C. DES CAUSES MULTIPLES, MAIS QUELQUES FACTEURS PROFONDS
1. La non-adaptation persistante des politiques publiques
Si les promesses d'égalité pour les outre-mer ont été répétées par les responsables politiques nationaux successifs et si les plans d'action pour les outre-mer se sont multipliés, force est de constater qu'ils n'ont pas permis de réduire le caractère « systémique » des inégalités ultramarines.
En effet, leur mise en oeuvre a souvent « laissé à désirer ».
Plusieurs facteurs peuvent être mis en évidence.
Tout d'abord, malgré l'action au long cours de la DGOM pour cultiver un « réflexe interministériel » dans les administrations centrales203(*), les territoires ultramarins sont encore trop souvent en « marge » des principaux enjeux gouvernementaux.
Ce prisme exclusivement hexagonal a conduit à un pilotage trop centralisé des politiques et des plans d'action lancés, sans concertation suffisante avec les acteurs ultramarins. Ainsi, la mise en oeuvre laborieuse des deux premiers plans « chlordécone » (2008-2010 et 2011-2013) résulte de l'absence d'association des élus et des acteurs locaux à leur conception.
Il faut observer, en complément, que la DGOM est une administration « d'état-major » dynamique et toujours à l'initiative pour coordonner des plans et des stratégies, mais qu'elle gère peu de politiques en direct (à l'exception du logement social outre-mer), qu'elle est aussi peu dotée en expertise (elle dispose de 145 effectifs en 2026) et qu'elle demeure « très parisienne », étrangement non déconcentrée dans les territoires dont elle s'occupe.
Par ailleurs, comme cela a été déjà évoqué, l'action de l'État au long cours pour les outre-mer passe toujours après la résolution des crises, qui constituent souvent le quotidien de l'action de l'État outre-mer.
Pour être efficace, l'action de l'État doit aussi faire « du « cousu main » pour chaque territoire ultramarin. Or, en raison des déficits graves de collecte et de traitement centralisés des données concernant les territoires ultramarins, qui ont été mentionnés au début du présent rapport, leur pilotage est souvent mal éclairé.
Une autre fragilité des politiques publiques actuelles est la multiplication des acteurs, au risque d'un « délayage » des responsabilités. Ceci se vérifie en particulier dans la santé, l'environnement ou l'énergie. Par conséquent, lorsqu'il y a vraiment urgence, pour surmonter ses propres « lourdeurs », l'État peut être tenté d'installer une mission de format « reconstruction de Notre-Dame-de-Paris » comme pour la reconstruction et la refondation de Mayotte.
Certains dispositifs, qui semblaient pertinents « sur le papier », s'avèrent ensuite trop complexes et/ou impossibles à appliquer sur le terrain, faute de moyens adaptés. Ainsi, comme le rappelait M. Victorin Lurel, lors des débats précités de la loi de régulation de 2012, « Le blocage des prix, tel que le prévoit la LODEOM, la loi pour le développement économique des outre-mer, votée en juin 2009, n'a jamais été appliqué faute, précisément, d'être applicable. »
Pour la mise en oeuvre de certaines politiques publiques, c'est l'ingénierie locale qui fait défaut. C'est le constat effectué par M. Najib Mahfouhdi, ancien coordonnateur interministériel du plan « eau-DOM », alors qu'il était en fonction : ce défaut « peut déboucher sur la mal-adaptation de techniques éprouvées en Hexagone » et peut impacter « la gestion financière de ceux-ci : plusieurs collectivités ont perdu des financements, en particulier du FEDER... »204(*)
Par ailleurs, de nombreux plans d'action et stratégies pour les outre-mer ont été présentés, mis en oeuvre et prolongés, sans faire l'objet d'une réelle évaluation. Ce qui, si les mesures initiales étaient mal calibrées, va prolonger un dispositif qui aurait dû être remis en cause ou corrigé.
Ainsi en va-t-il des contrats de convergence et de transformation (CCT) prévus par la loi dite EROM de 2017. Cette loi avait prévu l'élaboration de plans de convergence en vue de réduire les écarts de développement avec l'Hexagone. Ces plans, d'une durée comprise entre dix et vingt ans, devaient ensuite être déclinés en contrats de convergence, d'une durée maximum de six ans. Or, une fois la loi adoptée, certains plans n'ont pas été signés - vite oubliés- et les CCT 2019-2023 n'ont fait l'objet d'aucune évaluation205(*).
Enfin, dans les territoires ultramarins comme ailleurs, l'argent reste le « nerf de la guerre » des politiques publiques. Or, du fait de la dette de la France, les enveloppes budgétaires consacrées à des projets ultramarins font parfois l'objet de mesures de « gel » ou de suppression. À l'heure actuelle, alors que le Gouvernement Lecornu a martelé son souci de progrès rapides dans les outre-mer et avait annoncé des montants importants pour le logement social ultramarin, à travers la LBU, dans la loi de finances pour 2026 (234 millions d'euros), les mesures de régulation budgétaires n'en libèrent finalement - pour le moment - que 127 (soit une baisse de 45 %), inquiétant fortement les collectivités ultramarines, les professionnels de l'habitat social et les associations d'aide au logement.
