Les inégalités systémiques outre-mer : pour un nouveau paradigme - Rapport

III. FACE AUX INÉGALITÉS SYSTÉMIQUES, LE RISQUE DE LA RÉSIGNATION OU DE LA RUPTURE DE CONFIANCE

A. DES INÉGALITÉS SYSTÉMIQUES, PAS STRUCTURELLES

1. Bannir le terme structurel

Comme expliqué dans l'avant-propos, les inégalités frappant les territoires ultramarins sont « systémiques » car elles sont liées entre elles et se répondent. De plus, elles persistent malgré les changements de générations. Pour M. Sébastien Mathouraparsad, économiste et professeur des universités à l'université des Antilles, en effet, les inégalités ultramarines ne sont pas seulement « structurelles » mais « systémiques » : car elles relèvent « d'écarts durables produits par le fonctionnement même des structures économiques, institutionnelles et historiques qui organisent ces territoires. »^144(*)

Le mot « structurel » renvoie à une vision linéaire et statique des structures, en opposition à une vision dynamique des interactions.

Lors de son audition devant la commission d'enquête, le 10 juin 2026, Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer, a, elle aussi estimé que ce qualificatif de « systémique » était pertinent pour définir les inégalités dans les outre-mer.

2. La rémanence de l'héritage colonial

a) Les mémoires de l'héritage colonial

Les territoires ultramarins demeurent sous l'influence de la période coloniale au cours de laquelle la France a pris possession d'eux et a durablement marqué de son empreinte leurs sociétés, leurs économies et leurs paysages.

Ainsi, plusieurs traits communs à ces histoires, en particulier entre les DROM, ont eu une influence réelle sur les structures économiques et sociales de ces territoires (économie de comptoir ; dépendance aux importations ; vie chère...) et peuvent être considérés comme des facteurs explicatifs des inégalités actuelles, ainsi que du sentiment de défiance d'une part de la population à l'égard de l'Hexagone.

Simultanément, il faut immédiatement constater qu'il existe une histoire et des « mémoires » propres à chaque territoire ultramarin, qu'il ne faut pas les ignorer. Certains territoires ont en effet subi l'esclavage (Antilles, Guyane, La Réunion), certains ont servi de lieux d'internement pour des criminels et des opposants politiques (Guyane ; Nouvelle-Calédonie). Plusieurs territoires ont été des colonies, d'autres, de simples protectorats (Wallis-et-Futuna). Saint-Pierre-et-Miquelon enfin, a avant tout été un territoire de peuplement pour des pêcheurs français partis faire la « Grande pêche » le long des côtes de Terre Neuve.

b) Les structures économiques et sociales

Le fonctionnement actuel de l'économie et des sociétés ultramarines a des particularismes qui créent et maintiennent les inégalités, d'une part, entre les outre-mer et l'Hexagone, et, d'autre part, au sein de ces sociétés.

Lors de son audition, M. Benoît Coeuré, président de l'Autorité de la concurrence, a résumé les causes des inégalités dans les territoires ultramarins : ces particularismes « sont multiples et se cumulent : étroitesse des marchés, prix élevé du foncier, dépendance à l'Hexagone pour les approvisionnements et disparité de revenus. »

À cet égard, les territoires ultramarins sont contraints par leur géographie, qui conjugue insularité (à l'exception de la Guyane) et éloignement de la France hexagonale, et vulnérabilités naturelles.

L'autre explication est historique : selon M. Jean-François Hoarau, président de l'Université de La Réunion, « la période coloniale a mis en place un certain nombre d'éléments qui ont non seulement créé des inégalités, mais aussi permis à ces inégalités de perdurer, voire de s'accentuer. »^145(*)

M. Sébastien Mathouraparsad, a en effet rappelé que les économies des territoires ultramarins demeuraient des « économies de comptoir », comme à l'époque coloniale. Ces économies sont « organisées principalement au tour de points d'échanges commerciaux tournés vers l'extérieur, dont la fonction essentielle était auparavant d'exporter quelques ressources locales et d'importer la majorité des biens consommés, sans véritablement développer un tissu productif local diversifié. Quelques acteurs contrôlaient et contrôlent toujours l'ensemble des importations et de la distribution. »

En conséquence, la création de « valeur locale » demeure insuffisante, ce qui limite la diversification et accroît la dépendance des territoires ultramarins, en particulier à l'égard de l'approvisionnement en provenance de l'Hexagone, la concurrence est fortement restreinte par des « oligopoles » qui assurent l'importation-distribution de l'alimentation, de l'énergie, des véhicules, ou des télécommunications.

Ces acteurs économiques, qui sont « placés en situation de concentration autant verticale qu'horizontale et présents sur quasiment tous les territoires » deviennent des acteurs trop puissants pour être évités par les autorités politiques et bénéficient de « la rente contenue dans les aides de l'État »^146(*).

Les conséquences de ces particularismes -des prix plus élevés que dans l'Hexagone et des inégalités des revenus - ont déjà été évoquées supra.

Il en résulte aussi, selon M. Hervé Mariton, ancien ministre et président de la fédération des entreprises des outre-mer, que les entreprises ultramarines sont « objectivement dans une situation différente de celles de la métropole », en particulier du fait des « surcoûts intrinsèques à la dépendance aux importations et à l'étroitesse des marchés. »^147(*)

Selon M. Mathouraparsad, les marchés du travail des territoires ultramarins ont aussi une préférence pour une main-d'oeuvre qualifiée extérieure, limitent les opportunités professionnelles pour les jeunes, ce qui entraîne une vague de déclassements ou de départs - ce que l'on appelle la « fuite des cerveaux » »^148(*).

c) Travail de mémoire, réparation, et ouverture vers l'avenir

(1) La mémoire de l'esclavage

« L'oubli offense, et la mémoire, quand elle est partagée, abolit cette offense » écrivait Édouard Glissant, poète et romancier martiniquais, dans « Une nouvelle région du monde » (2006).

