B. UNE STRATÉGIE INDÉTACHABLE D'UNE BONNE SANTÉ ENVIRONNEMENTALE [ONE HEALTH]
1. Une urgence de santé-environnement : la démoustication des territoires ultramarins
Comme cela a été rappelé dans le présent rapport, certaines espèces de moustiques sont à l'origine des souffrances chroniques terribles et, parfois annuellement, de décès parmi les habitants des territoires ultramarins, du fait de de la dengue, du chikungunya et du zika. Or, pour certains responsables publics, cela semble « normal ». Pour de nombreux scientifiques, il s'agit d'un terrain d'études. Mais cette situation constitue avant tout une « inégalité systémique » que les Pouvoirs publics se doivent d'éliminer dès que possible.
Les territoires ultramarins ont mis au point des plans d'action (au niveau des communes) fondés sur trois niveaux d'actions : la surveillance entomologique ; la prévention, qui passe par des campagnes de communication sur les « bons gestes » individuels à adopter pour éviter une contamination259(*) ; des campagnes de « démoustication » par des traitements insecticides (chimiques ou biologiques). L'objectif est de maîtriser les proliférations excessives de moustiques.
De nouvelles stratégies de lutte contre les moustiques sont désormais opérationnelles et peuvent être combinées (larvicides ; stérilisation et le lâcher de moustiques mâles adultes. Au Brésil, du fait d'une telle action, l'incidence de la dengue a diminué de 63 % entre la période ayant précédé les lâchers, la période d'intervention et la période postérieure).
Dans les territoires ultramarins, deux programmes importants sont en cours de mise en oeuvre. Tout d'abord, à La Réunion, le projet OpTIS (Opérationnalisation de la Technique de l'Insecte Stérile contre les Adea vecteurs de maladies à La Réunion) mené par l'institut de recherche pour le développement (IRD) et le Centre de coopération international en recherche agronomique pour le développement (Cirad) avec des fonds européens, organise le lâcher de moustiques mâles stériles imprégnés de Pyriproxyfène pour réduire les populations de moustiques potentiellement vecteurs de maladies. Depuis août 2025, plusieurs milliers d'individus sont relâchés chaque semaine.
En Polynésie française, le 5 novembre 2025, 2 000 moustiques mâles ont été lâchés dans la commune de Paea, après avoir été stérilisés aux rayons X, dans le cadre du programme régional PAC-SIT, mené par l'institut Louis Malardé et soutenu par l'OMS et par l'État.
Recommandation n° 32 : Consacrer dans les plans régionaux de santé en Outre-mer, un programme de démoustication, en déployant rapidement les solutions de stérilisation expérimentées dans les Outre-mer, pour prévenir les épidémies de chikungunya et de dengue.
2. L'accès à l'eau potable
a) Appuyer la démarche « PeDOM »
(1) Le Pedom, un outil de coordination des actions et des financements pour le droit à l'eau
Afin de soutenir les territoires ultramarins confrontés à des difficultés structurelles d'accès à l'eau potable et à l'assainissement, l'État est intervenu en 2016 avec la mise en place du plan « eau DOM » (ou Pedom). Il concerne la Guadeloupe, Saint-Martin, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte et, depuis 2024, Saint-Pierre-et-Miquelon. Ce plan d'action est centré sur ce que l'on appelle le « petit cycle de l'eau », à savoir, son captage, sa potabilisation, son stockage, sa distribution, ainsi que la collecte, le traitement et le rejet des eaux usées.