2. L'absence d'ambition et de vision pour les outre-mer
Outre la non adaptation fréquente des politiques publiques, nationales et européennes, la fragmentation de l'action publique outre-mer participe à entraver l'émergence d'une vision partagée et d'un projet pour les outre-mer.
La nomenclature budgétaire des outre-mer est éclatée entre tous les ministères sectoriels, ce qui nuit à la lisibilité, au contrôle et à l'efficacité. De plus, tous les élus ultramarins ont le sentiment désagréable de devoir « mendier » des arbitrages exceptionnels pour- rattraper les oublis ou les inadaptations, en frappant à toutes les portes de ministères.
En outre, le ministère des outre-mer qui est le seul avec le Premier ministre à devoir et pouvoir définir et déployer un projet d'ensemble n'a pas les outils pour le faire. Son budget, très réduit, est essentiellement composé de dépenses fiscales et non de crédits permettant une action politique. Son administration est sous-dotée en ETP de manière admise par tous les responsables.
La succession des crises a submergé l' État, qui court après l'urgence sans parvenir réellement à reprendre pied et à poser une stratégie de long terme.
Ce système outre-mer au coeur de l' État n'est donc pas en capacité d'imaginer un projet pour les outre-mer, pris collectivement ou séparément, ainsi que de porter cette ambition.
3. Une perte de culture des outre-mer
La non-adaptation persistante des politiques publiques, décrite supra, est la conséquence d'une perte plus générale de culture des outre-mer au sein de l'administration de l' État. Cette perte de culture est concomitante d'une complexification du droit des outre-mer. La succession des crises peut également avoir un effet repoussoir ; les outre-mer sont perçus comme un sujet complexe, voire insoluble.
Ce diagnostic n'est pas seulement le fait des ultramarins « qui se sentiraient incompris ». Il est aussi partagé au plus haut niveau par les responsables administratifs ou politiques qui ont eu à connaître des outre-mer.
Pour un ancien ministre des outre-mer, le temps où les élus des grands partis traditionnels de Gouvernement connaissaient souvent très bien les outre-mer pour s'y être rendu de nombreuses fois est révolu. Le plus souvent, les ministres découvrent ces territoires lorsqu'ils prennent leurs fonctions.
Du côté de l'administration, Mme Sophie Brocas, ancienne directrice générale des outre-mer, l'exprime très simplement : « Je ne voudrais pas que cela paraisse brutal, mais il existe, à mon sens, une insuffisante culture ultramarine dans les ministères et les administrations centrales. Les spécificités ultramarines ne sont pas assez prises en compte ab initio. La direction générale des outre-mer (DGOM) consacre beaucoup de temps à corriger les textes a posteriori, avec des résultats variables ».
Dans ses réponses écrites, la direction générale des outre-mer relève que « de manière générale, l'administration centrale reste peu allante à considérer les spécificités de chaque territoire. Cela s'illustre notamment par le fait que le Conseil d' État considère qu'il est préférable de s'en tenir autant que possible au droit commun, sauf cas nécessitant impérieusement une adaptation aux spécificités ultramarines ».
Pour instiller cette culture des outre-mer, ou à tout le moins un réflexe outre-mer, la circulaire du 10 juillet 2024 relative à la coordination de l'action du Gouvernement dans les outre-mer a été publiée, pour notamment rappeler la mission d'animation interministérielle centrale de la DGOM.
La circulaire a aussi officialisé le réseau des référents « outre-mer » dans chaque ministère ou direction. Il revient à la direction générale des outre-mer de l'animer. Une première réunion s'est tenue à l'été 2024, permettant de réunir ces référents. Ensuite un travail de désignation et de recensement des référents dans les ministères, agences et opérateurs a eu lieu. En avril 2025, une seconde réunion du réseau des référents a été organisée et a permis de réaliser collectivement un retex de l'action des administrations centrales suite au cyclone Chido. Après un nouveau travail d'actualisation de la liste des référents, une nouvelle réunion du réseau est programmée pour l'automne 2026.
Ce réseau se consolide donc mais demeure fragile. Il convient néanmoins de relever que la plupart des directions sont désormais dotées d'un référent, d'une cellule ou d'un pôle outre-mer. Le ministère de la justice s'est par exemple doté il y a presque trois ans d'une délégation outre-mer au sein du secrétariat général.
Selon la DGOM, depuis la mise en oeuvre de la circulaire et la désignation de référents, on observe une dynamique nouvelle au sein des administrations centrales sur les sujets ultramarins. Le réflexe des outre-mer infuse lentement dans l'administration. De nouvelles attentes s'expriment pour mieux comprendre les spécificités de ces territoires et un nouvel intérêt est porté à la déclinaison des politiques publiques outre-mer. Des bilatérales entre les différents directeurs d'administration centrales et la directrice générale des outre-mer sont désormais systématiques et permettent de partager des éléments d'actualité et de prospective. Par ailleurs, le secrétariat général du Gouvernement (SGG) a mis en place des formations afin de mieux prendre en compte les spécificités des outre-mer. Enfin le ministre des outre-mer est de plus en plus consulté pour certaines nominations dans les outre-mer. Le réflexe outre-mer passe également par l'élaboration de feuilles de route interministérielles.