Sur la mémoire de l'esclavage, le travail de mémoire a été lent et complexe. Après plusieurs années de silence, on peut cependant, là aussi, évoquer une « politique de rattrapage » des autorités françaises, qui ont décidé d'une réparation morale et symbolique, en affrontant en vérité leur passé commun avec les territoires ultramarins.

Plusieurs étapes importantes doivent être signalées sur ce point.

La loi n° 2001-434 du 21 mai 2001, dite « loi Taubira » a reconnu la traite et l'esclavage en tant que crime contre l'humanité. Un comité national pour la mémoire et l'histoire de l'esclavage (CNMHE) est alors mis en place. La Fondation pour la mémoire de l'esclavage lui a succédé en 2020.

Simultanément, des monuments et des mémoriaux ont été inaugurés. Il faut citer la maison de Victor Schoelcher à Pointe-à-Pitre ou le circuit mémoriel de la « route de l'esclave » en Guadeloupe, lancé en 2010. En Guyane, la collectivité anime un « processus mémoriel pluriel » avec plusieurs associations (« Tambouyens », qui perpétuent les chants et musiques des esclaves ; musée de Cayenne...). À La Réunion, le processus mémoriel est également divers (musée Villèle, qui retrace les conditions de vie dans une plantation ; mise à jour de la « Vallée secrète », premier et unique refuge du « marronnage »^149(*) du territoire ; la Maloya, héritier du chant des esclaves, classé au patrimoine universel de l'UNESCO...).

Le Sénat s'honore également d'accueillir, outre une plaque commémorative à Victor Schoelcher, sénateur « inamovible » entre 1875 et 1893, la sculpture « le Cri, l'écrit » de M. Fabrice Hyber. Inauguré dans le Jardin du Luxembourg, le 10 mai 2007, ce monument porte une plaque commémorative sur laquelle il est écrit : « Par leurs luttes et leur profond désir de liberté, les esclaves des colonies françaises ont contribué à l'universalité des droits humains et à l'idéal de liberté, d'égalité et de fraternité qui fonde notre République. La France leur rend ici hommage. »

Un projet de mémorial national est également en cours de construction.

Le projet de lieu de reconnaissance et la mémoire
des victimes de l'esclavage

Le Mémorial national des victimes de l'esclavage a été envisagé en 2018 par le Président de la République. Il sera installé à Paris, dans les jardins du Trocadéro. Devant être un lieu de reconnaissance à la visibilité nationale et internationale, consacré à la mémoire et à l'histoire de l'esclavage colonial, ce projet a un triple objectif : honorer les esclaves, dont l'humanité a été niée ; permettre aux descendants de retrouver la trace de leurs aïeux ; rappeler à la Nation et au monde l'histoire douloureuse de l'esclavage. Il doit être inauguré en juillet prochain.

Enfin, le 30 janvier 2006, le Président de la République, Jacques Chirac, décidait de faire du 10 mai (jour de l'adoption de la loi « Taubira »), la « journée de commémoration nationale des mémoires de la traite négrière, de l'esclavage et de leurs abolitions ». Depuis, une cérémonie a lieu chaque année devant le monument déjà évoqué du Jardin du Luxembourg.

Enfin, il faut signaler que l'Assemblée nationale, le 28 mai dernier, a abrogé le « code noir » qui régissait la traite des esclaves aux Antilles et en Guyane, et l'ensemble des textes ayant réglementé l'esclavage, qui n'avaient jamais été formellement abrogés depuis 1848. Cependant, comme l'a rappelé la présidente Huguette Bello lors de son audition, le code noir n'était pas applicable à l'esclavage dans l'océan Indien. Mme Bello a aussi observé que si les programmes scolaires évoquent bien l'esclavage dans le bassin Atlantique, ils ne mentionnent pas celui qui était en vigueur dans le bassin de l'océan Indien.

La France s'inscrit ainsi dans les pas de Victor Schoelcher, cité par le Président du Sénat, le 10 mai 2026, lors de la dernière journée de commémoration de l'esclavage : « Disons à nos enfants que tant qu'il restera un esclave sur la surface de la Terre, l'asservissement de cet homme est une injure permanente faite à la race humaine tout entière. »

(2) La mémoire des peuples amérindiens

Une autre mémoire douloureuse est en train de s'apaiser grâce aux efforts du Sénat, celle des peuples Kali'nas et Arawaks de Guyane, grâce aux efforts conjoints des sénateurs Catherine Morin-Desailly, du groupe Union Centriste, Pierre Ouzoulias, du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky et Max Brisson, du groupe Les Républicains. Ces derniers ont en effet déposé, le 3 octobre 2024, une proposition de loi visant à sortir des collections publiques, des dépouilles de Kali'nas et Arawaks^150(*) décédés en France hexagonale en 1892, à des fins funéraires. Ces restes humains et moulages de parties du corps humain sont actuellement conservés dans les collections anthropologiques du Muséum national d'histoire naturelle (MNHN).

La demande de restitution avait été déposée par l'association Moliko Alet+Po (« les descendants de Moliko »), créée en mémoire de défunts du peuple Kali'na. Or, les Kali'nas et les Arawaks ont été victimes de la pratique des exhibitions qui avaient cours à la fin du XIX^e siècle, dans le contexte d'expositions ethnographiques. Or, huit personnes n'ont pas survécu à leur séjour à Paris de 1892 lorsqu'elles avaient été exhibées au Jardin d'acclimatation. Ce sont ces 8 personnes qui vont bénéficier de cette loi et pouvoir être inhumées, selon le rite coutumier, dans la commune d'Iracoubo en Guyane. Un mémorial en hommage aux 47 Kali'nas et Arawaks victimes d'exhibition y a été inauguré le 11 août 2024.