Comme le rappelle la Cour des Comptes, dans son rapport d'évaluation de la mise en oeuvre du Pedom, établi en mars 2025261(*), à la demande de la commission des finances du Sénat, les caractéristiques de ce plan, qui ciblent les intercommunalités, sont de fournir simultanément des engagements réciproques entre État et collectivités territoriales, à travers des « contrats de progrès » en place pour cinq ans, un pilotage « innovant, collégial et transparent » (association de tous les acteurs locaux de l'eau (État, collectivités territoriales, ARS...) et des financeurs ; au niveau national, un coordinateur interministériel, rattaché à la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (MTECT), pilote le « Pedom »), un renforcement de la maîtrise d'ouvrage et des expertises, une mise en conformité progressive des dispositifs d'assainissement au regard des normes de l'Union européenne (voir Annexe n° 23 ), un volet sanitaire, renforcé en 2022 et 2024, intégrant la notion « d'accès suffisant à l'eau » et précisant la quantité minimale d'eau nécessaire pour couvrir les besoins humains essentiels262(*) et des financements nombreux et la coordination de leur mise en oeuvre.
Financements du plan Pedom (2016-2023)
(en millions d'euros)
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Financeurs |
Autorisations d'engagement (AE) |
Crédits de paiement |
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Programmes budgétaires ministériels |
206,65 |
113,42 |
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Office français de la biodiversité (OFB) |
193,05 |
111,66 |
|
Agence française de développement (AFD) |
301,05 |
5,38 |
|
Banque des Territoires |
188,39 |
|
|
Total |
889,15 |
|
|
Total (hors prêts) |
409,81 |
230,46 |
Source : Cour des Comptes d'après le coordinateur Pedom.
De plus, le « plan eau » (30 mars 2023) a permis l'abondement de la « solidarité interbassins », qui permet de transférer des moyens des agences de l'eau hexagonales vers les outre-mer (55 millions d'euros en 2025).
En complément, le comité interministériel des outre-mer (CIOM) du 18 juillet 2023 a confirmé un objectif de sécurisation de l'accès à l'eau potable « en renforçant le plan eau DOM » (mesure n° 67). Néanmoins, ces investissements demeurent insuffisants.
(2) Des « freins » à lever
Dans son rapport précité sur le bilan du Pedom, la Cour des Comptes263(*) a souligné, à la fois, un pilotage du Pedom perfectible, la lenteur de la concrétisation des investissements, une conditionnalité des financements insuffisante, un défaut d'ingénierie au niveau local et, parfois, une inadaptation des normes nationales et européennes aux contextes locaux.
Ainsi, la Cour souligne qu'en matière « d'assainissement collectif, les critères de conformité à la directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines (DERU) paraissent inadaptés aux climats et contextes tropicaux, tandis que les normes relatives aux stations à filtres plantés, pourtant particulièrement efficaces et adaptées à ces géographies, n'intègrent pas les types de végétaux qui poussent outre-mer. »
(3) Pour un « PeDOM + », plus cohérent et défini en fonction des besoins des habitants
Recommandation n° 33 : En cohérence avec les dispositions de la Charte sociale européenne, assurer, si nécessité dans le cadre d'une opération d'intérêt national (OIN), le droit à l'eau potable et à l'assainissement dans les territoires ultramarins, en confortant la démarche « Plan Eau DOM », et en agréant les installations d'assainissement non collectif (inférieures à 20 équivalents habitants) fondées sur des solutions naturelles.
b) Au-delà du « PeDOM », expérimenter toutes les innovations possibles pour rétablir l'accès à l'eau potable et à l'assainissement
Comme le suggère la Cour des Comptes, en complément de ce renforcement de la démarche « Pedom », l'État, les collectivités territoriales et les ARS ne doivent pas hésiter, pour accélérer les réalisations concrètes au profit de la population, à utiliser la possibilité d'expérimentations et d'adaptation du droit national et du droit européen, sur la base des demandes des acteurs locaux.
