Les inégalités systémiques outre-mer : pour un nouveau paradigme - Rapport

B. LA CRÉDIBILITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES MISE EN DOUTE

1. Un engagement globalement maintenu de l'État

L'ensemble des dépenses publiques à destination des outre-mer est retracé dans le document de politique transversale « outre-mer » annexé chaque année au projet de loi de finances, depuis sa création par la loi^173(*) de finances rectificative pour 2005, à quelques exceptions près. En effet, certains financements bénéficiant aux outre-mer ne peuvent être isolés par l'administration, à l'instar des projets informatiques menés à l'échelle d'un ministère.

Plus largement, certaines interventions sont opérées par des opérateurs publics ou par des dispositifs transversaux qui ne relèvent pas directement des crédits budgétaires identifiés. Ces financements, difficiles à agréger dans une présentation budgétaire annuelle, ne sont donc pas systématiquement retracés, bien qu'ils contribuent effectivement à l'effort global en faveur des territoires ultramarins. Ce document, critiquable par certains aspects, est toutefois indispensable à une vision consolidée de l'effort de l'État en faveur des outre-mer.

Évolution des crédits consacrés aux outre-mer dans le budget général de l'État

(en milliards d'euros et en CP)

Source : commission d'enquête d'après les documents budgétaires

En tout état de cause, l'effort budgétaire prévu en loi de finances initiale pour 2026 lors du dépôt du projet de budget est de 20,04 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 21,9 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Il s'agit d'une baisse de l'effort en faveur des territoires ultramarins prévu par la LFI 2025, de 10 % en AE et de 7 % en CP. En 2026, 6,6 milliards d'euros en CP relèvent de la mission « Enseignement scolaire », 2,8 milliards d'euros de la mission « Outre-mer » et 2,4 milliards d'euros de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

L'effort financier total de l'État en faveur des outre-mer a augmenté de 2,1 % entre 2019 et le PLF 2026. Toutefois, en tenant compte de l'inflation, les crédits consacrés à l'outre-mer ont en réalité baissé de 14,54 % entre 2019 et 2026, soit une situation difficilement compréhensible au vu des fortes difficultés de développement de ces territoires, d'une part, et de l'explosion des déficits publics à la même période, d'autre part.

Évolution des crédits consacrés aux outre-mer dans le budget général de l'État hors inflation

(en millions d'euros constants et en CP)

Source : commission d'enquête d'après les documents budgétaires

En distinguant par territoire, et sans retraiter de l'inflation, le budget consacré aux populations ultramarines a été multiplié par 19 à Saint-Barthélemy, et a augmenté de 69,4 % dans les terres australes et antarctiques françaises (TAAF), de 53,3 % à Mayotte, de 34,7 % à Saint-Martin, de 31,9 % en Nouvelle-Calédonie, de 21,4 % à Wallis-et-Futuna, de 17,6 % en Guyane, de 14,36 % en Polynésie française et de 9,6 % à La Réunion. Il a en revanche baissé de 15,3 % en Guadeloupe, de 15,2 % à Saint-Pierre-et-Miquelon et de 6,7 % en Martinique. Même en tenant compte de l'évolution démographique, le budget par habitant a diminué dans les Antilles (voir plus bas). La diminution de crédits budgétés dans les Antilles et à Saint-Pierre-et-Miquelon est difficilement compréhensible au vu des évolutions dont ont bénéficié les autres territoires.

Évolution des crédits consacrés à chaque territoire ultramarin
dans le budget général de l'État

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission d'enquête d'après les documents budgétaires

Une comparaison de la dépense de l'État par habitant et par territoire est possible en se fondant sur le document de politique transversale précitée. À noter toutefois que celui-ci comptabilise les dépenses nettes de l'État, c'est-à-dire hors mission « Remboursements et dégrèvements », mais qu'il ne s'agit pas nécessairement de l'intégralité des soutiens financiers de l'État à un territoire, simplement de ceux qui font l'objet d'ouvertures de crédits en loi de finances. Ces statistiques sont donc à considérer avec précaution.

En tout état de cause, en LFI 2025, en utilisant les effectifs de population recensés en 2023, la dépense nette du budget par l'État par habitant en France entière, de 6 415 euros par personne, est inférieure à la dépense de l'État dans les DROM, ainsi qu'à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon. La dépense du budget général de l'État est en revanche moins élevée par habitant de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. En particulier, l'État prévoyait de dépenser en LFI 2025 10 173 euros par Guyanais, 7 946 par Réunionnais, 7 685 euros par Guadeloupéen, 7 525 euros par Martiniquais et 6 708 euros par Mahorais.

Dépenses nettes du budget général de l'État par habitant
et par territoire ultramarin en LFI 2025

(en euros et en CP)

Source : commission d'enquête d'après les documents budgétaires

En revanche, le ministère de l'économie et des finances ne produit pas de statistiques concernant le montant total des recettes fiscales et non fiscales perçues sur chaque territoire. En particulier, les recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ne peuvent apparemment pas être distinguées par territoire ultramarin. Il serait donc assez compliqué de produire un tableau des recettes fiscales perçues dans les DROM, les collectivités d'outre-mer disposant de leur autonomie fiscale. En tout état de cause, il est dommageable de ne pouvoir disposer d'un indicateur de l'effort financier net de l'État par habitant et par territoire, qui est indispensable pour un pilotage des politiques publiques au plus près des besoins.

Enfin, il faut rappeler que la principale dépense concerne l'énergie, et plus particulièrement la consommation électrique. En effet, dans ce domaine, les territoires ultramarins et l'Hexagone sont en situation « d'égalité systémique » grâce à la solidarité nationale énergétique qui profitent à tous les outre-mer à l'exception notable de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie qui exercent la compétence énergie depuis longtemps.

Ces territoires sont pourtant déconnectés du réseau électrique hexagonal. Ils ne sont pas non plus reliés aux réseaux de leurs pays voisins. Ils doivent donc compter sur leurs propres ressources pour produire de l'électricité.

Les ZNI se caractérisent par des coûts élevés de production électrique, même si ces derniers varient fortement d'un territoire à l'autre.

Ils atteignaient 347 €/mégawattheure (MWh) en moyenne en 2023.

Coût de production moyen de l'électricité dans les ZNI (source : CRE)

En comparaison, selon la CRE, pour la période 2026-2028, le coût complet de production de l'électricité nucléaire en France est de 60,3 euros (2026) /MWh. Concernant le coût des énergies renouvelables, selon l'ADEME, il varie entre 59 euros pour l'éolien terrestre à 188 euros pour le biogaz^174(*).

Or, les ZNI bénéficient d'une péréquation tarifaire inédite, qui incarne la solidarité nationale. En effet, en vertu du principe de péréquation à l'échelle nationale, les consommateurs paient en effet un niveau de facture d'électricité, hors taxes, identique à celui de la France hexagonale  : les surcoûts structurels entre coûts de production et recettes tarifaires des fournisseurs historiques sont compensés au titre des charges de service public de l'énergie (SPE). En conséquence, alors que les coûts de production de l'électricité sont bien plus élevés dans les ZNI, le consommateur ultramarin paie son électricité au même prix que celui de l'Hexagone.