La proposition de loi, qui fait l'objet d'un examen en procédure accélérée, a été adoptée par le Sénat, le 18 mai dernier, puis par l'Assemblée nationale, le 15 juin. Des inégalités qui font système

Les inégalités constatées dans les territoires ultramarins sont, à l'évidence, « systémiques », pour au moins cinq raisons.

En premier lieu, ces inégalités font « système » parce que nombre d'entre elles sont influencées par des vulnérabilités naturelles et géographiques propres à ces territoires (insularité ; éloignement ; exposition aux risques naturels...).

En deuxième lieu, ces inégalités sont aussi le fruit de l'histoire spécifique de chacun des territoires ultramarins. L'histoire, dont résulte en particulier « l'économie de comptoir » déjà évoquée « n'est pas seulement productrice, elle est aussi amplificatrice d'inégalités ».^151(*).

En troisième lieu, ces inégalités « font système » car elles se cumulent, frappant en particulier, les habitants des territoires ultramarins les plus faibles : « Comme divers rapports l'ont montré, les outre-mer font partie des régions les plus inégalitaires de France. » Et, en plus des « inégalités de revenus, déjà mises à jour, « nous observons des inégalités secondaires en matière d'accès à l'alimentation, à la santé, au logement, à l'énergie, à l'éducation, aux transports, aux services publics en général, et cela toujours au détriment des populations les plus pauvres et les plus isolées de nos territoires. » a observé le professeur Jean-François Hoarau, président de l'Université de La Réunion^152(*).

Ainsi, l'inégal accès à l'eau, subi par de nombreux habitants des territoires ultramarins aujourd'hui, fait aussi « système ». En effet, comme l'a constaté M. Najib Mahfoudhi, ancien coordinateur du plan « eau DOM », les inégalités d'accès à l'eau potable et/ou à l'assainissement engendrent de nombreuses difficultés supplémentaires et de long terme dans la vie quotidienne des ultramarins. En effet, pendant les coupures d'eau, les habitants des territoires concernés voient leur vie quotidienne gênée ou empêchée (« tours d'eau » ; impossibilité de se laver ; vie plus chère du fait de l'achat d'eau minérale ; annulation des cours à l'école...)

En quatrième lieu, à l'heure actuelle, ces inégalités demeurent systémiques car, comme l'a relevé le professeur Sébastien Mathouraparsad, « malgré près de soixante-dix ans de politique de rattrapage et d'importants transferts publics, les outre-mer restent caractérisés par un double déséquilibre, avec un écart persistant avec l'Hexagone en matière de développement économique et des inégalités internes élevées, « marquées notamment par une très forte concentration des revenus, du patrimoine et du pouvoir économique. »^153(*)

Enfin et en cinquième lieu, les inégalités qui frappent les territoires ultramarins traversent les générations.

3. L'accès (barré) aux droits et les non-recours

Selon le Défenseur des droits, Mme Claire Hédon, « si (les) difficultés d'accès aux droits touchent l'ensemble du territoire français, elles se révèlent encore plus marquées pour les usagers des territoires ultramarins. »

En 2025, elle a été saisie de 2 816 réclamations en provenance des territoires ultramarins, dont 755, de Mayotte, 692, de La Réunion, 580, en Guadeloupe, 331, de Martinique, 433, de Guyane, 13 pour la Nouvelle-Calédonie et 12 pour la Polynésie française.

Ces saisines^154(*) constituent un bon « sondage » pour évaluer la réalité des difficultés d'accès aux droits dans les territoires ultramarins.

Le principal sujet de réclamation en Guadeloupe porte sur l'accès à l'eau potable qui, comme cela vient d'être rappelé, est un droit fondamental, dont le respect défaillant remet en cause d'autres droits (ex : le droit à l'école et à la santé).

Le deuxième sujet important dans les réclamations est l'accès aux services publics, aux Antilles comme à La Réunion. Dans une enquête du Défenseur publiée en octobre 2025, 61 % des personnes interrogées déclaraient rencontrer des difficultés et 23 % d'entre elles disaient avoir renoncé à effectuer une démarche administrative (difficultés à joindre une administration, complexité du langage administratif, barrière de la langue...).

Un autre obstacle est régulièrement évoqué dans les démarches administratives : leur dématérialisation. Si, de manière générale, cette dématérialisation constitue « indéniablement un facteur de simplification pour une majorité d'usagers », « elle ne peut pas être le seul canal pour accéder aux droits et aux services publics. » Sont en cause, à la fois, l'insuffisance de la couverture haut débit et le coût des abonnements. À cet égard, Mme Hédon s'est étonnée de l'absence de désignation d'un opérateur « pour garantir un service universel à tarif abordable pour les personnes aux revenus modestes, comme le prévoient pourtant les textes. L'offre sociale existante ne bénéficie qu'aux usagers de l'Hexagone, excluant les territoires ultramarins. » Mais c'est surtout l'absence de maîtrise des outils informatiques par les usagers qui est déterminante (ce que le langage administratif appelle aujourd'hui « l'illectronisme »). Comme l'indique Mme Hédon, le numérique, qui simplifie de nombreuses démarches administratives, ne peut donc pas être la une réponse administrative exclusive.