Cette possibilité pourrait, le cas échéant, être mise en oeuvre :
- pour autoriser la mise en oeuvre d'installations d'assainissement non collectif (inférieures à 20 équivalents-habitants) fondées sur des solutions naturelles (filtres plantés de végétaux ; filtres à broyat de bois). De tels dispositifs remplaceraient avantageusement une mise aux normes nationales des installations actuelles, qui serait particulièrement coûteuse ;
- pour récupérer systématiquement et réutiliser les eaux pluviales, dans un contexte d'insuffisance des ressources hydriques, comme c'est le cas à Saint-Barthélemy (la collectivité impose en effet à chaque propriétaire d'habitation de disposer d'une citerne pour recueillir ces eaux) ;
- pour faciliter l'utilisation de matériaux locaux pour la construction ou la rénovation des réseaux et des stations d'eau potable ;
- pour déroger aux règles de financement et de passation des appels d'offres de droit commun des projets, en vue de faciliter leur mise en oeuvre
3. La gestion des déchets
Comme vu supra, la situation est mauvaise pratiquement sur tous les territoires, à l'exception de Saint-Barthélemy et de la Nouvelle-Calédonie. À La Réunion, les perspectives sont néanmoins très positives et tendent à se rapprocher des moyennes nationales. En revanche, Mayotte, la Guyane ou Saint-Martin sont dans une situation catastrophique. Presque tout reste à construire. Sur des territoires contraints et aux écosystèmes fragiles, les enjeux sont pourtant immenses et immédiats.
Le rapport264(*) de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur la gestion de déchets outre-mer avait dressé un état des lieux complets et de nombreuses propositions. Trois ans plus tard, il reste d'actualité et pleinement pertinent.
La commission d'enquête soutient les 26 recommandations de ce rapport. Certains grands équipements, notamment des unités de valorisation énergétique, pourraient figurer au titre des grands projets ultramarins prioritaires (voir infra V.B.). Quelques recommandations apparaissent prioritaires :
- créer un opérateur unique par territoire en charge du traitement des déchets ;
- exonérer de TGAP pour 5, 7 ou 10 ans selon le niveau d'avancement et de maturité de chaque territoire265(*) ;
- expérimenter un mécanisme de pénalités pour les éco-organismes qui n'atteignent pas leurs objectifs territorialisés ;
- réviser le règlement européen sur les transferts de déchets ;
- soutenir la valorisation énergétique des déchets.
Recommandation n° 34 : Accélérer le traitement des déchets en :
- confiant à un opérateur unique sur chaque territoire le traitement des déchets ;
- exonérant de TGAP pendant 5, 7 ou 10 ans selon les territoires ;
- pénalisant financièrement les éco-organismes qui n'atteignent pas leurs objectifs ;
- révisant la réglementation européenne sur les transferts de déchets ;
- inscrivant les équipements structurants de traitement des déchets, notamment la valorisation énergétique, sur la liste des grands projets prioritaires outre-mer.
4. Les pollutions
a) La prise en compte du caractère pérenne du phénomène naturel des sargasses
Les communes et les collectivités territoriales sont en première ligne dans la prévention et dans la lutte contre les échouements de sargasses et la menace qu'ils représentent. En particulier, les communes ont la charge de la collecte des sargasses échouées.
L'État a décidé d'intervenir en soutien et pour coordonner les initiatives à partir de 2018, avec l'adoption des plans « sargasses I (2018-2021) et II (2022-2025) ». En pratique, une évaluation récente266(*) a souligné que ces plans ont permis une coordination opérationnelle, ont favorisé la mise en place de dispositifs de prévision de qualité (par Météo France) (en revanche, la détection des bancs de sargasses à proximité des côtes doit encore être améliorée), ont assuré l'installation de dispositifs de prévention - qui demeurent cependant fragiles (réseaux de surveillance par caméras), ont renforcé les dispositifs de collecte des sargasses, assurés et financés par les collectivités territoriales, parfois avec un appui de l'État267(*), et ont incité les collectivités à prévoir des solutions de stockage des sargasses -, qui n'en restent pas moins délicates, en particulier du fait de la présence d'arsenic.
La conception et la mise en oeuvre de ces plans ont, dans les premières années, illustré la tentation initiale de l'État de « se défausser » dans la lutte contre les sargasses sur les communes, qui sont en première ligne, mais dont les moyens sont évidemment insuffisants.
