, via son enveloppe centrale, pour un montant de 543 085 euros.
En principe, les crédits de vidéoprotection de voie publique du FIPD ne financent pas le remplacement à l'identique des équipements déjà installés. Une exception a cependant été décidée en 2023 et 2024 pour permettre le remplacement des équipements dégradés, et alors que ces dépenses de remise en état des équipements de vidéoprotection étaient explicitement exclues du champ du fonds « violences urbaines »47(*). Un appel à projet spécifique a été publié dans certaines des préfectures les plus concernées, comme par exemple en Seine-Saint-Denis. Cette prise en charge par le FIPD a ainsi permis d'éviter aux communes concernées d'avoir à renouveler l'investissement auquel elles avaient déjà consenti, sans possibilité que celui-ci soit soutenu par la DEPSA. En revanche, hormis pour 2023 puisqu'un abondement de 10 millions d'euros est intervenu, la prise en charge en 2024 de ces réparations sur les crédits centraux de la DEPSA a réduit d'autant la capacité de celle-ci à financer de nouveaux projets et à étendre le déploiement de la vidéoprotection de voie publique.
Il convient accessoirement de noter qu'un tel épisode constitue également une incitation, pour les communes qui seraient susceptibles de connaître des dégradations de leurs caméras de vidéoprotection de voie publique, à se tourner vers des dispositifs techniques plus onéreux, tels que des caméras longue distance, ou des mâts plus hauts dont les fondations peuvent également être ignifugées pour protéger les réseaux afférents.
c) La sécurisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 a conduit à une consommation importante de l'enveloppe centrale, faisant craindre un effet d'éviction d'autres projets
Enfin, dès 2022, la sécurisation des Jeux olympiques et paralympiques (JOP) de Paris 2024 a mobilisé une part importante des crédits de vidéoprotection du FIPD. Certaines communes ont été identifiées pour faire l'objet d'une priorisation spécifique, soit parce qu'elles accueillaient directement l'un des sites des JOP, soit parce que leur situation géographique, aux abords des sites, présentait dans ce contexte un enjeu d'ordre public. Ces communes ont ensuite pu bénéficier des crédits des enveloppes déconcentrées dédiées à la vidéoprotection, ainsi que des crédits de l'enveloppe centrale du SG-CIPDR puis de la DEPSA.
En Seine-Saint-Denis par exemple, 12 communes ont été identifiées comme prioritaires (dont 8 parce qu'elles accueillaient des sites des JOP), lesquelles ont bénéficié de 61 % de l'enveloppe déconcentrée dédiée à la vidéoprotection (dont 49 % uniquement pour les 8 communes précitées) ; soit 927 995 euros. De plus, un abondement via l'enveloppe centrale a permis d'attribuer de nouvelles subventions au titre de la sécurisation des JOP à hauteur de 2,23 millions d'euros en 2023 et 1,36 million d'euros en 2024.
En 2024, la DEPSA a ainsi pris en charge 24 projets liés à la sécurisation des JOP via son enveloppe centrale, pour un montant de près de 3,26 millions d'euros. L'ampleur de tels engagements, alors même que l'exercice 2024 a été marqué par des contraintes budgétaires et des annulations de crédits (cf. infra), peut laisser craindre un effet d'éviction d'autres projets de vidéoprotection de voie publique, dont l'utilité à moyen et long terme dépasserait celle d'un événement exceptionnel mais ponctuel.
3. Le contexte budgétaire national a eu un effet très concret sur les difficultés de gestion des crédits déconcentrés pour les exercices 2024 et 2025
a) L'absence de crédits déconcentrés en 2024
L'exécution budgétaire des crédits dédiés au financement de la vidéoprotection en 2024 a été marquée par deux faits majeurs qui ont conduit à ce que les enveloppes départementales ne soient pas déconcentrées : une annulation de crédits de 6,17 millions d'euros en début d'exercice, ainsi qu'une reprise en gestion des crédits pas la DEPSA qui a souhaité avant tout résorber les restes à payer de 27,13 millions d'euros qui lui ont été transférés.
En effet, du fait du contexte budgétaire national et des marges relativement réduites sur les crédits d'intervention du budget du ministère de l'Intérieur, 6,17 millions de crédits ont été annulés au titre de la vidéoprotection, pour un total de près de 15 millions d'euros d'annulation de crédits à l'échelle du FIPD.