Pour le Défenseur des droits, les défaillances d'un autre service public dans les territoires ultramarins, sont mises à jour par les réclamations : celui de la justice. Ce constat a été également bien documenté par la récente commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la justice outre-mer^155(*). Ainsi, les juridictions font face à un manque d'effectifs, à un absentéisme important et à « des difficultés techniques liées aux aléas climatiques et aux mises à jour informatiques programmées aux horaires hexagonaux. » En outre, les magistrats désignés dans ces juridictions sont peu formés aux réalités locales et les citoyens peinent souvent à trouver un avocat. Ainsi, le barreau de Mayotte ne compte que 25 avocats pour plus de 300 000 habitants et il existe également un problème linguistique (une grande partie de la population ne maîtrise pas pleinement le français, alors que les interprètes sont en nombre insuffisant).

Sur ce point, le 16 décembre dernier, le Garde des Sceaux, M. Gérald Darmanin, a lancé le plan de haute ambition pour renforcer l'État en outre-mer (PHARE). À cette occasion, le ministre a fait plusieurs annonces importantes : création d'un tribunal judiciaire de plein exercice pour Saint-Martin/Saint-Barthélemy ; construction de nouvelles prisons (Saint-Martin ; Nouvelle-Calédonie ; Polynésie française...), renforcement des audiences foraines et de l'expérimentation des « visio-audiences » ; lancement du premier comité des usagers de la justice en Guadeloupe ; ouverture prochaine d'une classe « prépa Talents » pour la zone Antilles-Guyane, afin de permettre la formation de magistrats locaux).

Sur ce point, le ministère de la justice a développé plusieurs « pallliatifs » misant sur des pratiques « d'aller vers » (points justice dans les maisons « France services » ; déploiement d'un « justibus » itinérant ; audiences foraines...).

En outre, comme déjà démontré dans le présent rapport, le droit à l'éducation est également perturbé voire remis en cause, avec la spécificité de Mayotte, où des milliers d'enfants ne sont pas scolarisés.

Enfin, comme vu supra également, là encore les publics cibles les plus fragiles sont bien souvent ceux qui ne sont pas atteints par le système santé. Pour le docteur Guy-Albert Rufin Duhamel, conseiller auprès du DG ARS de la Martinique, le malaise systémique est là, en matière d'accès aux droits. Il faut « repenser le narratif, le « marketing social », à proximité des populations les plus éloignés du soin ». La réponse sanitaire existe sur le terrain, mais elle n'est pas sollicitée par son public.

4. Des territoires pris dans un cercle vicieux face aux nouvelles menaces et à la répétition des crises

a) La répétition des crises sanitaires à l'origine d'une rupture de confiance des territoires ultramarins

Au cours des dernières années, les territoires ultramarins semblent avoir vécu au rythme des crises successives, mobilisant les services de l'État en tant que « pompiers » pour éteindre des « incendies » liés aux risques naturels, aux pandémies ou au malaise social (voir III)B)3).

(1) Les essais nucléaires du Pacifique

(a) Une « surprévalence » de certains cancers liée aux essais nucléaires du Pacifique

La France a procédé à des essais nucléaires en Polynésie française entre 1966 et 1996. Comme l'a rappelé l'INSERM dans un rapport d'évaluation des conséquences sanitaires des essais nucléaires en Polynésie, établie en 2021, lors d'un essai nucléaire atmosphérique, les populations locales et les personnels du Centre d'expérimentation du Pacifique (CEP) ont été exposés à deux types d'exposition : les expositions externes liées à l'immersion dans le panache radioactif et aux dépôts sur le sol ; les expositions internes liées à l'inhalation de l'air contenant des particules radioactives et à l'ingestion de l'eau et de produits alimentaires contaminés.

Selon la direction générale de la santé (DGS), « Les résultats de ces études sont insuffisants pour conclure de façon solide sur les liens entre l'exposition aux rayonnements ionisants issus des retombées des essais nucléaires atmosphériques en Polynésie française et l'occurrence de ces pathologies, mais ils ne permettent pas non plus d'exclure l'existence de conséquences sanitaires qui seraient passées inaperçues jusqu'à présent. »^156(*)

Cependant, le président de la Polynésie française, M. Moetai Brotherson, président de la Polynésie française, a constaté qu'en Polynésie, « un nombre certain de cancers déplorés en Polynésie française - pas tous, évidemment - sont liés aux conséquences des essais nucléaires. » Il a ajouté que la caisse de prévoyance sociale de Polynésie, était « confrontée au coût de ces pathologies depuis le début des essais nucléaires. Ces frais ne sont pas anodins et nous demandons depuis l'origine le remboursement par l'État, car c'est bel et bien l'État qui a choisi de procéder à des essais nucléaires chez nous. »^157(*)

(b) Une indemnisation des victimes mise en place depuis 2010

À la suite d'un « combat » politique et juridique des anciens membres du CEP, l'État, par la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français (dite « loi Morin ») a constitué le socle de l'indemnisation des « victimes » des essais nucléaires dans le Pacifique.

Dans le cadre de la loi initiale, les personnes souffrant d'une pathologie dont l'origine réside dans l'exposition aux rayonnements ionisants liés aux essais nucléaires pouvaient obtenir une présomption de causalité entre les essais et leur pathologie, et, par conséquent, une indemnisation dans des conditions restrictives^158(*). En pratique, un comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) mais indemnisait très peu (entre 2010 et février 2017, il avait rendu 1 216 décisions mais seulement 31 avaient conclu à une indemnisation (soit 3 % des décisions)).