En revanche, ces plans n'ont permis, ni de mettre en place des procédures d'évaluation de l'impact (économique, sanitaire et environnemental) des échouements réguliers de sargasses sur les territoires concernés, ni d'instaurer des solutions de valorisation des sargasses.
Ils ont aussi démontré qu'un effort financier de l'État était nécessaire, au nom de la solidarité nationale, et souligné la nécessité d'amplifier les efforts de recherche sur les sargasses, en donnant la priorité à deux axes : l'impact sanitaire et les perspectives de valorisation.
Lors de son audition devant la commission d'enquête, la ministre des outre-mer a d'ailleurs indiqué qu'elle souhaitait justement renforcer les moyens de l'État dans la prévention et dans la lutte contre les sargasses.
b) Accompagner les territoires ultramarins dans la gestion des effets sanitaires du chlordécone
(1) Un « plan chlordécone IV » mieux construit mais des résultats « pas à la hauteur »
La stratégie interministérielle de lutte contre les impacts de cette pollution pour la période 2021-2027 (ou plan chlordécone IV 2021-2027) a tiré les leçons des erreurs des plans I, II et III. Il est en effet le fruit d'une réflexion concertée entre les autorités compétentes et la société civile.
Il a en effet été adopté après une large consultation du public et une démarche de co-construction avec les acteurs locaux. Il se traduit également par une amplification des moyens déployés avec un budget significativement augmenté qui atteindra 130 M€ à horizon 2030.
Ses principales dispositions sont un dispositif d'analyses de sang gratuites pour tous (chlordéconémie) : les ARS pilotent depuis 2021 le déploiement du dispositif de chlordéconémie. En effet, le taux de chlordécone est divisé par 2 en 4 à 6 mois, en supprimant les sources d'exposition alimentaire. Des mesures spécifiques sont mises en oeuvre pour réduire l'exposition des femmes avant et pendant leur grossesse à travers le programme « femmes enceintes » en Guadeloupe et « générations futures » en Martinique, un contrôle des denrées alimentaires mises sur le marché afin de réduire les risques d'exposition, et des travaux de recherche.
(2) L'indemnisation des victimes
Le 27 septembre 2018, en déplacement en Martinique, à Morne-Rouge, le Président de la République déclarait : « Ensuite, il y a les sujets individuels, là aussi, la question qui se pose, autant le dire franchement, c'est celle d'une réparation individuelle, lorsqu'elle est possible. L'état des connaissances scientifiques, qui est aujourd'hui le nôtre, permet de constater la présence de chlordécone dans le corps humain. Mais il ne permet pas de certifier que cette présence a un effet sur la santé humaine. Toutefois, on présume le lien avec des naissances prématurées, des retards de développement cérébral et d'autres pathologies. »
Cette procédure d'indemnisation a été ouverte pour les travailleurs et anciens travailleurs de la banane souffrant d'un cancer de la prostate, en 2021.268(*) Une réparation a aussi été instaurée pour les enfants exposés in utero au chlordécone et qui présentent des pathologies du système nerveux, des leucémies ou des malformations congénitales. En pratique, ils sont indemnisés par le Fonds d'indemnisation des victimes de pesticides.
Cependant, c'est la quasi-totalité de la population antillaise qui a été exposée au chlordécone pendant des dizaines d'années. Le sentiment d'injustice de cette dernière s'est exprimé lorsque le tribunal judiciaire de Paris, saisi au sujet de la responsabilité pénale de l'État par des associations de victimes, a rendu une ordonnance de non-lieu.
Mais le 11 mars 2025, l'État a été condamné par la cour administrative d'appel de Paris, qui a confirmé ses carences fautives dans les procédures d'autorisation et d'interdiction du chlordécone, et l'a condamné à réparer le préjudice moral ou d'anxiété subi par 11 requérants (sur 1 284) pour un montant compris entre 5 000 et 10 000 euros.