Face également à l'importance des restes à payer hérités des exercices précédents, les quelques nouveaux engagements ont concerné les dernières tranches des projets de sécurisation des JOP 2024, la remise en état des dispositifs endommagés lors des violences urbaines de l'été 2023 et les « projets de sécurisation particulièrement structurants ayant fait l'objet d'engagements présidentiels ou ministériels »48(*).
Le restes des crédits a ainsi été consacré à l'apurement des restes à payer, afin d'assainir la gestion de ces crédits, la DEPSA indiquant explicitement que « dans un contexte de contrainte budgétaire accrue, l'effort a porté prioritairement sur la finalisation des engagements juridiques passés, notamment ceux devenus sans objet à la suite de l'abandon du projet, et en procédant au paiement des restes à payer qui pouvaient l'être »49(*).
Ainsi, les préfectures de région et de département ne se sont pas vu notifier, pour 2024, une enveloppe déconcentrée à leur main. En revanche, les crédits attribués par la DEPSA aux projets prioritaires ou visant la résorption des restes à payer, ont bien fait l'objet d'une mise à disposition aux services déconcentrés. 31 départements ont ainsi bénéficié d'autorisations d'engagements mises à disposition par la DEPSA en 2024 et 75 départements de crédits de paiements.
Après correction des erreurs d'imputations, du fait de la création de la nouvelle action 11 du programme 216, les crédits exécutés sur cette action en 2024 s'élèvent à 5,03 millions d'euros en autorisations d'engagement et 17,79 millions d'euros en crédits de paiement. Les restes à payer ont connu de plus une résorption notable en 2024 pour s'établir à 14,37 millions d'euros.
b) Une année 2025 avec des crédits en hausse, mais marquée par le report des projets non financés en 2024
Pour 2025, les crédits de vidéoprotection ont connu une hausse de l'ordre de 7 millions d'euros en loi de finances initiale pour atteindre 31,96 millions d'euros en AE comme en CP. Après des mises en réserves règlementaires, des mesures d'économies, puis des abondements, les crédits de vidéoprotection ont été portés à 25,6 millions d'euros en AE et 22,57 millions d'euros en CP50(*), invitant donc à nuancer cette hausse.
On constate pour l'année 2025 une progression de la consommation comparativement à l'exercice 2024. En effet, la DEPSA a mené, en lien avec la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'Intérieur, un travail afin de déterminer s'il était juridiquement possible de financer en 2025 les projets lancés en 2024 n'ayant pas pu faire l'objet d'une subvention du fait de l'absence de déconcentration des crédits.
La conclusion de ce travail est qu'il est possible de financer de tels projets, y compris lorsque leurs travaux ont débuté, tant que ceux-ci ne sont pas achevés. Ainsi, les préfectures ont pu, sans toujours procéder à un nouvel appel à projet (la circulaire annuelle relative au FIPD ayant été publiée tardivement en juin 2025), reprendre les projets qu'elles avaient identifiés lors de leurs appels à projets de 2024. Cela a permis aux préfectures concernées, dans un laps de temps relativement court, d'exécuter leurs enveloppes déconcentrées, grâce à ce report des projets priorisés pour 2024 en 2025.
4. Un contrôle interne financier fragile lors de la gestion des crédits par le SG-CIPDR et désormais en voie d'amélioration
Jusqu'en 2023, les crédits de vidéoprotection du FIPD étaient gérés par le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (SG-CIPDR). Or, cette entité, aux contours longtemps flous51(*), a connu des difficultés de gestion, particulièrement au niveau central dans l'attribution de ses subventions.
Cependant, du fait de la déconcentration de ces crédits notamment, alors que les failles du SG-CIPDR ont principalement été relevées au niveau central, « la gestion des crédits de vidéoprotection n'a pas été particulièrement affectée par les difficultés rencontrées par le SG-CIPDR »52(*).