Le législateur a donc assoupli le cadre juridique des indemnisations. Simultanément, de son propre chef, le CIVEN a imposé un nouveau critère d'éligibilité des demandes en 2018 : la nécessité, pour les demandeurs, d'avoir reçu une dose annuelle efficace s'élevant au moins à 1 millisievert^159(*). Malgré les débats à ce sujet, il y a eu alors une augmentation considérable des demandes d'indemnisation acceptées pour des pathologies cancéreuses diverses (les décisions favorables étant passées à 44,2 % entre 2018 et 2024, pour une indemnisation moyenne (entre 2018 et 2024) de 71 598 euros) (voir Annexe n° 19).

Après 15 ans de mise en oeuvre, le montant total des indemnisations versées au titre de « la loi Morin » s'élève à 107,6 millions d'euros pour 1 538 personnes indemnisées.

(c) Vers un nouvel assouplissement des règles d'indemnisation ?

La récente commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les essais nucléaires dans le Pacifique, dont les conclusions ont été rendues en juin 2025 sur le rapport des députés Mereana Reid Arebelot et Didier Le Gac, avait prôné une évolution du régime d'indemnisation.

En cohérence avec ces objectifs, ces députés, et plusieurs de leurs collègues, ont déposé une proposition de loi, le 2 décembre 2025 afin de simplifier les critères permettant de bénéficier de l'indemnisation (introduction d'une « présomption d'exposition aux essais nucléaires » ; ayants droit des victimes considérés comme « victimes par ricochet »), d'étendre les délais d'indemnisation, de supprimer le seuil d'éligibilité controversé de 1 millisievert, et de prévoir le remboursement par l'État des dépenses engagées par les organismes de sécurité sociale pour traiter les malades (qui relèvent en principe, de la compétence de la collectivité)^160(*).

Cette proposition de loi a été adoptée en janvier 2026, par l'Assemblée nationale, et le 28 mai dernier, amendée, par le Sénat.

(2) La contamination au chlordécone aux Antilles

Dès 1969, le chlordécone avait été reconnu comme un « nouveau composé organochloré toxique et persistant »^161(*). Par la suite, cette toxicité avait été mise en évidence lors d'un accident industriel sur un site de production de cet insecticide à Hopewell (États-Unis), en 1975, ce qui avait entraîné l'interdiction de sa fabrication aux États-Unis en 1976.

En France cependant, malgré les hésitations des services de l'État, le chlordécone fut autorisé jusqu'en 1991, lorsque la directive européenne 91/414 du 15 juillet 1991 harmonisa l'ensemble des réglementations des États membres relatives aux produits phytopharmaceutiques, enlevant alors toute marge d'appréciation aux États membres. Dans les faits, l'autorisation d'épandage du chlordécone fut même prolongée de deux ans, jusqu'en 1993.

Les travaux scientifiques financés dans le cadre des plans « chlordécone » successifs établissent une association entre une exposition à la chlordécone et certains effets sur la santé (augmentation des cancers de la prostate, de l'estomac et du pancréas ; naissances prématurées avec malformations ...).

La prostate est la localisation tumorale la plus fréquente (51 à 58 %, toutes localisations confondues) et la première cause de décès par cancer (23 à 30 %, toutes localisations confondues) chez l'homme aux Antilles. Son incidence et sa mortalité, autant en Guadeloupe qu'en Martinique, y sont plus élevées qu'en France hexagonale. Et ces cancers sont en augmentation : selon une étude du CHRU de Tours, ces cancers connaissent une augmentation de + 104 % en Guadeloupe et de + 73 % en Martinique.^162(*) Le rapport mortalité/incidence apparait légèrement supérieur aux Antilles par rapport à celui constaté en France hexagonale.

Aujourd'hui, l'exposition à la chlordécone se fait majoritairement par la voie alimentaire. Il est d'ailleurs possible de réduire le taux de chlordécone dans le sang en stoppant l'exposition alimentaire : réduction du taux de chlordécone dans le sang par deux en 4 à 6 mois.

Malgré plusieurs alertes, l'État a réagi tardivement aux conséquences de la pollution au chlordécone. Il a en effet fallu attendre 2008 pour que le premier plan d'action (« plan chlordécone I ») soit mis en place. Et ce plan n'a apporté que des réponses de court terme, alors que l'ampleur de la pollution nécessitait « une stratégie à longue échéance.^163(*) L'insuffisance de la surveillance médicale, un pilotage trop complexe et des dispositifs de financement ont été déplorés. Il en a été de même pour les deux plans suivants, malgré quelques améliorations.

En outre, la population antillaise a fait preuve de défiance à l'encontre de l'action de l'État (sentiment d'un déni de l'état à l'égard de la gravité de la situation ; consignes sanitaires remettant en cause les pratiques alimentaires et agricoles ; nécessité de renoncer à des cultures vivrières et crise économique).

En toute logique, en 2025, lorsque l'État, mis en cause par un recours, déjà évoqué, de plusieurs associations qui recherchaient sa responsabilité pour non-respect de la Charte sociale européenne dans le dossier du chlordécone, devant le Comité européen des droits sociaux, a cherché à se défausser de cette responsabilité en utilisant un argument exclusivement juridique (la Charte n'était pas applicable aux outre-mer), une telle attitude avait mis le « feu aux poudres » aux Antilles. Elle a renforcé le mouvement en faveur d'une indemnisation des victimes et a, paradoxalement, accéléré l'extension de la Charte sociale européenne aux territoires ultramarins, le 1^er mai 2026.

(3) Le « traumatisme silencieux » de la gestion de la pandémie de covid-19

Sur la gestion de la pandémie de covid-19, il existe aujourd'hui une forme de « traumatisme silencieux », à la fois dans les territoires ultramarins - en particulier aux Antilles, comme dans les services de l'État.