En 2025, les charges liées au soutien en zones non interconnectées s'élevaient à 3,3 milliards d'euros au titre de 2025. Elles ont augmenté fortement par rapport à 2024 (+ 831 millions d'euros, soit + 34 %).

2. Le renfort (ou la suppléance) de l'Union européenne

a) Des statuts différenciés à l'égard de l'Union européenne qui visent à adapter les politiques européennes aux spécificités des territoires ultramarins

Les territoires ultramarins français ont été reconnus par l'Union européenne et bénéficient de deux statuts distincts, en vue d'adapter les politiques européennes à leurs spécificités, les régions ultrapériphériques (RUP) et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM).

La reconnaissance des priorités et des difficultés des territoires ultramarins par les institutions européennes ne va pas de soi. En effet, 22 États membres n'ont ni RUP ni PTOM. Et en pratique, comme déjà indiqué, seuls 3 États membres sur 27 ont des RUP. Et seuls 3 États membres exercent leur autorité sur des PTOM. 

La France occupe une place « à part » dans l'Union européenne en étant le seul État membre à comprendre à la fois, des RUP et des PTOM. Elle cherche donc à faciliter la prise en compte des spécificités et des intérêts de ses territoires ultramarins dans les négociations des propositions de règlements et de directives européennes, au sein du Conseil.

Au niveau de l'Union européenne, la France a d'ailleurs constitué à ce sujet, une « coalition pour les RUP » avec l'Espagne et le Portugal, lors de la réunion du Conseil « affaires générales » du 26 janvier 2026.

b) Un soutien financier massif...qui vient en compensation des faiblesses budgétaires de l'État français et un marqueur des spécificités ultramarines

(1) Les RUP bénéficient largement du soutien financier de l'Union européenne

(a) Un soutien financier important

Le budget européen a été historiquement le principal outil d'affirmation de la singularité et des spécificités des RUP.

La création du Programme d'Options Spécifiques à l'Éloignement et à l'Insularité (POSEI) remonte à 1989 et précède la définition-même du statut des RUP. Le POSEI s'est élargi à l'ensemble des RUP, intégrant les îles Canaries (Espagne), les Açores et Madère (Portugal) en 1991, et enfin Mayotte en 2014.

En outre, du fait de leur appartenance à l'Union européenne, les RUP bénéficient de plusieurs fonds européens sectoriels, qui contribuent à leur développement économique et social :

a) Le Fonds européen de développement régional (FEDER) est l'instrument financier de la politique de cohésion qui vise à réduire les écarts de développement. Or, les RUP, à l'exception de la Martinique, sont classées dans les « régions les moins développées » de l'Union européenne sur la base d'indicateurs économiques et sociaux (PIB du territoire ; taux de chômage...). Il est doté de 9,1 milliards d'euros pour la France sur la période 2021-2027. L'accent est mis sur la transition énergétique, écologique et numérique, et la stimulation de la coopération régionale par l'intermédiaire des fonds Interreg. Certains investissements qui ne sont plus finançables par l'Union européenne en Hexagone, le demeurent dans les RUP au titre du rattrapage (exemple : certaines installations de traitement des déchets).

Autre aménagement, les RUP ont accès au FEDER à un taux de cofinancement majoré à 85 % (part de financement de l'UE dans les projets) au regard de leur plus faible niveau de développement ;

b) Le Fonds social européen + ou « FSE+ » est doté, pour la France, de 6,7 milliards d'euros sur la période 2021-2027. Il dispose de 160 millions d'euros supplémentaires pour les RUP. Il vise à améliorer l'accès à l'emploi, à renforcer l'inclusion sociale et à lutter contre la pauvreté ;

c) L'allocation spécifique RUP : Au titre de la période 2021-2027, les RUP françaises bénéficient de plus de 654 millions d'euros de crédits supplémentaires (hors assistance technique) au titre du FEDER et du FSE+ (ce qui n'était pas le cas sur la période précédente), soit près de 300 euros par habitant ultramarin. Elle finance notamment l'aide au fret, qui contribue à réduire le coût des intrants pour les activités productrices ;

d) Le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) constitue le premier pilier de la politique agricole commune (PAC). Il finance les paiements directs aux agriculteurs (paiements de base et aides complémentaires) et, pour les outre-mer, le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI). Son montant pour la France, sur 2021-2027, est de 51 milliards d'euros. Il est complété par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER ; 11,4 milliards d'euros pour la France sur 2021-2027), qui finance la politique européenne de développement rural ;

e) Enfin, le FEAMPA (567 millions d'euros pour la France sur 2021-2027) est l'outil de la politique commune de la pêche (PCP).

Fonds européens attribués aux RUP (2021-2027) en millions d'euros

Territoires/Fonds	FEDER RUP	FSE+	FEADER (2023-2027)	POSEI	FEAMPA	Total
Guadeloupe	601	187	110	Dotation annuelle	16,2
Martinique	482	119	85	Dotation annuelle	17
Guyane	411	83	85	Dotation annuelle	28,82
La Réunion	1 236	173,3	260	Dotation annuelle	46,6
Mayotte	332	107	39	Dotation annuelle	11
Saint-Martin	58,6	21,5	2,1	Dotation annuelle	3,7
Ensemble des RUP	3 120,6	690,8	581,1	1 966	123,3	6 481,8

Source : rapport de la délégation du Sénat aux outre-mer sur le CFP (2028-2034)

Au total, les RUP se voient ainsi consacrer 20 % de l'enveloppe budgétaire nationale accordée à la France au titre des fonds européens structurels et d'investissement (FESI), alors qu'ils représentent environ 3,3 % de sa population.

En complément, les RUP ont accès à tous les fonds et programmes de financements européens transversaux, par exemple, le programme « Horizon Europe » qui favorise le développement de projets de recherche et d'innovation.

À ce stade de la programmation 2021-2027, 949 opérations ont été financées par l'Union européenne dans les régions ultrapériphériques (RUP) (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion et Saint-Martin) au titre des programmes FEDER/FSE.

L'analyse des types d'intervention fait apparaître une forte concentration autour de quelques priorités : en premier lieu, le soutien au développement économique des PME, notamment via leur internationalisation (18,4 %) ainsi que les services d'appui avancés (3,7 %) et les pôles d'innovation (3,6 %) ; ensuite, les mesures spécifiques aux RUP, qui représentent une part substantielle avec la compensation des surcoûts liés à l'accessibilité (8,9 %) et à la taille du marché (10,0 %) ; enfin, des investissements dans la transition écologique et les infrastructures, incluant l'adaptation au changement climatique (5,0 %), la gestion de l'eau (2,9 %), la rénovation énergétique (2,9 %) et les mobilités douces (3,5 %), ainsi que le soutien à l'emploi et au marché du travail (3,1 %).

(b) Une bonne consommation des fonds de l'Union européenne, sauf à Mayotte

Pour la période 2021-2027, la consommation des fonds est globalement bonne, du fait d'une appui renforcé de l'État aux autorités régionales et locales, et par les flexibilités offertes par la révision à mi-parcours de la politique de cohésion.

