SECONDE PARTIE
POUR UNE
ÉGALITÉ AMBITIEUSE, UN PLAN D'ACTION
POUR 2027
Les constats et diagnostics précédents appellent un choc pour les outre-mer en 2027 qui sera l'année des grands choix démocratiques des prochaines années avec les élections présidentielles et législatives.
Un choc est nécessaire pour redonner un cap, offrir une vision à long terme aux outre-mer, déployer de nouvelles méthodes et cibler les causes profondes des inégalités.
Ce plan d'action doit aussi dessiner un nouveau visage pour les outre-mer dans leur diversité, un visage porteur d'avenir et d'ambition. Les outre-mer ne peuvent pas se réduire, dans l'inconscient national, à un sujet d'ordre public, de sécurité et de gestion de crise.
Face à l'immensité des défis et à la faiblesse des moyens budgétaires dans la période actuelle, il est nécessaire de se concentrer sur les actions aux effets de levier les plus importants, afin de maximiser les effets dominos, avec des objectifs évaluables à moyen-long terme.
Les responsables publics sont désormais tenus à une obligation de résultats pour reconquérir la confiance des citoyens et tenir le pacte républicain de l'égalité des chances. Les outre-mer sont à un point de bascule.
Le plan d'action est construit autour de 5 axes et se compose de 63 recommandations.
La première, comme présentée en introduction, est à la fois classique et inédite. Classique car une loi d'orientation et de programmation pour les outre-mer est un outil qui a déjà été employé par le passé. Il reste néanmoins indépassable et indispensable pour fixer un cadre et une méthode. L'actuelle navigation à vue est délétère. Inédite, car pour la première fois, cette programmation serait pleinement synchronisée avec le cadre budgétaire européen. Les deux cadres se soutiendraient et se tiendraient mutuellement pour produire des effets rapides et puissants.
Recommandation n° 1 : Adopter dès 2027 une loi d'orientation et de programmation 2028-2041 pour les outre-mer, synchronisée avec les deux prochains cadres financiers pluriannuels (CFP) de l'Union européenne, avec une clause de revoyure en 2034.
I. CONTRE L'INSUPPORTABLE DÉTERMINISME SOCIAL : PRIORITÉ ABSOLUE À LA JEUNESSE
La commission d'enquête fait le choix de placer la jeunesse et l'éducation au premier rang des priorités pour les outre-mer. C'est en offrant aux enfants le meilleur possible dès les premières années que la probabilité de réussir à déjouer la fatalité de la reproduction des inégalités systémiques sera la plus élevée.
Comme l'a rappelé Ivan Odonnat, les études de l'OCDE montrent que l'éducation des jeunes dès la petite enfance et la formation continue tout au long de la vie professionnelle sont les premiers leviers à actionner pour combattre les inégalités, et ne pas seulement les compenser ou les amortir.
Cet axiome est valable pour tous les territoires. M. Samuel Gorohouna, économiste, maître de conférences à l'université de la Nouvelle-Calédonie, a insisté sur l'éducation comme principal outil de réduction des inégalités dans le contexte calédonien et kanak.
A. LA PETITE ENFANCE ET LE SOUTIEN À LA PARENTALITÉ
1. L'absence regrettable de stratégie de soutien à la parentalité dédiée aux outre-mer
Remédier aux inégalités en outre-mer implique de mettre en oeuvre des politiques publiques dédiées dès le plus jeune âge. La plus forte proportion des familles monoparentales en outre-mer justifie par ailleurs un renforcement des politiques de soutien à l'accueil du jeune enfant en outre-mer.
Pourtant, à ce jour, il n'existe pas de stratégie nationale pleinement dédiée à la parentalité dans les outre-mer. Bien que la précédente stratégie nationale de soutien à la parentalité, intitulée « Dessine-moi un parent » (2018-2022) inclue un volet dédié aux outre-mer, aucune déclinaison stratégique dans les territoires n'a été développée.
La stratégie actuellement mise en oeuvre, intitulée « 1 000 premiers jours », a bien été déployée dans les DROM dans le cadre d'appels à projets régionaux, lancés en 2024 et pilotés par les ARS et les CAF pour créer des Maisons des 1 000 premiers jours de l'enfant. Elles ont pour objet de réunir dans un lieu unique un ensemble de services pour accompagner les parents et leurs enfants, du 4ème mois de grossesse aux 2 ans de l'enfant. Ces nouvelles Maisons s'adossent aux institutions de protection maternelle et infantile (PMI) en outre-mer et ont pour objectif la prévention et la promotion de la santé périnatale (entretien périnatal précoce, suivi de grossesse etc.), le soutien à la parentalité (groupes d'échanges et de soutien entre parents) ou encore la socialisation et l'éveil culturel de l'enfant.