Voilà pourquoi, dans les semaines qui ont suivi, deux propositions de loi ont été déposées au Sénat (proposition de loi du sénateur Théophile) et à l'Assemblée nationale (proposition de loi Califer) pour prévoir un régime d'indemnisation complet des victimes du chlordécone. Le second texte a été adopté par le Sénat, le 12 juin 2025 et par l'Assemblée nationale, le 2 juin 2026 et est devenu la loi n° 2026-491 du 12 juin 2026 visant à reconnaître la responsabilité de l'État et à indemniser les victimes du chlordécone.
Présente lors du débat à l'Assemblée nationale, la ministre des outre-mer, Mme Naïma Moutchou, a réaffirmé que « l'État a sa part de responsabilités » et qu'il fallait « construire un dispositif de réparation juste, équitable, juridiquement solide ».
Le Gouvernement a alors annoncé le lancement d'une mission d'inspection interministérielle visant à proposer l'amélioration de l'indemnisation des personnes ayant contracté une pathologie à la suite d'une exposition au chlordécone. En pratique, ses travaux ont débuté le 17 mars 2026 et la mission doit se rendre aux Antilles cet été.
c) Maintenir la vigilance sur la pollution des eaux guyanaises
En Guyane, comme l'affirmait récemment le député Jean-Victor Castor, l'eau du robinet semble être devenue « un facteur de risque permanent pour la santé publique ».
Les eaux guyanaises sont en effet chargées d'aluminium, de mercure ou de plomb etc., métaux cancérigènes, à des taux dépassant très souvent les seuils fixés par l'OMS.
Recommandation n° 35 : Assurer l'indemnisation des victimes, en application de la loi n° 2026-491 du 12 juin 2026 visant à reconnaître la responsabilité de l'État et à indemniser les victimes du chlordécone, en déterminant des critères d'indemnisation fondés sur les réalités territoriales. Organiser le dépistage systématique de la population de Guyane française sur la pollution au mercure.
* 259 Les « bons gestes » pour éviter les piqûres de moustiques260 : a) Utilisez des répulsifs et protégez-vous des piqûres (port de vêtements couvrants, utilisation de moustiquaires...) ; b) Supprimez les eaux stagnantes (dans les seaux, vases ; coupelles de pots à fleurs, gouttières...) ; c) Éliminez vos déchets et encombrants.
* 261 « La gestion de l'eau potable et de l'assainissement outre-mer », communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, mars 2025.
* 262 Selon l'article R.1321-1 A du code de la santé publique, « La quantité suffisante d'eau destinée à la consommation humaine au sens de l'article L. 1321-1 A est comprise, selon la situation des personnes, entre cinquante et cent litres d'eau par personne et par jour disponible au domicile ou dans le lieu de vie des personnes ou, à défaut, en un point d'accès le plus proche possible, compte tenu des contraintes techniques, géographiques et topographiques et des servitudes auxquelles sont assujettis les territoires concernés. »
* 263 « La gestion en eau potable et l'assainissement en outre-mer », Communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, 12 mars 2025.
* 264 Rapport n°°195 (2022-2023) du 8 décembre 2022 au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur la gestion des déchets dans les outre-mer par Mmes Gisèle Jourda et Viviane Malet.
* 265 Face à la crise des déchets à la suite du passage du cyclone Chido, la loi du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte a exonéré le territoire de TGAP jusqu'au 31 décembre 2026.
* 266 « Évaluation du plan national de prévention et de lutte contre les sargasses 2022-2025 », rapport de MM. Michel Py (Inspection générale de l'environnement et du développement durable) et Philippe Yvin (Inspection générale de l'administration), octobre 2025.
* 267 Ainsi, le long des côtes martiniquaises, l'État soutient des opérations de collecte des sargasses en mer (pour un montant de 900 millions d'euros par an).
* 268 Décret n°2021-1724 du 20 décembre 2021.