Ainsi, au 31 mars 2026, le niveau d'engagement des fonds de l'Union européenne était satisfaisant à La Réunion (65 %), en Guadeloupe (60 %), en Martinique (51 %) et en Guyane (50 %), étaient satisfaisants.

En revanche, le niveau de décaissement des fonds à Mayotte (moins de 10 %) à ce stade de l'année, est préoccupant. Pour ce territoire, il y a un risque clair de dégagement d'office, et les autorités de gestion doivent accélérer le rythme de dépenses qu'elles remontent à la Commission.

Lors de son audition devant la commission d'enquête, le ministre délégué chargé de l'Europe, M. Benjamin Haddad, a mis en garde les autorités compétentes de ces territoires sur le risque de perte définitive de ces crédits européens. Les sénateurs de Mayotte lui ont cependant répondu qu'à Mayotte, c'est l'État qui était l'autorité de gestion des fonds européens.^175(*)

(c) Un processus de convergence peu perceptible mais une dépendance accrue aux fonds de l'Union européenne

Ce soutien financier de l'Union européenne n'a pas permis aux RUP de « rattraper » les autres régions européennes, mais elles ont progressé. De plus, il est très probable que la situation des territoires ultramarins se serait fortement dégradée sans ces financements de l'Union européenne. Ces financements européens sont même devenus partie intégrante des budgets des collectivités ultramarines. Comme l'a souligné la délégation du Sénat aux outre-mer dans son rapport récent sur les négociations du prochain Cadre financier pluriannuel européen 2028-2034 pour les outre-mer^176(*), « Ils sont aussi les seuls soutiens budgétaires à être garantis dans le temps et en volume.... »

Soyons clairs : à l'heure où la France, du fait de son endettement, peine à « boucler » certains budgets nationaux et se trouve dépourvue d'une « force de frappe » budgétaire pour de nombreuses politiques publiques, ce soutien européen est bienvenu et recherché.

(2) Des financements de moindre ampleur pour les PTOM, mais non négligeables

Les PTOM bénéficient également d'un soutien financier européen, qui est, en pratique, intégré directement dans le budget des collectivités concernées.

Les tableaux suivants détaillent la répartition des fonds aux PTOM dans le cadre du 11^e Fonds Européen de Développement (2014-2020) et de l'actuel cadre financier (2021-2027), mettant en lumière l'évolution des soutiens territoriaux et le poids démographique respectif de chaque entité.

Ces tableaux comparatifs permettent de mettre en lumière les niveaux de soutien très hétérogènes entre les territoires, y compris entre les PTOM français.

Saint-Pierre-et-Miquelon perçoit une dotation qui soutient aujourd'hui la diversification d'une économie historiquement vulnérable, vers un modèle axé sur le tourisme durable notamment. Le Programme indicatif pluriannuel 2021-2027 pour Saint-Pierre-et-Miquelon y affecte 100 % des 27 millions d'euros prévus.

En Nouvelle-Calédonie, le montant des financements européens est évalué à 43,1 millions d'euros, dont une enveloppe territoriale de 30,9 millions (entièrement dédiée à la transition énergétique) et environ 12 millions issus de l'enveloppe régionale, fléchée vers l'objectif de bleuissement et de verdissement des systèmes alimentaires.

En Polynésie française, les montants sont similaires. L'enveloppe territoriale est de 31,1 millions d'euros pour la période 2021-2027.

Wallis-et-Futuna perçoit une enveloppe territoriale significative rapportée à sa population de 20 millions d'euros.

Enfin, Saint-Barthélemy, PTOM depuis 2012 et qui ne bénéficiait d'aucune enveloppe territoriale sur la période 2014-2020, s'est vu allouer 2,4 millions d'euros pour 2021-2027.

(3) Une éligibilité des RUP et des PTOM à la solidarité européenne en cas de crise et aux programmes européens transversaux

Les RUP et les PTOM sont aussi éligibles, en cas de crise, à la solidarité européenne. Ainsi, à la suite du passage des cyclones Chido à Mayotte et Garance à La Réunion, la France a demandé à l'Union européenne, la mobilisation du Fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE)^177(*). Mayotte a ainsi bénéficié 89,6 millions d'euros issus du FSUE, en plus d'un préfinancement de 24 millions d'euros. Ces montants importants, qui ont permis d'accélérer les travaux de reconstructions, soulignent le caractère stratégique des fonds européens pour les outre-mer.

(4) Des réalisations importantes pour le quotidien des ultramarins

Ces financements européens dans les RUP se traduisent par des projets structurants, qui améliorent concrètement la vie des ultramarins. Les exemples sont très nombreux. On citera notamment deux équipements que la commission d'enquête a pu visiter lors de son déplacement en Martinique et à Saint-Martin :

- l'installation d'un cyclotron à l'Institut Caribéen d'Imagerie nucléaire, qui a représenté un investissement de 62,75 millions d'euros. Il a été financé à 100 % par le FEDER via le Fonds Européen de Développement

- le collège de la Savane à Saint-Martin, qui vient en remplacement du collège SOUALIGA, détruit par le cyclone IRMA, que la commission d'enquête a visité lors de son déplacement.

c) Une prise en considération limitée des spécificités ultramarines

(1) Pour le Gouvernement, l'Europe n'est pas encore au rendez-vous pour répondre aux enjeux des territoires ultramarins

Si l'action de l'Union européenne dans les territoires ultramarins est désormais essentielle pour ces derniers sur le plan financier, elle peut aussi parfois s'avérer un handicap supplémentaire concernant les RUP.

Selon le ministre délégué chargé de l'Europe, « Disons-le clairement, l'Europe n'est pas encore au rendez-vous pour répondre aux enjeux de ces territoires. (...) Trop souvent, les normes sont conçues loin du terrain, depuis Bruxelles. Les politiques sont appliquées de façon uniforme là où elles devraient être adaptées. L'accès aux financements reste encore trop complexe. La question ultramarine est encore trop invisibilisée. »^178(*)

Dans la période récente, plusieurs exemples de dispositifs européens mal ajustés aux réalités ultramarines ont suscité des tensions entre les institutions de l'Union européenne et la France, et des inquiétudes au niveau territorial.

Il en va ainsi de la mise en oeuvre des règles européennes sur les aides d'État destinées au renouvellement de la flotte de pêche dans les outre-mer. La pêche est une activité essentielle dans ces territoires pour la plupart insulaires et qui ont tous un littoral. Or, en principe, au nom de la libre concurrence, les États membres n'avaient pas le droit de procéder au financement de leurs filières professionnelles. Sur le principe, la Commission européenne a cependant accepté une exception en avril 2017. Mais cette exception, qui n'était pas prévue, a dû être intégrée dans le droit de l'Union européenne^179(*), ce qui a constitué, à l'évidence, une grande perte de temps.

L'État n'était pas non plus exempt de reproches puisqu'il s'était engagé à fournir à la Commission européenne, des données fiables sur la situation des ressources halieutiques dans les DOM, au plus tard en mai 2023, ce qu'il n'a pas respecté. La Commission européenne a alors décidé que la France ne pouvait donc pas accorder d'aides aux filières de la pêche ultramarine.