Un financement du Pacte des solidarité, à hauteur de 2 millions d'euros, a permis de cofinancer ces projets. Une Maison a ouvert en Guyane, en Guadeloupe et à La Réunion, et sera bientôt ouverte à La Martinique. Trois projets sont en cours à Mayotte, ainsi que deux autres maisons en Guyane et La Réunion.
Plus globalement, la mise en oeuvre des schémas départementaux des services aux familles (SDSF), indispensables pour décliner les thématiques liées à la parentalité dans tous les territoires, s'est avérée plus complexe en outre-mer que dans l'hexagone. Le seul comité départemental des services aux familles non installé est en Martinique, et aucune réunion du comité n'a eu lieu à Mayotte en 2024. Les autres départements disposent toutefois d'un SDSF à jour et d'un CDSF fonctionnel. Encourager le développement et l'animation des SDSF par le CSDF parait indispensable.
Il serait en tout cas souhaitable, dans la convention d'objectifs et de gestion entre l'État et la CNAF qui sera préparée en 2027, de réinscrire un volet de soutien à la parentalité spécifique aux outre-mer.
Par ailleurs, la création d'un observatoire de la parentalité dans le Pacifique, sur le modèle de celui qui existe à La Réunion, est prometteuse. Il pourrait être pertinent d'étendre ces observatoires à l'ensemble des territoires, comme le recommandaient216(*) déjà la délégation sénatoriale aux outre-mer et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.
2. Renforcer le service public de la petite enfance en outre-mer
Le service public de la petite enfance a pour vocation de développer les modes d'accueil des familles dans les territoires, avec l'installation de relais petite enfance, instances destinées à diffuser l'information, notamment sur les sujets de la santé et de la mortalité infantile. Pour rappel, le rôle d'autorité organisatrice a été confié aux communes ou aux EPCI depuis le 1er janvier 2025.
Or les modalités d'accueil des jeunes enfants sont bien moins développées en outre-mer que dans l'hexagone, ce qui constitue une inégalité manifeste subie par les populations ultramarines, et en particulier les familles monoparentales. Ainsi, le taux de couverture de l'ensemble des établissements d'accueil des jeunes enfants217(*) (EAJE) n'est que de 19,2 % en Guadeloupe et de 10 % en Guyane, contre une moyenne nationale de 23,5 %. Au total, le taux global de couverture des besoins des jeunes enfants par une structure d'accueil (crèche, assistante maternelle, salarié à domicile etc.) n'est que de 55,2 % en Martinique, de 44,1 % en Guadeloupe, de 39,5 % à La Réunion et de 13,4 % en Guyane, contre une moyenne nationale de 60,9 % en 2023.
En particulier, le taux de couverture par une assistante maternelle est inférieur à 15 % dans l'ensemble des DROM, alors qu'il est de 31,9 % en moyenne nationale.
Afin de remédier à cette situation, Mayotte, la Guyane et La Réunion continuent à créer des places en EAJE (c'est-à-dire en crèches), entre 2023 et 2025, alors que la tendance nationale est à la diminution du nombre de places en crèches en raison de la diminution du nombre de naissances.
Taux de couverture
des besoins en accueil des jeunes enfants dans les DROM
et dans l'ensemble
de la France
(en pourcentage)
Source : commission d'enquête d'après la CNAF
La Martinique et la Guadeloupe sont toutefois confrontés comme beaucoup de départements hexagonaux à des fermetures de places de crèches, en raison du vieillissement de leur population.
Évolution du nombre de places en EAJE bénéficiant de la PSU entre 2023 et 2025
Source : CNAF
En tout état de cause, le manque de modes de garde en outre-mer nuit aussi bien au taux d'emploi et au taux d'activité des parents, qu'au développement des enfants, qui bénéficieraient d'une prise en charge dans une structure collective le plus tôt possible. Il est donc indispensable de remédier à cette situation.
D'une part, il pourrait être envisagé de déployer davantage le financement à 100 % des places en EAJE par la CAF en outre-mer. En effet, le coût de la vie, élevé en outre-mer, et les difficultés financières des collectivités territoriales, qui sont supposées contribuer au financement de ce type de projets, rendent très difficile l'émergence de nouveaux EAJE dans certains territoires.
Il existe actuellement, dans le cadre de la Convention d'objectifs et de gestion (COG) de la branche Famille pour période 2023-2027, un volet spécifique aux territoires ultramarins qui intègre la possibilité de proposer, par exception, un financement par la CAF allant jusqu'à 100 % du coût d'investissement d'un projet, à partir de l'année 2025. Le financement des coûts de fonctionnement peut aller jusqu'à 95 % du montant total, avec une évolution dégressive. Ce type de financement vient d'être mis en oeuvre et garderait à être davantage déployé, et à tout le moins à être prolongé par la prochaine COG. Il devrait aussi être étendu aux coûts de fonctionnement des structures, parfois tout aussi bloquants pour permettre la création de davantage de places permettant d'accueillir des jeunes enfants.
