D. QUELQUES SUCCÈS : QUELLES LEÇONS EN TIRER ?
Si le bilan d'ensemble des politiques publiques demeure décevant, en dépit des efforts de l' État, quelques dispositifs ont été de véritables succès ou sont reconnus favorablement par la plupart des parties prenantes, nonobstant des critiques.
Les exemples développés ci-dessous ne prétendent pas à l'exhaustivité, loin de là. Mais ils ont été cités à plusieurs reprises au cours des travaux.
Deux leçons peuvent en être tirées en vue de proposer des recommandations.
La première est que ces initiatives sont spécifiques aux outre-mer. Elles ne sont pas la déclinaison ultramarine de dispositifs conçus pour l'ensemble du territoire national.
La seconde, qui découle assez largement de la première, est que la plupart de ces dispositifs sont mis en oeuvre localement ou par des opérateurs dédiés aux outre-mer. Le SMA est piloté par le ministère des outre-mer. Le Poséi est mis en oeuvre par l'ODEADOM. Le programme Cadres d'avenir par le ministère également et LADOM.
1. Le SMA : l'arbre qui cache la forêt ?
Un exemple pratiquement toujours cité de « réussite » d'une politique publique en outre-mer est celui du service militaire adapté (SMA). Il s'agit d'un dispositif militaire d'insertion socioprofessionnelle créé en 1961 au profit des jeunes ultramarins, de 18 à 25 ans, éloignés de la qualification et du marché de l'emploi qui permet d'apporter une réponse ciblée à l'exclusion et au chômage dans les territoires d'outre-mer. Sa mission principale est de faciliter l'insertion dans la vie active de jeunes adultes, volontaires, en situation d'échec ou en voie de marginalisation résidant dans les départements et collectivités d'outre-mer.
À cette fin, le SMA propose, sous statut de volontaire dans les armées, un parcours complet pour développer et renforcer les compétences sociales et professionnelles des bénéficiaires. Il est articulé autour d'une formation militaire initiale, d'une remise à niveau dans les savoirs de base, d'une éducation civique, d'une formation aux premiers secours et d'une préformation professionnelle. Ce parcours est sanctionné par un certificat d'aptitude personnelle à l'insertion et complété par l'obtention du permis de conduire.
Déployé en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à La Réunion, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, ainsi qu'à Périgueux avec un centre dédié à la mobilité et à la formation, le SMA, est en capacité d'accueillir chaque année 6 000 bénéficiaires. Deux nouvelles compagnies ont été ouvertes en juillet 2022 : une en Polynésie, sur l'île de Hao et deux à Mayotte.
Le dispositif rencontre un certain succès, puisqu'il compte au total 5 843 volontaires en 2024, sur 6 000 places offertes.
Évolution du nombre de volontaires
stagiaires et de volontaires techniciens
entre 2016 et 2024
Source : commission d'enquête d'après la DGOM
Depuis 2018, et à l'exception de l'année 2020 en raison des confinements, le taux d'insertion des volontaires en fin de contrat, est supérieur à 80 %. En 2024, le taux d'insertion est de 80,1 %. Les rapporteurs spéciaux saluent cette progression mais s'interrogent sur la capacité à tenir le taux d'insertion cible en 2025 et en 2026 dans un contexte de difficultés économiques.
Évolution des taux d'insertion entre 2017 et 2026
(en pourcentage)
Source : commission d'enquête d'après la DGOM
Le SMA a toutefois rencontré des difficultés en raison du cadre budgétaire contraint, qui a entrainé une baisse de 8 millions d'euros de budget en 2024 et en 2025, conduisant à la perte de 430 volontaires et 19 cadres en 2024, et de 154 volontaires en 2025.
Dans cette perspective, le SMA a engagé le plan « IMPACT 2026-2030 », dont l'ambition est de mieux répartir les moyens. La création d'une compagnie du Grand Nouméa en Nouvelle-Calédonie est prévue, ainsi qu'à Saint-Laurent-du-Maroni d'ici à 2028, et à Mayotte à Chirongui d'ici à 2030. La rapporteure salue d'ailleurs cette dernière initiative, qui lui parait particulièrement utile à Mayotte, où la cohésion sociale est fragile.
Toutefois, si la réussite du SMA est à saluer, elle ne concerne que 6 000 jeunes en outre-mer et ne saurait donc constituer une solution systémique aux inégalités en particulier en termes d'insertion dans l'emploi que connaissent les ultramarins.
2. Les COROM : la force du partenariat
Expérimentés en 2021208(*) puis pérennisés en 2023, les contrats de redressement outre-mer (COROM) associent soutien budgétaire et apport en ingénierie pour accompagner certaines communes des DROM dans l'assainissement de leurs finances.