Cependant, les négociations ont continué et, fin mars 2026, la Commission européenne a validé l'ouverture des aides à la modernisation pour 16 catégories de navires de pêche ultramarins. Cette décision ouvre des possibilités de soutien attendues depuis près de dix ans par les professionnels du secteur. L'État financera 50 % de ce soutien, à égalité avec les régions.

Au total, 16 segments de flotte répartis sur quatre territoires bénéficieront de ce dispositif : Guadeloupe : 7 segments de flotte éligibles ; Martinique : 4 segments ; La Réunion : 4 segments ; Mayotte : 1 segment éligible^180(*).

La Guyane, pour sa part, bénéficie depuis 2024 d'un dispositif dédié, notifié et validé en amont compte tenu des défis spécifiques liés à la pêche illégale des pays tiers dans ses eaux.

Au final, s'il faut se féliciter de cet accord, on ne peut que déplorer le temps perdu et l'absence d'intégration des spécificités ultramarines dans les politiques européennes dès leur conception.

(2) Des assouplissements en nombre insuffisant mais bienvenus

En 2017^181(*) et en 2021^182(*), le Sénat soulignait que le droit de l'Union européenne devait être adapté dans les outre-mer, concernant les produits de construction ultramarins des normes en vigueur dans l'Union européenne. Il soulignait que le marquage « CE » des matériaux de construction était un frein normatif important, contribuant à surenchérir les coûts de construction dans des territoires déjà marqués par un déficit de production de logements en limitant leur approvisionnement régional.

En cohérence avec cette position, l'Union européenne, sous la pression de la France, a, cette fois, été réactive dans sa démarche de simplification et d'adaptation du droit de l'Union européenne : en effet, dans le cadre de la révision du règlement européen sur les produits de construction (RPC)^183(*), les États membres ont été autorisés à permettre à leurs régions ultrapériphériques (RUP) de déroger au marquage « CE » de l'Union européenne. Dans ces territoires, les produits de construction issus des pays proches géographiquement, pourront ainsi être plus facilement importés. Ce qui limitera les coûts et permettra de choisir des matériaux mieux adaptés.

Cette exemption RUP est applicable depuis le 7 janvier 2025, date d'entrée en vigueur du règlement européen précité. Dans le cadre de la loi Bélim^184(*), promulguée le 13 juin 2025, la France a lancé une expérimentation de ce dispositif dans les départements et régions d'Outre-mer et Saint-Martin, afin de faciliter la mise sur le marché de produits de construction et de productions d'origine locale, adaptées aux territoires.

Mais à peine un problème est-il résolu qu'une nouvelle difficulté apparaît : ainsi, la mise en oeuvre du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) par l'Union européenne, depuis le 1^er janvier 2026, aux outre-mer, sans adapter ce dispositif à leurs spécificités, constitue une nouvelle menace économique et sociale majeure pour ces territoires.

Une nouvelle fois, les territoires ultramarins ont été « oubliés » dans la préparation de cette réforme...

Le MACF

Le Mécanisme d'Ajustement Carbone aux Frontières (MACF), également connu sous l'acronyme anglais CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) est un instrument règlementaire européen qui vise à soumettre les produits importés dans le territoire douanier de l'Union Européenne à une tarification du carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens fabriquant ces produits. L'objectif premier de ce dispositif est de lutter contre les fuites de carbone, dans un contexte de renforcement de l'ambition climatique au niveau européen.

En effet, comme l'a rappelé le sénateur Dominique Théophile récemment^185(*), ces territoires se caractérisent par une dépendance quasi totale aux importations de produits relevant du périmètre du MACF, notamment le ciment, l'acier ou encore certains intrants agricoles, sans capacité industrielle propre permettant de produire des matériaux de substitution.

Dans ce contexte, l'application du MACF entraîne mécaniquement une hausse du coût des intrants essentiels, avec un impact direct sur les filières du bâtiment, de l'agriculture et, plus largement, sur le niveau des prix à la consommation. Il risque, à l'évidence, d'aggraver significativement la vie chère et de fragiliser des tissus économiques déjà contraints.

3. Un État pompier présent

Le rôle de l'État en outre-mer est particulièrement visible en temps de crise - et peut-être n'est-il véritablement visible que dans ce genre de cas. La démultiplication des crises ces dernières années (crise institutionnelle en Nouvelle-Calédonie, crise de la vie chère aux Antilles, crise sécuritaire et de l'eau à Mayotte, passage des cyclones Chido, Dikeledi et Garance dans l'océan indien - pour ne citer que les épisodes les plus récents) a forcé l'État à intervenir de manière plus appuyée dans ces territoires qu'il ne le fait hors période de crise.

d) Un soutien important à l'activité en Nouvelle-Calédonie

Dans un contexte de crise institutionnelle, les mouvements sociaux de mai 2024 ont ainsi entrainé des dégâts importants en Nouvelle-Calédonie. Près de 3 590 sinistres, dont 1 750 concernant des entreprises, ont été dénombrés. Les recettes fiscales ont diminué de 17 % en 2024 par rapport à 2023, et les recettes douanières de 22 %. La période qui a précédé la crise s'est caractérisée par un effondrement des investissements et par la persistance de difficultés dans les différents secteurs (nickel, BTP, tourisme). Près de deux ans après cette crise, la situation économique et sociale demeure critique.

En conséquence, les transferts de l'État sont passés de 16 % à 34 % du PIB. Près de 850 millions d'euros ont été mobilisés, dont 530 millions d'euros en soutien exceptionnel aux entreprises, aux collectivités et aux services publics essentiels du territoire et 320 millions d'euros d'aides financières aux entreprises de la filière nickel.

Le Gouvernement a déployé un ensemble de mesures pour les entreprises et les salariés, via :

- le fonds de solidarité, qui s'adresse aux TPE et aux PME ayant subi une forte perte de chiffres d'affaires, créé par le décret^186(*) du 6 juin 2024 ;

- l'aide dite « au cas par cas », s'adressant aux entreprises fragiles et dont les coûts fixes sont supérieurs au plafond pris en charge par le fonds de solidarité ;

- l'allocation de chômage partiel, que l'État s'est engagé à financer à parité avec le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie.

- le fonds de garantie SOGEFOM, qui a joué un rôle notamment pour accompagner les TPE et PME calédoniennes dans leurs investissements de reconstruction, suite à la crise de 2024. 695 entreprises en ont bénéficié entre août 2024 et avril 2025, pour un montant total de 83 millions d'euros.

Le Gouvernement a également accordé la garantie de l'État à l'Agence française de développement en vue d'assurer des prêts d'un montant d'1 milliard d'euros à la Nouvelle-Calédonie. Ce dispositif a été complété par un appui direct à la collectivité de Nouvelle-Calédonie de 310,8 millions d'euros en septembre 2024, dont 186,6 millions d'euros sous la forme d'avances remboursables :

- une avance remboursable plafonnée à 100 millions d'euros doit permettre de financer notamment le dispositif de chômage partiel (à hauteur de 50 millions d'euros) et la caisse locale de retraite (à hauteur de 5,3 millions d'euros) ;

- une avance remboursable de 48,4 millions d'euros est prévue pour assurer les services publics essentiels, notamment le fonctionnement du régime d'assurance maladie (à hauteur de 41,9 millions d'euros) ;

- une avance remboursable de 38,2 millions d'euros est annoncée pour le financement du dispositif de chômage partiel pour les mois de septembre et octobre porté par la CAFAT, l'organisme gestionnaire de la protection sociale en Nouvelle-Calédonie.