D'autre part, le mode de fonctionnement de la prestation de service unique (PSU), aide de fonctionnement versée par la CAF aux gestionnaires des établissements collectifs accueillant des enfants de moins de 6 ans, devrait en effet être revu. D'une part, la participation des familles au service assuré par les EAJE bénéficiant de la PSU est définie nationalement. Même si elle dépend des ressources et du nombre d'enfants à charge, un tel barème ne prend pas en compte les difficultés supplémentaires subies par les familles ultramarines en termes de coût de la vie.
L'autre inconvénient majeur de la PSU est qu'elle dépend du nombre d'heures réalisées d'accueil du jeune enfant. Or dans l'hexagone, il est possible que certains agents des EAJE quittent un établissement à une certaine heure, pour finir la journée dans un établissement situé à proximité, permettant d'augmenter le nombre d'heures réalisées dans chaque structure. Un tel dispositif n'est en général pas possible en outre-mer, les transports n'étant pas suffisamment développés. Une révision du mode de calcul de la PSU serait donc souhaitable, afin d'intégrer une dimension forfaitaire.
En parallèle, les Caf ultramarines disposent de locaux et d'un accès important aux fonds nationaux partenariaux (fonds publics et territoires, fonds national parentalité) qui leur permettent de soutenir la spécificité des projets. À titre d'exemple, les caisses ultramarines mobilisent entre 3 euros et 15,97 euros par famille bénéficiaire au titre des projets parentalité quand la moyenne nationale est de 2,14 euros.
Afin d'accompagner les caisses ultramarines et leurs partenaires, l'offre de service du Centre d'Expertise Pour l'Accueil du Jeune Enfant (CEPAJE) s'est resserrée depuis 2025 sur les territoires ultramarins en créant pour chaque caisse ultramarine un plan d'accompagnement territorialisé. Ces plans prévoient des appuis en ingénierie sur les projets de créations de places (en 2026, 5 projets de créations de places sont suivis par l'équipe du Cepaje), des tutorats des chargés de conseil et développement et des accompagnements sur les structures fragiles afin d'éviter les fermetures de places. De telles initiatives sont bienvenues.
En vue de développer l'offre de garde d'enfants par les assistantes maternelles, il serait souhaitable d'achever le déploiement des relais petite enfance, qui ont vocation à offrir un lieu d'échanges et d'information dédié aux parents et aux assistantes maternelles, et qui sont obligatoires dans les communes de plus de 10 000 habitants. À date, en France, 147 villes de plus de 10 000 habitants ne sont pas dotées de relais petite enfance dont 36 se situent en outre-mer (9 en Guadeloupe, 10 en Martinique, 7 en Guyane et 10 à La Réunion).
Enfin, il pourrait être pertinent de développer une réflexion, à la fois pour former davantage d'assistantes maternelles en outre-mer, en particulier dans les territoires avec une forte croissance démographique, ainsi que pour revoir leur mode de rémunération. En particulier, le prix minimum des frais d'entretien, de repas et de conduite de véhicule est fixé nationalement, sans tenir compte du surcoût de la vie en outre-mer. Ce surcoût aurait vocation à être intégré notamment dans le calcul du complément mode de garde. Au vu de la déprise démographique que connait l'ensemble de la France, une partie des économies réalisées par ce biais pourrait être employée à développer davantage l'accueil des jeunes enfants dans les territoires ultramarins, notamment en Guyane et à Mayotte au vu de la forte hausse démographique. Les familles monoparentales sont de plus très nombreuses dans ces territoires.
Recommandation n° 2 : Déployer une stratégie nationale sur la parentalité en outre-mer et accélérer le développement d'une véritable offre d'accueil du jeune enfant :
- en révisant le calcul de la prestation de service unique (PSU) ;
- en prenant davantage en compte les surcoûts liés à la vie chère dans le calcul du complément de libre choix de mode de garde ;
- en pérennisant les financements à 100 % par la CNAF de l'ensemble des coûts de création d'une place dans une structure collective de garde d'enfant.
Une aide sociale à l'enfance (ASE) en difficulté
Les DROM accueillent en 2024 8 780 enfants placés à l'ASE, représentant 3,9 % du total des enfants accueillis ainsi. Or les DROM hors Mayotte ne représentent que 2,9 % du total des dépenses nettes d'aide sociale à l'enfance des départements, incluant les dépenses liées aux assistants familiaux mais sans les autres dépenses de personnel. Les départements ultramarins ne disposent donc pas de moyens suffisants pour assurer un accueil équivalent à l'hexagone aux enfants placés à l'ASE.