Pour rappel, concernant la France dans son ensemble, les bilans officiels ont été effectués, d'une part, par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS)^164(*) dans un rapport de novembre 2020 que le Gouvernement, qui y était réticent, a été contraint de publier en avril 2023, et par la mission indépendante nationale sur l'évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l'anticipation des risques pandémiques, dirigée par le professeur Didier Pittet (mars 2021). Ce bilan a souligné, à titre principal :

- un niveau de préparation à la crise insuffisant (pénuries de masques et de protections individuelles), la lenteur de l'anticipation et la centralisation excessive de la gestion de la crise ;

- une absence d'outillage du ministère de la santé et de Santé publique France, au début de l'épidémie, pour organiser les remontées de données nécessaires au suivi et à la gestion de la crise ;

- un foisonnement des instances scientifiques, qui a alimenté une impression de confusion et une absence de coordination de cette expertise par Santé Publique France ;

- un décalage entre la réalité vécue sur le terrain et sa prise en compte au niveau national, et une absence d'association de la société civile à l'élaboration et à la mise en oeuvre des « mesures barrières » et de confinement prises pour juguler l'épidémie.

Ce bilan est bien pleinement valable pour les outre-mer même si l'on peut déplorer l'absence de référence aux territoires ultramarins dans ces documents. De fait, il est revenu au Sénat d'établir un bilan partiel de la pandémie de covid-19 dans les outre-mer^165(*), dont le paroxysme a correspondu à la « 4^ème vague », entre juin et novembre 2021. Dans ses conclusions relatives à l'impact du covid-19 sur la santé des habitants des territoires ultramarins, la mission du Sénat a souligné que :

- la population ultramarine était plus vulnérable en raison des caractéristiques de sa santé (surpoids ; diabète ; hypertension artérielle...) ;

- la surmortalité avait été dramatique aux Antilles et en Polynésie française, et très élevée en Nouvelle-Calédonie et en Guyane. Ainsi, entre le 1^er juin et le 18 octobre 2021, la surmortalité a été de 73,2 % en Guadeloupe et de 67,7 % en Martinique ;

- la réponse à la crise avait excédé les moyens sanitaires de ces territoires et exigé la mobilisation de renforts nationaux. En conclusion, les infrastructures hospitalières devaient être rehaussées, et l'attractivité médicale, renforcée ;

- la couverture vaccinale demeurait insuffisante pour faire face à une nouvelle vague, que des « freins puissants » à la vaccination avaient été mis à jour aux Antilles et que la mise en oeuvre de l'obligation vaccinale aux Antilles et en Guyane, avait été difficile ;

-il faut aussi rappeler le scandale des masques commandés en urgence et stockés selon les normes continentales à La Réunion, qui ont ensuite dû être jetés car ils étaient moisis, le climat de La Réunion n'ayant pas été pris en compte pour le stockage.Illustrant ce constat préoccupant, les responsables du CHU de Martinique ont clairement confirmé que « La crise du COVID 19 (avait) profondément fragilisé la confiance envers les politiques vaccinales dans plusieurs territoires ultramarins, dont la Martinique. Les taux de vaccination restent aujourd'hui insuffisants pour certaines vaccinations recommandées, notamment chez les adultes et les populations vulnérables. » ^166(*)

(4) Un « flou institutionnel » préoccupant après les mouvements sociaux en Nouvelle-Calédonie

Dans un contexte de tensions latentes entre loyalistes et indépendantistes sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie (Annexe n° 20), l'annonce d'une réforme pour « dégeler » le corps électoral de Nouvelle-Calédonie, début 2024, a entraîné, le 13 mai 2024, et dans les semaines qui ont suivi, des mouvements sociaux, qualifiés de « mouvement d'insurrection » par le Président de la République et de « révolte kanak » par le FLNKS. Ces évènements ont provoqué la mort de 14 personnes (12 civils et 2 gendarmes). Au cours des affrontements, 975 personnes ont été blessées.

Depuis, l'action de l'État a consisté :

- à mettre fin aux pillages, et à poursuivre les auteurs d'infractions (5 000 procédures judiciaires ont été ouvertes, pour des atteintes aux biens (vols...) dans 58 % des cas) ;

- à aider la Nouvelle-Calédonie, en particulier avec un soutien financier massif (3 milliards d'euros en 2024), afin de limiter la crise économique du territoire, qui connaissait déjà plusieurs difficultés (crise du nickel ; endettement important lié à la pandémie de covid-19), mais qui a « plongé » avec une diminution de son PIB de 10 à 15 % entre 2023 et 2024 (plus de 500 entreprises détruites et 13 000 emplois perdus). Au 18 mars 2025, 3 480 sinistrés avaient été remboursés par les assurances, pour un montant total de 35 milliards d'euros ;

- à rétablir le dialogue politique pour essayer de trouver une « porte de sortie » institutionnelle à la crise. Ces négociations ont conduit à la signature du projet d'accord de Bougival (12 juillet 2025), ensuite complété par l'accord Oudinot (19 janvier 2026), qui prévoyaient la création d'un « État de Nouvelle-Calédonie » et d'une nationalité calédonienne (possibilité de double passeport), ainsi que la possibilité de lui transférer des compétences régaliennes (monnaie, justice, police), mais sans nouveau référendum sur l'autodétermination. Cette démarche a été soutenue par les formations hostiles à l'indépendance (Les Loyalistes et le Rassemblement). En revanche, le projet a été rejeté par le FLNKS.

Le Sénat a adopté le projet de loi constitutionnelle issu de ces accords, le 24 février 2026, mais l'Assemblée nationale l'a rejeté. La situation institutionnelle semble donc bloquée.