Des subventions sont également accordées, notamment pour le financement du chômage partiel (à hauteur de 74,2 millions d'euros). La Caisse des dépôts et des consignations fournira un prêt à hauteur de 50 millions d'euros.

La LFI pour 2026 a inclus plusieurs mesures supplémentaires pour la Nouvelle-Calédonie, notamment :

- un soutien à hauteur de 10 millions d'euros de CP pour couvrir les engagements pris en 2025 au titre du fonds de reconstruction ;

- un apport additionnel de 13 millions d'euros pour le fonds SOGEFOM.

Enfin, une mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie a été installée, en vue d'accompagner la Nouvelle-Calédonie dans la refondation de son modèle économique et social, notamment concernant le secteur du nickel.

e) Le cas de Mayotte : l'ambition d'une véritable refondation

Suite au passage du cyclone Chido et de la tempête Dikeledi fin décembre 2024, un soutien important de l'État a également été instauré à Mayotte. Les « fonctions vitales » du territoire ont été rétablies dès le mois de février (liaison aérienne, eau, alimentation, sécurité...). À l'exception notable de la question du logement, des établissements scolaires du 1^er degré, de l'eau et de la gestion des déchets, où un retour à la situation antérieure se fait attendre, la situation actuelle est proche de celle qui préexistait aux événements climatiques.

À la suite du cyclone Chido, l'État s'est doté d'une stratégie quinquennale (2026-2031) pour la reconstruction et le développement de Mayotte, grâce à la loi^187(*) de programmation pour la reconstruction de Mayotte, qui prévoit des investissements à hauteur de 4 milliards d'euros sur l'ensemble de la période. La création d'un programme d'intervention territorialisée (PITE) sur le programme 162, piloté par le préfet, lui permettra de disposer d'une grande souplesse dans l'utilisation des crédits du plan pour la refondation de Mayotte.

Le comité interministériel des outre-mer conduit le 10 juillet 2025 a permis de finaliser la stratégie d'investissements pour Mayotte, qui est pilotée notamment par la mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte (MIRRM) déjà citée, et dirigée par le Général Facon, en lien avec le préfet. La stratégie pour la reconstruction de Mayotte s'est fixée 5 priorités : la préservation des milieux, l'immigration clandestine, la convergence sociale, l'attractivité du territoire et la question foncière.

Un programme ambitieux d'investissements a été lancé, en vue de permettre la construction notamment d'un nouvel aéroport à Grande-Terre d'ici à 2035, d'une deuxième usine de dessalement à Ironi Bé d'ici 2027, d'une troisième retenue collinaire à Ouroveni, d'un deuxième hôpital à Combani, ou encore d'une deuxième prison.

Si ce plan commence tout juste à être mis en oeuvre, son ambition, à tout le moins, est prometteuse, encore qu'il n'est pas certain que les moyens prévus en ce sens soient suffisants. Il est toutefois regrettable qu'il ait fallu attendre une catastrophe de cette ampleur pour lancer une stratégie de développement économique à long terme sur un territoire ultramarin.

f) Des cas récents de gestion de crise aux Antilles et à La Réunion

Des manifestations contre la vie chère ont ainsi eu lieu dans les Antilles, en particulier en Martinique, fin 2024. En réponse, un protocole d'objectifs et de moyens de lutte contre la vie chère a été signé en Martinique le 16 octobre 2024 entre l'État, la collectivité territoriale de Martinique, les élus locaux, les distributeurs et les grossistes présents en Martinique, les représentants des organisations socioprofessionnelles, le Grand port maritime et CMA-CGM, principal transporteur.

Ainsi, par arrêté^188(*) du 27 février 2025, l'État a mis en oeuvre en Martinique et en Guadeloupe une exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur 69 familles de produits de première nécessité. À la fin mars 2025, le premier bilan général du protocole fait apparaitre une baisse des prix de 10,8 % en moyenne chez les principaux distributeurs signataires du protocole sur les 54 familles de produits bénéficiant des engagements de la Collectivité Territoriale unique de Martinique (via l'exonération d'octroi de mer) et de l'État (via l'exonération de TVA depuis le 1^er mars).

Le projet de loi de lutte contre la vie chère, adopté au Sénat en octobre 2025, présente une première tentative timide de réponse plus structurelle à cet enjeu. Toutefois, la navette parlementaire de ce projet de loi s'est interrompue, ne permettant pas de répondre aux enjeux structurels de la vie chère frappant les territoires ultramarins. Si l'État s'est avéré en mesure d'apporter une première réponse une situation de crise, il semble pécher dans la capacité à conduire des réformes plus structurelles.

Enfin, suite au passage du cyclone Garance à La Réunion en février 2025, le montant des dégâts causés a été évalué à 849 millions d'euros au total (en incluant les dégâts causés aux particuliers, aux collectivités et aux entreprises). En réponse, l'État a mis en place en 2025 un fonds de reconstruction, identique à ceux de Nouvelle-Calédonie et de Mayotte, doté de 50 millions d'euros en AE et de 20 millions d'euros en CP pour venir en aide aux collectivités locales. Une indemnisation de certaines entreprises a été mise en oeuvre, notamment au travers du fonds de secours pour les outre-mer.

4. Mais un État qui a perdu sa capacité à impulser ou conduire des transformations vertueuses

Il est toutefois regrettable de constater que l'État n'a plus réellement la capacité de conduire des transformations profondes pourtant indispensables dans les territoires ultramarins. En-dehors des périodes de crise, la conduite de l'action de l'État semble manquer cruellement de stratégie et de vision de long terme en outre-mer.

Un exemple parlant est celui des contrats de convergence et de transformation (CCT). Le plan de convergence et de transformation est défini par l'article 7 de la loi^189(*) du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer (EROM). Il a pour but de « réduire les écarts de développement » et est conclu entre l'État, les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et les EPCI. Conformément à l'article 7 de la loi précitée, il comprend notamment :

« 1° Un volet relatif à son périmètre et à sa durée, qui est comprise entre 10 et 20 ans ;

2° Un diagnostic économique, sanitaire, social, financier et environnemental ;

3° Un diagnostic portant sur les inégalités de revenu et de patrimoine, les discriminations et les inégalités entre les femmes et les hommes ;

4° Une stratégie de convergence de long terme (...). [Elle] prévoit des actions en matière d'infrastructures, d'environnement, de développement économique et d'implantation des entreprises, de développement social et culturel, d'égalité entre les femmes et les hommes, de santé et d'accès aux soins, d'éducation, de lutte contre l'illettrisme, de formation professionnelle, d'emploi, de logement, d'accès à la justice, de sécurité, de télécommunications, d'accès aux services publics, à l'information, à la mobilité, à la culture et au sport. (...)