Par ailleurs, les territoires ultramarins enregistrent plus de violences intrafamiliales et de violences faites aux femmes, en particulier à La Réunion, dont les enfants sont les premières victimes, ce qui renforce encore les inégalités subies.
Répartition des enfants accueillis par l'ASE en 2024
Source : commission d'enquête d'après la DREES
3. Un calcul des allocations familiales dans les DROM spécifique
À l'exception de Mayotte (voir infra le IV.A), les prestations sociales versées sont pratiquement identiques dans les DROM et dans l'hexagone, à quelques exceptions près :
- d'une part, les allocations familiales sont versées dans les DROM dès le premier enfant, pour un montant actuel de 27,98 euros par mois, sans modulation en fonction des ressources. À partir de deux enfants, les montants sont identiques à l'Hexagone, avec une modulation en fonction des ressources ;
- d'autre part, l'allocation de complément familial (CF) servie dans les DROM est une prestation très différente de celle servie dans l'Hexagone. En effet, dans l'Hexagone, le CF est versé aux familles nombreuses qui ont à leur charge au moins trois enfants âgés de plus de 3 ans et de moins de 21 ans, sous conditions de ressources, prenant ainsi la suite du versement de la Prestation d'accueil du jeune enfant (Paje). Dans les DROM, ce complément est versé, dès le premier enfant, aux familles ayant à leur charge au moins un enfant, de ses 3 ans jusqu'à ses 5 ans (sans autre enfant de moins de 3 ans), sous conditions de ressources. Il s'élève à 198,16 euros ou 297,26 euros par mois selon le niveau de revenus.
4. Une offre de service périscolaire à renforcer à tous les âges
Dans les DROM, à l'exception de Mayotte, comme dans l'hexagone, la CNAF verse la prestation de service Accueils de loisirs sans hébergement (PS ALSH), qui finance le fonctionnement des ALSH organisés sur la pause méridienne, avant et après l'école, ainsi que le mercredi et le samedi et pendant les vacances, ainsi que les accueils de scoutisme.
Cette aide s'élève à :
- 0,59 euros par heure et par enfant sur le temps périscolaire ;
- 0,62 euros par heure et par enfant sur le temps extrascolaire ;
- 0,92 euros par heure et par enfant pour l'accueil des adolescents.
Hors Mayotte, les CAF d'outre-mer ont financé 494 dossiers d'ALSH en 2025, dont 76 sont multi-communaux. Le montant versé aux ALSH ultramarins est de 28,3 millions d'euros, soit 3,8 % du montant total dépensé par les CAF, s'élevant en 2025 à 743,571 millions d'euros. La CNAF dépense ainsi en moyenne 49,4 euros par enfant de moins de 20 ans au titre de l'accueil périscolaire en France, DROM inclus et sans les COM, mais seulement 37,5 euros par personne de moins de 20 ans dans les DROM.
En vue de développer davantage l'offre d'accueil périscolaire, le manque de locaux est une difficulté souvent relevée. Il serait souhaitable en ce sens de mobiliser davantage les aides des CAF pour l'aménagement et la rénovation des locaux pour les accueils de loisirs, notamment en Guyane et à Mayotte, comme c'est déjà le cas en Guadeloupe.
Par ailleurs, le manque de moyens aussi bien des familles que des communes, premiers financeurs des ALSH, devrait conduire la CNAF à augmenter le montant de la PS ALSH en outre-mer, et ce d'autant plus que la déprise démographique devrait conduire à une diminution de ses dépenses dans l'hexagone.
Un appui en ingénierie par les CAF aux communes, afin de concevoir l'offre d'ALSH en particulier à Mayotte, paraitrait également pertinent, peut-être en lien avec le dispositif « devoirs faits » mis en oeuvre par l'éducation nationale. Ce dispositif permet de financer un temps d'étude accompagnée pour les élèves de collège grâce au Pacte enseignant.
Recommandation n° 3 : Renforcer les aides de la CNAF au soutien périscolaire dans les DROM, en lien avec l'éducation nationale et le dispositif « devoirs faits ».
* 216 Rapport n° 870 (2022-2023) fait au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes et de la délégation sénatoriale aux outre-mer, sur la parentalité dans les outre-mer, par M. S. Artano, Mmes A. Billon, V. Jasmin et E. Schalck, juillet 2023.
* 217 Les EAJE regroupent les crèches, les micro-crèches, les jardins d'enfants et les établissements réalisant du multi-accueil.