C'est dans ce contexte qu'une nouvelle proposition de loi organique, déposée par le sénateur Georges Naturel, et visant à « dégeler » le corps électoral des élections au Congrès et aux assemblées de province de Nouvelle-Calédonie, au profit de 10 500 « natifs », a été adoptée par le Sénat (le 18 mai 2026) et par l'Assemblée nationale (le 20 mai 2026), avant d'être promulguée, le 28 mai dernier. Puis, les élections provinciales ont eu lieu le 28 juin 2026.

(5) Une mission de type « Notre-Dame » pour réparer Mayotte après le cyclone Chido

Dans la nuit du 13 au 14 décembre 2024, le cyclone Chido frappait Mayotte avec une intensité sans précédent. Le bilan du passage du cyclone est très lourd. Dans une première évaluation établie en décembre 2025, la préfecture de Mayotte a fait état de quarante morts officiels, déclarés par les services du Centre hospitalier de Mayotte et de quarante-et-un disparus.

En outre, les dégâts matériels liés au cyclone ont été considérables : près de 90 % des infrastructures de l'archipel (électricité ; télécommunications ; approvisionnement en eau...) ont été touchés.

Dans un premier temps, l'État a apporté des renforts nationaux pour soutenir la réponse d'urgence à la crise des autorités locales et les efforts de reconstruction (déploiement d'un hôpital de campagne ESCRIM ; envoi de 4 escadrons de gendarmes mobiles et de 450 policiers pour maintenir l'ordre public ; reconstitution du réseau électrique au 30 janvier 2025 ; déploiement de 200 antennes « Starlink » pour assurer les communications dans cette phase d'urgence ; vols militaires d'acheminement de 1860 tonnes de fret.).

Après l'urgence, la loi de programmation pour la refondation de Mayotte a été promulguée en août 2025 pour préparer le développement du territoire et porter des mesures structurantes pour accélérer la reconstruction et répondre aux défis de l'archipel. Cette loi a déjà été évoquée supra.

En complément, la création d'un Établissement public de reconstruction et de développement de Mayotte (EPRD) a été actée pour piloter de l'aménagement équilibré et coordonné du territoire.

De plus, l'État a confié au général Pascal Facon le soin de diriger une mission interministérielle pour la refondation et la reconstruction de Mayotte (MIRRM) afin de contribuer à la préfiguration de l'établissement public chargé de la reconstruction de Mayotte, d'élaborer et de déployer une stratégie 2025-2027 pour le développement de l'archipel. En pratique, cette mission est placée auprès de la direction générale des outre-mer (DGOM) et du cabinet de la ministre des outre-mer.

Il faut saluer, sur le principe, les efforts de l'État pour proposer une réponse adaptée à l'ampleur du chantier mahorais, basée sur la centralisation des compétences au sein d'une mission interministérielle dotée des financements et des expertises nécessaires. Pour le général Facon, l'efficacité de la mission tient aussi au contrôle de ses actions par les élus mahorais : « Je suis en contact avec vos deux collègues sénateurs et avec les deux députés de Mayotte ainsi qu'avec le président du conseil départemental. Les parlementaires exercent naturellement leur droit de regard et de contrôle de l'action publique et nous font ainsi progresser. J'ai reçu il y a quelques jours le rapport sénatorial portant sur l'action conduite à Mayotte, qui contient mon « bulletin de notes » de l'année, et cela nous fait beaucoup progresser. Tout cela est très sain. » En revanche, le général Facon a estimé que l'action de la mission était « perfectible » « en matière d'information de la population. »^167(*)

b) De nouvelles menaces sur les territoires ultramarins

(1) Le narcotrafic « gangrène » aujourd'hui les sociétés ultramarines

Comme l'a démontré la commission d'enquête du Sénat sur le narcotrafic^168(*), les outre-mer sont particulièrement exposés à la pression du narcotrafic. En effet, les réseaux de trafic forment désormais des alliances internationales, tels que les cartels sudaméricains qui commencent à s'implanter en France. Ils changent sans cesse les routes du narcotrafic, en fonction de la force de la réponse pénale et des moyens de détection et de saisie de leurs cargaisons.

Dans son rapport prônant un « choc régalien » outre-mer, en date du 23 janvier 2025^169(*), la délégation du Sénat aux outre-mer a souligné que le phénomène du narcotrafic et des violences qui l'accompagne, gagnait tous les territoires, même les plus éloignés.

Dans le contexte de pauvreté des outre-mer, les jeunes les moins formés, sans emploi, sont des proies pour les réseaux de trafiquants. Le risque de déstabilisation, voire de destruction des sociétés ultramarines, est majeur.

(2) Les territoires ultramarins sont désormais également sous « surveillance » de puissances étrangères hostiles à la France

Dans le contexte géopolitique mondial de plus en plus instable, les outre-mer font aujourd'hui l'objet de convoitises et de tentatives d'ingérences de la part de pays tiers, qui veulent créer ou accroître les tensions entre l'Hexagone et les territoires ultramarins, afin de s'implanter dans ces derniers ou d'essayer de les placer « sous leur influence ». Il faut mentionner la Russie^170(*), l'Azerbaïdjan^171(*) et la Chine^172(*).

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* ¹⁴⁴ Audition du 17 février 2026.

* ¹⁴⁵ Audition du 23 février 2026.

* ¹⁴⁶ Audition du 17 février 2026.

* ¹⁴⁷ Audition du 27 mars 2026.

* ¹⁴⁸ Audition du 17 février 2026.

* ¹⁴⁹ Le « marronnage » désigne le phénomène de fuites durables d'esclaves. Regroupés en communautés dans les zones les moins accessibles des territoires esclavagistes, ces esclaves fugitifs, qu'on appelait « marrons », ont Le « marronnage » existe durant toute la période de l'esclavage. Le taux oscille entre 2,5 et 7 % du nombre total d'esclaves selon les années.