4. Un manque d'investissement public et privé
Comme le relevait, à l'occasion de son audition devant la commission d'enquête, la ministre des outre-mer Naïma Moutchou, le « sous-investissement » constitue l'un des facteurs majeurs du caractère systémique des inégalités.
a) Malgré les efforts consentis, l'investissement public reste insuffisant pour combler les écarts d'infrastructures
À l'échelle locale, les dépenses d'investissement des collectivités connaissent certes une dynamique favorable. En 2024, les DROM dépensaient, en moyenne, 1 519 euros par habitant206(*), contre 1 155 euros dans l'Hexagone.
Au total, la même année, l'État avait consacré près de 861,7 millions d'euros au soutien à l'investissement local ultramarin, essentiellement au travers de dépenses propres, réparties à 45 % au sein des CCT (cf. supra), à 11 % au sein du Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) et à près de 6 % au travers de la bonification des prêts accordés par l'Agence française de développement (AFD).
Les dotations d'investissement207(*) portées par le programme 119 « Relations avec les collectivités territoriales » (environ 8 % du total des financements consentis) bénéficiaient aux collectivités non hexagonales à hauteur de 72,3 millions d'euros en 2025. La DGCL précise que, rapportées au nombre d'habitants, ces dotations étaient, généralement, plus favorables dans les outre-mer :
Les dotations d'investissement de soutien à
l'investissement local comprises
au sein du programme 119, pour
l'année 2025
Source : commission d'enquête, à partir des données de la DGCL
Cet effort, substantiel, doit cependant être analysé à la lumière des forts besoins d'investissement dans les territoires ultramarins. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, « malgré les investissements importants réalisés par l'État dans les territoires ultramarins, d'évidentes inégalités persistent en matière de transports, d'infrastructures, d'assainissement, d'électricité, de télécommunications ou d'accès au logement social ». Par ailleurs, le manque d'ingénierie des collectivités appelées à réaliser les investissements financés par l'État explique « la sous-exécution régulière des crédits affectés ».
Les investissements publics ont joué un rôle décisif dans la phase de rattrapage des inégalités qui a suivi la loi de « départementalisation » de 1946 et s'est essoufflée depuis 2010 (cf. supra). La poursuite d'une politique ambitieuse, qui semble aujourd'hui menacée par un contexte budgétaire moins favorable, reste nécessaire.
b) L'investissement productif privé reste, lui aussi, largement insuffisant
Le manque d'investissement productif est l'un des premiers freins à la croissance potentielle des économies ultramarines, dont la croissance repose aujourd'hui essentiellement sur la consommation.
Ainsi que l'affirme Ivan Odonnat, président de l'IEDOM, « rapporté au nombre d'habitants, l'investissement productif privé [...] est nettement plus faible dans les territoires ultramarins que dans l'Hexagone ». Pourtant, l'investissement privé conditionne la capacité des territoires à réduire leur dépendance aux importations, à développer des filières locales et à résister aux chocs exogènes.
Cette insuffisance tient pour partie à des facteurs structurels. L'étroitesse des marchés ultramarins limite les débouchés, empêche de nombreuses entreprises d'atteindre leur taille critique et réduit leur capacité à investir. À Mayotte, par exemple, seuls 2 % des entreprises comptent plus de cinq salariés. Cette structure limite de facto les capacités d'autofinancement et d'investissement.
Les porteurs de projet sont également confrontés à des difficultés d'accès au crédit et à l'assurance. À cet égard, le professeur Sébastien Mathouraparsad appelle à offrir des mécanismes de financement mieux adaptés - garanties, mobilisation de banques de développement, finance mixte, assurance contre les risques climatiques, mobilisation incitative de l'épargne locale -, faute de quoi les transferts publics continueront principalement à soutenir la consommation, sans modifier suffisamment la structure productive des territoires.
Ivan Odonnat souligne enfin les difficultés de portage des projets auxquelles sont confrontés les investisseurs, liées à la complexité administrative et réglementaire. Ce constat appelle, au-delà des nécessaires simplifications, un renforcement de l'ingénierie dont disposent les collectivités ultramarines pour accompagner les entreprises dans leurs projets.
* 203 Circulaire du 10 juillet 2024.
* 204 Réponse écrite au questionnaire de la commission d'enquête.
* 205 Rapport d'observations définitives sur les contrats de convergence et de transformation (exercices 2019 et 2023), Cour des comptes, avril 2025.
* 206 Dont 822,5 euros dépensés par les régions, 75 euros par les départements et 622 euros par le bloc communal - v. commission des Finances ; Soutien de l'État à l'investissement des collectivités ultramarines, 1er octobre 2025.
* 207 Dotation d'équipement des territoires ruraux {DETR], dotation de soutien à l'investissement local [DSIL], dotation de soutien à l'investissement des départements [DSID], quote-part de la dotation politique de la ville [DPV].