La Cour des comptes, dans son rapport de 2024 sur les exercices 2018 à 2022 notait toutefois une hétérogénéité des compétences en analyse financière au sein des préfectures. Or ce sont notamment de telles compétences qui permettent d'apprécier la maturité des projets subventionnés ainsi que d'éviter la création et l'accumulation de restes à payer. Une hétérogénéité des pratiques entre préfectures a également été constatée par ce rapport concernant la collaboration des différents services de l'État en amont des décisions d'attribution de subvention pour vidéoprotection de voie publique. Certaines préfectures instaurent en effet un dialogue avec le procureur de la République, voire mettent en place un comité des financeurs. Ces observations concernent toutefois moins le programme S, dans le cadre duquel les services instructeurs des préfectures échangent largement et avant tout avec les forces de sécurité intérieure.
D'après les données transmises par la DEPAFI, relatives à la campagne 2024 du contrôle interne financier du FIPD53(*), un taux d'anomalies de 27 % a été relevé à l'échelle du FIPD, dont 65 % d'anomalies formelles (non-respect d'une procédure ou dossiers incomplets par exemple) et 35 % d'anomalies relatives au cadre de gestion. Le programme S, dans son volet vidéoprotection est à ce titre le deuxième programme du FIPD le plus concerné par ces anomalies relatives au cadre de gestion, le problème le plus fréquemment rencontré étant le non-respect des règles de co-financement : en effet, la subvention FIPD versée doit, sauf exceptions, être comprise entre 20 % et 50 % du coût total du projet.
Depuis 2023 et l'intervention de la sous-direction de la performance financière de la DEPAFI auprès du SG-CIPDR pour procéder à un contrôle sur la régularité juridique des attributions de subventions, le contrôle interne au SG-CIPDR est en voie de formalisation et consolidation, notamment en étant intégré au plan national de contrôle interne (PNCI) du ministère de l'intérieur. Un diagnostic de l'ensemble des procédures du SG-CIPDR a permis à la DEPAFI de s'assurer que ses ressources humaines étaient suffisantes pour assurer la régularité de ces procédures. Cet accompagnement de la DEPAFI se donne ainsi pour mission de réarmer le contrôle interne financier du SG-CIPDR.
La création de la DEPSA en 2024 a conduit à ce que cette attention particulière de la DEPAFI portée au contrôle interne financier du SG-CIPDR soit en partie répliquée à son endroit. L'instruction du secrétaire général du ministère de l'Intérieur du 24 juillet 2025, imposant à toutes les structures de disposer d'un contrôle interne financier auditable au 1er janvier 2026 a d'ailleurs désigné le SG-CIPDR et la DEPSA comme « partie intégrante du plan de renforcement du contrôle interne financier »54(*) du ministère. Si ce contrôle de l'activité de la DEPSA via le PNCI devrait être pleinement opérationnel en 2027, de premiers contrôles par échantillonnages sont d'ores et déjà menés concernant les subventions pour vidéoprotection de voie publique que la direction pilote.
* 43 Cour des comptes, n° 2024-0061, 2024, p. 57.
* 44 Réponse de la DEPSA au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 45 Réponse de la DEPSA au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 46 Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'Intérieur et des Outre-mer, sur les violences urbaines, de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, le mercredi 19 juillet 2023 : « Vingt millions d'euros seront ainsi dégagées dès cette année pour réparer les 1 000 caméras de vidéoprotection détruites ou attaquées. »
* 47 Circulaire relative à la mise en oeuvre du fonds « violences urbaines » du 21 novembre 2023.
* 48 Réponse de la DEPSA au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 49 Ibid.
* 50 Source : rapport annuel de performance 2025 de la mission Administration générale et territoriale de l'État.
* 51 Cf. supra. En principe, seul le comité interministériel de prévention de la délinquance a une existence juridique, et s'appuie sur un secrétaire général. La réalité est toutefois autre, puisque le secrétariat général, ces cinq dernières années, s'est étoffé, tandis que le comité interministériel s'est à l'inverse très peu réuni.
* 52 Réponse de la DEPSA au questionnaire de la rapporteure spéciale.
* 53 Cette campagne de contrôle interne financier, animée par la sous-direction de la performance financière de la DEPAFI, repose sur le contrôle réalisé par les services instructeurs des préfectures de département, lesquels font remonter leurs grilles et rapports de contrôle, à la DEPAFI. Un échantillon de 768 dossiers, instruits en 2023, a ainsi pu être analysé pour cette campagne, correspondant à 27 % de l'enveloppe déconcentrée du FIPD pour 2023.
* 54 Réponse de la DEPAFI au questionnaire de la rapporteure spéciale.