* ¹⁵⁰ Bien avant la colonisation européenne, la Guyane était habitée par des civilisations amérindiennes remontant à plus de 5 000 ans avant notre ère. Les premiers habitants de cette région étaient les Arawaks, qui s'installèrent sur le littoral vers le IIIe siècle après J.-C., et les Kalin'as, connus pour leur organisation sociale et leurs échanges avec d'autres peuples des Caraïbes et de l'Amazonie. Le nom « Guyane », qui signifie « Terre d'eaux abondantes » en langue Arawak, reflète l'importance de la géographie pour ces peuples.

* ¹⁵¹ Professeur Jean-François Hoarau, président de l'Université de La Réunion, audition du 23 février 2026.

* ¹⁵² Audition du 23 février 2026.

* ¹⁵³ Audition du 17 février 2026.

* ¹⁵⁴ 80% de ces réclamations sont traitées par voie de médiation et les 3/ d'entre elles aboutissent à une médiation à l'amiable.

* ¹⁵⁵ Commission d'enquête sur les dysfonctionnements obstruant l'accès à une justice adaptée aux besoins des justiciables ultramarins (président : M. Frantz Gumbs ; rapporteur : M. Davy Rimane), Assemblée nationale, 27 novembre 2025.

* ¹⁵⁶ Réponse écrite au questionnaire de la commission d'enquête.

* ¹⁵⁷ Audition du 13 mai 2026.

* ¹⁵⁸ Le risque attribuable aux essais ne devait pas être considéré comme « négligeable » et sous réserve de trois conditions (avoir résidé ou séjourné en Polynésie française ; ce séjour a eu lieu entre le 2 juillet 1966 et le 31 décembre 1998 ; la personne souffre de l'une des 18 pathologies cancéreuses dont la liste est annexée au décret d'application de la loi (en date du 11 juin 2010).

* ¹⁵⁹ Le sievert ou Sv est l'unité utilisée pour mesurer les doses biologiques les plus significatives pour un être vivant : dose efficace, dose équivalente, dose engagée... Le sievert constituant une unité assez grande, on exprime généralement les doses en millième de sievert (millisievert ou mSv). En Europe, la dose efficace annuelle à laquelle la population est exposée est en moyenne de 4 mSv par personne.

* ¹⁶⁰ Selon la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, le coût de cette mesure pourrait s'élever à 164,7 millions d'euros (pour les indemnisations individuelles), à 346,4 millions d'euros au titre du « stock » de frais engagés par les organismes de sécurité sociale et à un montant variant entre 105 et 175 millions d'euros par an pour le « flux » de ces frais engagés.

* ¹⁶¹ Décision du 29 novembre 1969 du comité d'étude des produits antiparasitaires à usage agricole.

* ¹⁶² « Incidence et mortalité du cancer de la prostate », étude sur 564 975 patients, docteur Hugo Crespin, AFU 2023.

* ¹⁶³ Rapport n°360 (2022-2023) de Mme Catherine Procaccia, sénateur, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) sur l'impact de l'utilisation de la chlordécone aux Antilles françaises.

* ¹⁶⁴ « Retour d'expérience du pilotage de la réponse à l'épidémie de covid-19 par le ministère des solidarités et de la santé », rapport 2020-058R de Mmes Pascale Flamant et Émilie Marquis-Samari, et de MM. Hervé Leost et Angel Piquemal, membres de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), novembre 2020.

* ¹⁶⁵ Rapport d'information n°177 (2021-2022) des sénateurs Jean-Michel Arnaud et Roger Karoutchi, au nom de la mission commune d'information du Sénat destinée à évaluer les effets des mesures prises ou envisagées en matière de confinement ou de restrictions d'activités relatif aux enseignements de la quatrième vague épidémique outre-mer en matière sanitaire et économique, 18 novembre 2021.

* ¹⁶⁶ Réponses écrites au questionnaire de la commission d'enquête.

* ¹⁶⁷ Audition du 12 mai 2026.

* ¹⁶⁸ Rapport n° 588 (2023-2024) de la commission d'enquête sur l'impact du narcotrafic en France et les mesures à prendre pour y remédier (président : Jérome Durain ; rapporteur : Étienne Blanc), Sénat, 7 mai 2024.

* ¹⁶⁹ « L'action de l'État outre-mer : pour un choc régalien », rapport d'information n° 264 (2024-2025) des sénateurs Philippe Bas et Victorin Lurel au nom de la délégation du Sénat aux outre-mer, 23 janvier 2025.

* ¹⁷⁰ Ainsi, les autorités russes, tout en essayant de s'implanter militairement à proximité de plusieurs territoires ultramarins (Madagascar), sont intervenues publiquement, en 2024 et en 2025, pour condamner une « décolonisation » inachevée de la France en Martinique, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte.

* ¹⁷¹ Dans un contexte de tensions ouvertes avec la France l'Azerbaïdjan a décidé, d'une part, de soutenir la FLNKS en Nouvelle-Calédonie et, plus généralement, l'ensemble des mouvements indépendantistes des outre-mer, et, d'autre part, a mené plusieurs tentatives d'ingérences étrangères dans les débats sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie (l'agence de lutte contre ces ingérences, Viginum, en a fait le recensement).

* ¹⁷² Enfin, en s'appuyant sur sa diaspora présente dans les territoires ultramarins, la Chine souhaite renforcer son influence sur la Polynésie, La Réunion ou la Guyane, pour en faire autant de « points d'appui », afin d'étendre ses routes maritimes et d'accéder aux ressources naturelles.