Les communes concernées209(*) - volontaires puisque la formation du COROM répond à une logique d'appel à candidatures - dessinent avec l'État une trajectoire de retour à l'équilibre sur la base d'un diagnostic préalable.
La commune s'engage, pour une durée de trois ans, à des « réformes structurelles » pour mieux contrôler ses dépenses, réduire ses délais de paiement, améliorer sa gestion budgétaire et comptable. En contrepartie, l'État verse une subvention exceptionnelle et propose un accompagnement technique.
Illustrant la dimension partenariale de la démarche, cet accompagnement a constitué sans conteste l'une des principales raisons du succès du dispositif. Il se traduit en effet par la mise à disposition d'un expert recruté par Expertise France210(*) pour accompagner la commune.
Un bilan211(*) dressé dans un rapport de la commission des Finances du Sénat, quelques mois avant la pérennisation du dispositif, avait révélé la « grande satisfaction » des élus locaux saluant son efficacité pour amorcer une trajectoire de redressement. La possibilité de reconduire l'accompagnement, au-delà de trois années, permet en outre d'adapter l'outil aux situations rencontrées sur le terrain.
La 12e recommandation du rapport précité préconisait de mener une étude sur les conditions dans lesquelles les COROM pourraient être étendus aux communes des COM, voire à la Nouvelle-Calédonie, en ajustant les critères d'éligibilité et la nature de l'aide apportée aux spécificités de ces communes. Dans le respect des dispositions statutaires qui leur sont propres, il pourrait être pertinent d'étendre ce dispositif fructueux aux communes de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie rencontrant de grandes difficultés financières.
3. Le POSEI : le sur-mesure mais des limites
a) Un dispositif d'appui qui permet aux agricultures ultramarines de faire face à la concurrence
Défini sur la base de l'article 349 du TFUE, le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (ou POSEI) est l'outil permettant la mise à disposition des aides européennes et nationales au secteur agricole pour l'ensemble des RUP. Son objectif est d'améliorer la compétitivité économique et technique des filières agricoles en tenant compte de spécificités des RUP (faible superficie exploitable ; relief ; climat...).
Sur la période 2021-2027, le POSEI est doté d'une enveloppe annuelle de 330 millions d'euros environ pour la France. Il est alimenté par les crédits du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA pour environ 280 millions d'euros) et par le budget national (à hauteur de 60 millions d'euros).
Le POSEI se décline en trois volets, avec tout d'abord, deux volets sectoriels212(*) :
- les mesures en faveur des productions agricoles locales (MFPAL) regroupent les aides aux filières « traditionnelles » (banane, canne/sucre/rhum)213(*) ainsi que les aides à la diversification végétale et à l'alimentation animale (élevage, maraîchage, plantes à parfum, aromatiques et médicinales, biomasse et forêt), qui se développe rapidement ;
- le régime spécifique d'approvisionnement (RSA) consiste en une aide à l'importation d'intrants nécessaires au bon fonctionnement et développement des filières agricoles (céréales ; riz ; engrais par exemple). Ce volet est le corollaire du premier.
Le POSEI comporte également un troisième volet « actions transversales », qui regroupe le financement d'études, de projets de démonstration, de formations et de mesures d'assistance technique (partage d'informations).
b) Un programme européen qui ne contribue pas suffisamment à la compétitivité agricole et à l'autonomie alimentaire des RUP et qui est aujourd'hui menacé
Mais en pratique, quels sont les résultats du POSEI ?
Dans un rapport spécial rendu public en janvier dernier, la Cour des comptes de l'Union européenne214(*) a estimé que le POSEI avait modérément répondu aux besoins et contraintes spécifiques des agricultures des régions ultrapériphériques. Son analyse se résume en trois points principaux :
- la majeure partie de l'aide du POSEI est orientée vers les filières traditionnelles. Ainsi, le POSEI a bien contribué à maintenir la compétitivité du secteur de la banane. Cependant, il n'y est pas parvenu pour le secteur du sucre dans les régions ultrapériphériques françaises, qui a perdu des parts de marché face à la concurrence féroce de pays tiers n'appliquant ni les normes environnementales et sanitaires, ni les montants de salaire minimum en vigueur dans notre pays. Pour rappel, le soutien à la filière canne-sucre représente pourtant 25 % de l'enveloppe consacrée par l'Union européenne au POSEI en France (69 millions d'euros). L'industrie sucrière représente plus de 13 % de l'emploi privé (soit plus de 18 000 emplois) et couvre plus de 52 % de la superficie agricole de La Réunion ;
- le soutien du POSEI a aidé les régions ultrapériphériques à maintenir leurs filières de diversification animale et végétale, mais pas à les développer ;
- le POSEI a contribué à compenser l'éloignement de ces régions en soutenant l'importation de produits essentiels.