5° Un volet relatif aux contrats de convergence ou aux autres mesures contractuelles nécessaires à sa mise en oeuvre opérationnelle, précisant l'ensemble des actions en matière d'emploi, de santé, d'égalité entre les femmes et les hommes, de jeunesse, de lutte contre l'illettrisme, de logement et de gestion des ressources naturelles ainsi que leur programmation financière. »

Si un plan de convergence a ainsi été établi en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, aucun plan de convergence n'a été signé à Mayotte, un plan pour l'avenir de Mayotte ayant été conclu en 2019, et en Guyane, en raison essentiellement de la crise sanitaire. L'absence d'un tel plan de convergence et de transformation, faisant l'objet d'un compromis des collectivités locales présentes, illustre le manque d'ambition stratégique de développement. Les collectivités définies à l'article 74 de la Constitution, ainsi que la Nouvelle-Calédonie, ne sont quant à elles pas tenues de développer un plan de convergence et de transformation.

Chaque CCT définit ensuite des priorités répondant aux enjeux définis dans le cadre des plans de convergence et aux politiques prioritaires de chaque ministère financeur. Celles-ci sont validées dans le cadre des mandats de négociation, donnés aux préfets et aux hauts-commissariats par le Premier ministre en vue de négocier les CCT dans chaque territoire.

Pour la deuxième génération de CCT de 2024-2027, par exemple, des échanges ont eu lieu en amont du comité interministériel des outre-mer (CIOM) organisé en juillet 2023. Les mandats de négociation ont toutefois été adressés aux préfets et aux hauts-commissaires seulement en septembre 2023, ce qui laissait un délai extrêmement court pour finaliser la signature des contrats avant l'expiration des contrats de première génération prévue au 31 décembre 2023. Un tel processus décisionnel laisse une place trop peu importante à la négociation avec les collectivités locales. Les élus sont pourtant les mieux à même de définir les projets prioritaires dans leurs territoires.

Le dirigisme de l'État, au détriment des priorités portées par les collectivités locales, peut expliquer le manque d'ambitions structurantes portées par les contrats de convergence et de transformation qui a été relevé par un rapport^190(*) sénatorial sur le sujet, ainsi que par la Cour^191(*) des comptes. Ceux-ci sont pourtant supposés définir une ambition de rattrapage économique véritable, devant guider les investissements réalisés. La construction d'un projet de convergence dans l'ensemble des collectivités autour d'un nombre resserré de priorités, porté par les élus des collectivités locales, parait indispensable pour qu'une véritable vision stratégique soit mise en oeuvre à travers les CCT.

À ce dirigisme de l'État s'ajoute le très grand nombre de projets est financé par les CCT : au total, 1051 projets ont été inclus dans les CCT de première génération (2019-2023), et certains ont pu être ajoutés ensuite. Les Sénateurs Fouassin et Patient évoquent à ce sujet un problème de la « liste à la Prévert » des projets financés par les CCT, qui entraine un saupoudrage des aides.

L'objectif de la Loi EROM était pourtant précisément de se servir des plans de convergence déclinés dans les CCT pour encourager une stratégie de développement des territoires ultramarins co-construites entre l'État et les collectivités. Il est regrettable que cette ambition n'ait pu être réalisée. Il serait souhaitable de mettre à profit la prochaine génération de CCT en 2027 pour co-concevoir un véritable plan de développement des territoires ultramarins, à l'image du plan de refondation de Mayotte, sans attendre la prochaine crise.

5. Des collectivités territoriales et des opérateurs financièrement fragiles, voire en quasi-cessation de paiements

La situation financière des collectivités ultramarines a fait l'objet de publications variées, alertant sur leur situation financière précaire. Dans un rapport rendu au Premier ministre en décembre 2019^192(*), le sénateur Georges Patient et le député Jean-René Cazeneuve relevaient que, sur les 129 communes des DROM, plus de la moitié étaient inscrites dans le réseau d'alerte des finances publiques, et un tiers avaient des délais de paiement supérieurs à 30 jours.

La péréquation verticale, dont les montants sont certes substantiels, ne suffit pas à compenser les charges incombant aux communes ultramarines (insularité, éloignement, croissance démographique, pauvreté, besoins d'équipement) et leur faible potentiel financier. Les fragilités financières des collectivités et des opérateurs ultramarins limitent leur capacité à payer, dans des délais satisfaisants, leurs fournisseurs.

a) Une péréquation justifiée par l'équité, qui reste cependant insuffisante

Les communes ultramarines se voient allouées une dotation globale de fonctionnement (DGF) composée d'une dotation forfaitaire perçue dans les conditions de droit commun, ainsi que d'une dotation de péréquation spécifique, la dotation d'aménagement des communes d'outre-mer (DACOM).

Les composantes de la DACOM

La DACOM comprend trois composantes :

- une part « socle » destinée aux communes des départements d'outre-mer, à hauteur de 131 millions d'euros en 2026 ;

- une part destinée aux collectivités de l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie, à hauteur de 77 millions d'euros en 2026 ;

- la dotation de péréquation des communes des départements d'outre-mer (DPOM), à hauteur de 222 millions d'euros en 2026. Cette dotation repose sur des critères de ressources et de charges destinés à tenir compte des réalités ultramarines (population, potentiel financier, revenu fiscal, bénéficiaires des prestations sociales, ou encore population des enfants de trois à seize ans).

La DACOM est abondée par un mécanisme de quote-part des communes d'outre-mer (QPCOM)^193(*), prélevée sur les dotations de péréquation des communes hexagonales, en application de l'article L. 2334-23-1 du CGCT.

Cette QPCOM a été réévaluée pour mieux tenir compte des contraintes des territoires ultramarins. Cette majoration, qui était de 35 % en 2019, a été progressivement relevée pour atteindre 63 % depuis 2023. En 2026, la DACOM s'élevait ainsi à 431 millions d'euros, soit une progression de 67 % par rapport à 2019, alors que la DGF des communes avait augmenté de 9 % sur la même période.

En conséquence de ces mécanismes correcteurs - qui répondent à un principe d'équité - les communes d'outre-mer percevaient, en moyenne, 269 euros de DGF par habitant en 2025, contre 174 euros à l'échelle nationale (soit un niveau supérieur de 55 % à la moyenne).

Les départements et collectivités d'outre-mer bénéficiant de la DGF percevaient, quant à eux, une attribution moyenne de 262 euros par habitant (contre 115,3 euros en moyenne).

Au total, il apparaît ainsi que les dispositifs de péréquation font progresser les potentiels financiers des territoires ultramarins plus fortement que dans l'Hexagone (jusqu'à + 217,9 % à Mayotte, contre + 3,1 % en moyenne métropolitaine). Pour autant, comme le montrait la Cour des comptes dans son rapport public annuel pour 2026, ce rattrapage demeure incomplet, tant au niveau agrégé des différentes collectivités (tableau a) qu'au niveau des ensembles intercommunaux (tableau b).

Tableau a : Effet de la péréquation sur le potentiel financier au niveau agrégé
des différentes collectivités, en 2024

Territoire	Progression du potentiel liée à la péréquation	Écart à la moyenne hexagonale après péréquation
Hexagone (hors métropole du grand Paris	+ 3,1 %
Guadeloupe	+ 11,8 %	+ 25 %
Martinique	+ 15,4 %	- 21 %
La Réunion	+ 24,7 %	- 29 %
Guyane	+ 47,9 %	- 56 %
Mayotte	+ 217,9 %	- 67 %

Tableau b : Effet de la péréquation sur le potentiel financier des ensembles intercommunaux, en 2024

Territoire	Progression du potentiel liée à la péréquation	Écart à la moyenne hexagonale après péréquation
Hexagone (hors métropole du grand Paris)	+ 11,3 %
Guadeloupe	+ 16,3 %	- 14 %
Martinique	+ 12,5 %	- 5 %
La Réunion	+ 16,3 %	- 6 %
Guyane	+ 47,6 %	- 36 %
Mayotte	Données non disponibles	Données non disponibles

Source : Commission d'enquête, à partir des données de la Cour des comptes

Après péréquation, la quasi-totalité des territoires ultramarins conserve ainsi un potentiel financier inférieur à la moyenne hexagonale : - 21 % en Martinique, - 29 % à La Réunion, - 56 % en Guyane et - 67 % à Mayotte.

b) Des taux d'épargne brute relativement faibles, traduisant les marges de manoeuvre limitées des collectivités

Signe que les marges de manoeuvre budgétaires des collectivités ultramarines restent limitées, le taux d'épargne brute^194(*) de l'ensemble des DROM s'établissait à 12,1 % en 2024, un niveau deux points inférieurs à celui de l'Hexagone (14,1 %).

Cette situation est d'autant plus regrettable que les besoins d'investissement sont élevés, notamment pour rattraper les retards en matière d'infrastructure ou répondre aux demandes d'une population parfois croissante (cf. infra).

Si, comme le graphique ci-après le figure, le taux d'épargne brute de Mayotte apparaît en revanche plus élevé, ceci doit être mis au regard, d'une part, de la place prépondérante des concours et subventions de l'État (les impôts et taxes ne représentent que 38,6 % des recettes réelles de fonctionnement à Mayotte, contre 66,0 % dans l'ensemble des DROM) et, d'autre part, des besoins d'investissement considérables encore insatisfaits sur le territoire mahorais.

Les taux d'épargne brute en 2024 dans les DROM et dans l'Hexagone

Source : commission d'enquête, d'après la DGCL

c) Des délais de paiement importants qui pénalisent le tissu économique

Les fragilités financières auxquelles sont confrontées les collectivités, mais également les opérateurs publics, ultramarins ont des conséquences directes sur le tissu économique. Les retards de paiement des collectivités et, plus largement, des opérateurs publics tels que les établissements publics de santé pèsent en effet massivement sur la trésorerie des entreprises, dans des territoires où l'accès au crédit est déjà difficile. Ivan Odonnat chiffre à 800 millions d'euros tous territoires confondus le manque de trésorerie pour l'ensemble des entreprises d'outre-mer. C'est une fragilité systémique des acteurs économiques ultramarins.

En 2023, le délai de paiement moyen du secteur public local et hospitalier atteignait ainsi 60,6 jours dans les outre-mer, contre 30,6 jours dans l'Hexagone^195(*).

Les contrats de redressement outre-mer, lancés en 2021, ont cherché à répondre à ces difficultés. Ils reposent sur un engagement pluriannuel des communes pour mieux contrôler leurs dépenses, réduire les délais de paiement, apurer leurs dettes et établir une programmation des investissements. En contrepartie, l'État peut apporter une subvention exceptionnelle et financer, par l'intermédiaire de l'Agence française de développement (AFD), une assistance technique en gestion publique locale.

6. La répétition des diagnostics et la multiplication des plans et feuilles de route

a) Des constats répétés, un fatalisme parfois sous-jacent

La relation entre la France hexagonale et les territoires ultramarins est tiraillée par un « grand écart » entre, d'une part, les promesses de l'adhésion des outre-mer à la République française et à leur volonté d'y trouver toute leur place, et, d'autre part, les retards, les déceptions et les frustrations liées aux « inégalités systémiques », économiques, sociales, sanitaires, qui touchent les DROM-COM. Ce tiraillement a ponctué les discours politiques relatifs aux outre-mer, qui n'ont pas été avares de « grandes lois » et de « plans d'action » décennaux.

Ainsi, lors des débats sur la loi de départementalisation de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de La Réunion, le 14 mars 1946 devant l'Assemblée nationale Constituante, M. Gaston Monnerville^196(*), qui venait de se prononcer pour une telle évolution institutionnelle, déclarait : « Après la fraternité et la liberté, nous venons vous demander l'égalité devant la loi, l'égalité des droits. ».

Cette égalité de principe a eu des difficultés à se traduire dans les faits.

Devant le Sénat, le 10 mars 2009, présentant la loi pour le développement économique des outre-mer (ou LODEOM)^197(*), Mme Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le reconnaissait : « Soyons lucides et objectifs : des efforts ont été accomplis depuis des années, et pourtant les résultats obtenus ne peuvent nous satisfaire. Les contraintes spécifiques des économies ultramarines sont réelles : l'insularité, l'éloignement de la métropole, l'étroitesse du marché. Trop longtemps, les réponses apportées se sont limitées à essayer de compenser ou de rattraper ces handicaps. (...) Il faut donc prévoir une nouvelle approche, édifiée en commun et axée prioritairement sur la concertation. »

Trois ans plus tard, M. Victorin Lurel, qui était à son tour ministre des outre-mer, déclarait que « L'histoire des outre-mer dans la République est celle d'une longue marche vers l'égalité, vers l'égalité réelle. », en présentant au Sénat, son projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer, le 26 septembre 2012. Il ajoutait : « À l'origine de ce texte, il y a quelques constats simples, mais qui sont ressentis durement et douloureusement par nos compatriotes des outre-mer comme une injustice flagrante. Sur ces territoires, les prix de la plupart des biens et des services demeurent bien supérieurs à ceux de l'Hexagone : un écart de 22 % à 38,5 % a été mesuré en 2010 par l'INSEE, pour les seuls produits alimentaires. Or, dans le même temps, les revenus y sont notoirement plus faibles. »

Lors du débat au Sénat sur la proposition de loi visant à lutter contre la vie chère en renforçant le droit de la concurrence et de la régulation économique outre-mer, M. Manuel Valls, alors ministre des outre-mer, faisait un constat lucide : « Le constat est sans appel (...). Aucun territoire ultramarin n'est épargné. L'écart de prix par rapport à l'Hexagone (...) dépasse souvent, comme nous avons déjà eu souvent l'occasion de le dire lors de nos débats dans cet hémicycle, les 40 %. C'est insupportable et insoutenable pour nos compatriotes ultramarins. Cela constitue une véritable fracture sociale, qui nourrit un sentiment d'inégalité et un ressenti d'injustice. »^198(*)