Pour Mme Annie Genevard, ministre de l'Agriculture, globalement, la situation de l'agriculture dans les territoires ultramarins reste effectivement « préoccupante. En effet, malgré les efforts entrepris, les difficultés structurelles des outre-mer demeurent. »Partageant les constats de la Cour des comptes de l'Union européenne, son analyse a été plus alarmiste, estimant que la France et les territoires ultramarins concernés ne pouvaient viser le simple maintien du « statu quo ». Elle a en effet, constaté, à la fois, l'augmentation de la dépendance alimentaire des outre-mer à l'égard d'importations en provenance de pays tiers (« En 1995, les outre-mer importaient 54 % de leur alimentation ; aujourd'hui, cette part atteint 78 %. »), la forte baisse de la production bananière aux Antilles (- 27 % depuis 2015), la production « à perte » de la filière canne à sucre (dont les revenus « ne couvrent que 41 % à 58 % de ses coûts de fonctionnement selon les territoires, le reste étant comblé par des subventions publiques qui dépassent la valeur même du sucre produit. »), la rareté et la diminution du foncier agricole (- 20 % depuis 1988) et la concurrence asymétrique entre agriculteurs ultramarins et ceux des pays tiers voisins.
Face aux difficultés que rencontrent la filière canne/sucre/rhum dans les Outre-mer, les États généraux de la canne organisés à La Réunion ont conduit les acteurs locaux à la signature d'un accord partenarial. »
En outre, le programme POSEI est désormais menacé de disparition. En effet, alors que les États membres discutent à l'heure actuelle, du nouveau Cadre financier pluriannuel (2028-2034), présenté par la Commission européenne, le 16 juillet 2025, la proposition initiale de la Commission européenne a supprimé le POSEI en tant que programme budgétaire spécifique.Voilà pourquoi, Mme Genevard a appelé à un changement « d'orientation » des financements européens en faveur d'une diversification alimentaire et des productions locales.
« En tout état de cause, de telles évaluations n'ont pas encore fait l'objet d'études d'impact sur les plans économique, social et environnemental pour chaque territoire ultramarin. »
4. Le programme Cadres d'avenir
Le dispositif « Cadres d'avenir » vise à former, dans l'Hexagone, des étudiants ultramarins en contrepartie d'un engagement au retour sur le territoire pour exercer une profession dans un secteur porteur ou en tension. Les bénéficiaires peuvent être accompagnés pendant une durée maximale de cinq ans, à la fois sur les plans pédagogique, administratif et financier215(*).
L'enjeu est de répondre à deux difficultés touchant notamment à : l'insuffisance de l'offre locale de formation dans certaines filières spécialisées, et le risque de non-retour des jeunes diplômés ultramarins partis se former dans l'Hexagone.
Le programme est l'héritier du dispositif « 400 cadres » issu des accords de Matignon de 1988. Afin de poursuivre le rééquilibrage et l'accession des kanaks aux postes à responsabilités du territoire, l'accord de Nouméa de 1998 a prévu le programme « Cadres Avenir ». M. Vincent Bouvier, directeur général des outre-mer entre 2009 et 2012, déclare avoir pu constater « combien le nombre de postes de responsabilité importants occupés par de jeunes kanak, dans les domaines administratifs ou économiques, [avait] augmenté » depuis. Il attribue ce succès à deux facteurs principaux : d'une part, le fait que le dispositif réponde à une « vraie priorité » - la formation et l'emploi - d'autre part, le suivi attentif de son financeur, l'État.
Le dispositif a ensuite été décliné dans d'autres territoires ultramarins : à Wallis-et-Futuna dès 2003, puis à Mayotte en 2018, à la faveur de la loi dite « EROM ». Plus récemment, son extension s'est inscrite dans le cadre du plan d'action interministériel pour la jeunesse du 17 mars 2022, en réponse aux mobilisations de la jeunesse aux Antilles intervenues à la fin de l'année 2021. L'action n° 20 de ce plan prévoyait notamment la déclinaison du programme « Cadres d'avenir ». Cet engagement s'est traduit par le lancement, dès la rentrée universitaire 2023, d'une expérimentation du programme en Guadeloupe et à Saint-Martin, puis par son extension à la Martinique à la rentrée universitaire 2024.