Mais Mme Annick Girardin, titulaire du poste, en 2019, avait souhaité rompre avec un discours toujours fataliste sur les outre-mer : « J'entends ceux qui regrettent que l'on ne présente les outre-mer uniquement que sous le prisme des crises ou d'une vision de carte postale. (...) Consciente des difficultés, je n'en demeure pas moins résolument optimiste pour les outre-mer (...). La mise en oeuvre de nos politiques doit être rapide, mesurable, transparente, sinon nous allons décevoir nos concitoyens. Et ces déceptions sont toujours porteuses de menaces.^199(*) »

Mme Naïma Moutchou, actuelle ministre des outre-mer, ne dit pas autre chose lorsqu'elle appelle à un « changement de cap » : « C'est justement pour ça que nous devons changer de méthode. Il faut tenir un cap plus durable : être constants. Aller au bout des décisions prises. (...) D'abord, sur la vie chère. On ne peut plus se contenter d'ajustements (...). Et puis il y a l'avenir. Et en particulier celui des jeunes. Dans les Outre-mer, le talent est là. L'envie est là. Ce qui manque encore trop souvent, ce sont des perspectives claires. Formation, emploi, logement, mobilité : c'est là que nous devons concentrer l'effort. Parce qu'un territoire qui n'offre pas d'avenir à sa jeunesse se fragilise durablement. Enfin, il y a la capacité à encaisser les chocs. Climatiques, économiques, sécuritaires. (...) Je connais la force des Outre-mer. Ce ne sont pas des territoires à part. Ce sont des territoires essentiels. »^200(*)

b) Une multiplication de stratégies et de plans d'action

Au cours des dernières années, les gouvernements successifs ont proposé des évolutions statutaires, ainsi que de nombreuses lois « outre-mer » et autres plans d'action pluriannuels ou feuilles de routes des directions générales ou ministères.

Il y a vingt-trois ans, l'important volet ultramarin de la révision constitutionnelle de 2003^201(*), avait été présenté comme une réforme devant permettre cette conciliation, assouplissant l'organisation institutionnelle des départements d'outre-mer (DOM) prévus à l'article 73 de la Constitution, et créant de nouvelles collectivités d'outre-mer (COM), prévues à l'article 74 de la Constitution, avec Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Il en a été de même pour la loi de départementalisation de Mayotte, adoptée en 2010^202(*).

Il en va de même pour les nombreuses lois spécifiques aux outre-mer visant explicitement à réduire les inégalités : il faut citer la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 (dite loi « Girardin »), qui visait à encourager la création d'emplois et à favoriser l'investissement privé dans les territoires ultramarins, et à renforcer la continuité territoriale, la loi « LODEOM » de 2009, axée sur le développement économique local par des mesures incitatives spécifiques, ou encore la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer (EROM) de 2017.

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* ¹⁷³ Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

* ¹⁷⁴ « Électricité et chaleur renouvelables : quel mode de production est le moins cher ? », ADEME infos, mars 2025.

* ¹⁷⁵ Audition du 16 avril 2026.

* ¹⁷⁶ Rapport d'information n° 426 (2025-2026) des sénateurs Olivier Bitz, Georges Naturel et Saïd Omar Oili, sur les enjeux pour les outre-mer du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034), au nom de la délégation du Sénat aux outre-mer, 20 février 2026.

* ¹⁷⁷ Règlement (CE) n°2012/2002 du Conseil.

* ¹⁷⁸ Audition du 16 avril 2026.

* ¹⁷⁹ Règlement (UE) 2021/1139 du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2021 instituant le Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture et modifiant le règlement (UE) 2017/1004.

* ¹⁸⁰ Ce dernier point suscite toujours l'incompréhension des élus mahorais, qui auraient souhaité que Mayotte puisse bénéficier de plusieurs segments, comme les autres RUP.

* ¹⁸¹ « Les BTP d'outre-mer au pied du mur normatif : faire d'un obstacle, un atout », rapport d'information n° 601 (2016-2017) du 29 juin 2017, de M. Éric Doligé et de Mmes Karine Claireaux et Vivette Lopez, au nom de la délégation du Sénat aux outre-mer.

* ¹⁸² « La politique du logement dans les outre-mer », rapport d'information n° 728 (2020-2021) du 1^er juillet 2021, de M. Guillaume Gontard, Mme Micheline Jacques et M. Victorin Lurel, au nom de la délégation du Sénat aux outre-mer.

* ¹⁸³ Règlement (UE) 2024/3110 du 18 décembre 2024.

* ¹⁸⁴ Loi n° 2025-534 du 13 juin 2025.

* ¹⁸⁵ Question orale n° 17067S du 17 avril 2026.

* ¹⁸⁶ Décret n° 2024-512 du 6 juin 2024 portant création d'une aide pour les entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques résultant de la crise en Nouvelle-Calédonie.

* ¹⁸⁷ Loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte.

* ¹⁸⁸ Arrêté du 27 février 2025 modifiant la liste des produits repris à l'article 50 duodecies de l'annexe IV au code général des impôts.

* ¹⁸⁹ Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

* ¹⁹⁰ Rapport d'information n° 5 (2025-2026), fait au nom de la commission des finances sur le soutien de l'État à l'investissement des collectivités ultramarines, par MM. Stéphane Fouassin et Georges Patient, 1^er octobre 2025. d

* ¹⁹¹ Les contrats de convergence et de transformation, Cour des comptes, juillet 2025.

* ¹⁹² « Soutenir les communes des départements et régions d'outre-mer : pour un accompagnement en responsabilité », rapport de Jean-René Cazeneuve et Georges Patient au Premier ministre, 18 décembre 2019.

* ¹⁹³ En application de, cette quote-part étant prélevée sur les dotations de péréquation des communes hexagonales.

* ¹⁹⁴ Le taux d'épargne brute, défini comme le rapport entre l'excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement et les recettes réelles de fonctionnement, mesure la part des recettes disponible pour rembourser la dette et financer l'investissement après paiement des dépenses courantes. À noter que les recettes réelles de fonctionnement comprennent les éventuelles subventions versées dans le cadre des contrats de redressement outre-mer (COROM, cf. supra), sans lesquelles le taux d'épargne serait donc inférieur.

* ¹⁹⁵ IEDOM, septembre 2025, « Rapport annuel 2024 des délais de paiement pratiqués par les entreprises et les organismes publics des DCOM ». La situation est particulièrement préoccupante dans le secteur hospitalier : le délai de paiement moyen des établissements publics de santé ultramarins atteignait 121,5 jours en 2024, contre 62,3 jours dans l'Hexagone.

* ¹⁹⁶ M. Monnerville avait été à l'initiative de cette loi avec Aimé Césaire (Martinique), Léopold Bissol (Martinique) et Raymond Vergès (La Réunion).

* ¹⁹⁷ Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009.

* ¹⁹⁸ Séance publique du 5 mars 2025.

* ¹⁹⁹ Discours de voeux au ministère des outre-mer, 31 janvier 2019.

* ²⁰⁰ Discours de voeux pour 2026 (31 décembre 2025).

* ²⁰¹ Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003.

* ²⁰² Loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010.