La mesure n° 48 du Comité interministériel des outre-mer (CIOM) du 18 juillet 2023 avait entre-temps marqué une nouvelle étape, en prévoyant le développement du programme et son élargissement à d'autres territoires, notamment la Guyane et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Selon la DGOM, 79 étudiants avaient intégré l'expérimentation entre 2023 et 2026. Menée par un comité d'évaluation placé auprès de la directrice générale des outre-mer, cette expérimentation court jusqu'au 30 août 2028 et fera l'objet d'un rapport rendu au Premier ministre.
5. La loi EROM : la dernière loi porteuse d'une ambition
La loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique dite loi EROM ou « Egalité réelle » est la dernière grande loi de référence et de programmation pour les outre-mer.
Elle portait une ambition - tendre vers l'égalité réelle - et dessinait un chemin pour y parvenir. À l'article 1er, il était proclamé : « La République reconnaît aux populations des outre-mer le droit à l'égalité réelle au sein du peuple français. La République leur reconnaît le droit d'adopter un modèle propre de développement durable pour parvenir à l'égalité dans le respect de l'unité nationale. Cet objectif d'égalité réelle constitue une priorité de la Nation ».
Elle était également générale dans son ambition, abordant de nombreuses problématiques (la loi comporte quatorze titres). Elle était également différenciée selon les territoires.
Le principal héritage fut les contrats de convergence et de transformation, créés par la loi du 28 février 2017 précitée. Une deuxième génération de CCT a été mise en oeuvre depuis 2024 et jusqu'en 2027. L'expiration des contrats coïncidera avec le nouveau cadre financier pluriannuel européen.
Toutefois, la conception et le pilotage de ces contrats ont péché (voir supra). Les plans de convergence rédigés dans les territoires ne permettent pas un véritable pilotage du développement économique. Il s'agit davantage d'une forme de « liste de courses », avec une portée stratégique bien inférieure à ce qu'envisageait le rapport Lurel en 2016 qui préfigura la loi.
Pour rappel, l'article 7 de la loi dispose que les plans de convergence « en vue de réduire les écarts de développement » devaient poser une stratégie comprise entre 10 et 20 ans. Dans leur mise en oeuvre, les CCT qui déclinent les plans auront péniblement tenu à peine 10 ans. Quant au pilotage et à l'évaluation, ils sont pratiquement inexistants.
Malgré ces limites, la loi EROM rappelle, par contraste avec l'instabilité actuelle, l'empilement et la fragmentation des politiques, la nécessité d'inscrire dans la durée une stratégie cohérente et « ultramarinisée » de réduction des inégalités.
Face à ce tableau inquiétant, deux risques existent.
Celui d'une forme de résignation et de fatalisme. « C'est comme ça » diront certains.
A l'inverse, celui de la rupture de confiance avec la République et la France. La promesse républicaine n'est plus tenue. À Mayotte après Chido, en Guadeloupe avec la crise de l'eau, en Martinique avec le tsunami des narcotrafics, c'est le lien avec la France qui se joue derrière la question de l'égalité.
* 208 À la suite du rapport « Soutenir les communes des départements et régions d'outre-mer : pour un accompagnement en responsabilité » du député Jean-René Cazeneuve et du sénateur Georges Patient publié en décembre 2019, un amendement à la loi de finances pour 2021 avait été adopté en ce sens.
* 209 Sont susceptibles de bénéficier du dispositif les seules communes en grave difficulté financière au regard de deux critères : la mise en place de procédures de contrôle budgétaire et de règlement d'office du budget par les préfets et les chambres régionales des comptes et un retour à l'équilibre ne pouvant être raisonnablement envisagé que sur plusieurs exercices.
* 210 Filiale du groupe Agence française de développement (AFD).
* 211 Rapport d'information n° 756 (2022-2023), déposé le 21 juin 2023 par MM. Georges Patient et Teva Rohfritsch
* 212 Aides POSEI - guide technique simplifié édité par les chambres d'agriculture (version 2024-2025).
* 213 Aides aux exploitations agricoles dépendantes pour leur commercialisation ; aides aux sociétés sucrières (producteurs et distilleries) ; aides à la structuration des filières (pour accompagner la mise sur le marché).
* 214 « Mesures spécifiques de soutien à l'agriculture dans les régions ultrapériphériques de l'Union européenne : des aides qui contribuent à maintenir la compétitivité, mais sans lever les incertitudes sur le développement à long terme », rapport spécial 03/2026.
* 215 Cet accompagnement comprend notamment une aide à l'installation de l'ordre de 800 euros, une aide annuelle au déplacement et une indemnité mensuelle en complément des autres ressources.