III. CONTRE LA PAUVRETÉ, RÉDUIRE LES INÉGALITÉS INTERNES GRÂCE À UNE MEILLEURE REDISTRIBUTION TERRITORIALE
A. ACHEVER LA CONVERGENCE SOCIALE
1. Donner tout son effet utile à l'extension de la Charte sociale européenne
Malgré plusieurs décennies de politiques de rattrapage, les outre-mer restent marqués par de fortes inégalités externes, au regard des écarts persistants avec l'Hexagone, et internes. La convergence sociale, qui doit désormais être appréciée au regard de l'effectivité des droits, constitue le préalable à une stratégie devant agir à la fois sur les revenus et les prix, le logement ou encore les mobilités.
L'inapplication de la Charte sociale européenne aux territoires ultramarins avait longtemps constitué une anomalie (cf. supra). L'annonce de son extension269(*) aux outre-mer ouvre une nouvelle phase de la convergence sociale. Maître Patrick Lingibé y voit une forme de « révolution normative silencieuse », avec pour effet de soumettre l'action publique dans les outre-mer aux standards européens de protection des droits sociaux.
Au-delà des éventuels aspects contentieux270(*) que cette évolution pourrait emporter, et qui devront être précisés par la jurisprudence, son apport pourrait être utile sur le plan des politiques publiques. Le contrôle du Comité européen des droits sociaux aboutira en effet à la production de rapports périodiques et de conclusions qui pourront - le cas échéant - orienter les actions de lutte contre les inégalités.
Recommandation n° 36 : Donner tout son effet utile à l'extension de la Charte sociale européenne en assurant un suivi des conclusions issues du Comité européen des droits sociaux.
L'achèvement de la convergence sociale devra être articulé avec les autres leviers de réduction des inégalités, examinés infra. La question du niveau de vie des travailleurs pauvres, celle de la redistribution interne des revenus, des inégalités patrimoniales, de la disponibilité du foncier, du niveau des prix ou encore des contraintes de mobilité conditionnent en effet directement l'effectivité des droits.
2. Évaluer systématiquement, dans un souci d'équité, l'impact des politiques publiques sur les populations les moins favorisées
L'évaluation a priori des politiques publiques ne permet pas toujours d'identifier précisément leurs effets sur les ménages les plus modestes. Des mesures conçues au regard de leur effet général peuvent produire, pour les personnes disposant des ressources les plus faibles, en particulier dans les territoires ultramarins déjà particulièrement frappés par ces problématiques, des conséquences disproportionnées en matière de pouvoir d'achat, d'accès aux services publics, de mobilité, de logement ou encore de recours aux droits.
Lors de son audition devant la commission
d'enquête271(*),
Mme Anne
Rubinstein, déléguée interministérielle à la
prévention et à la lutte contre la pauvreté, a
proposé que toute loi ou règlement fasse l'objet d'une
étude d'impact spécifique sur les deux déciles les plus
modestes de la population. Cette approche apparaît d'autant plus
pertinente dans les outre-mer, où la pauvreté monétaire,
le non-recours aux droits et les inégalités d'accès aux
services essentiels sont caractérisés par leur forte
intensité.
Une telle exigence relèverait d'une logique d'équité, telle que décrite par John Rawls dans Théorie de la justice (1971). La démarche conduirait les pouvoirs publics à anticiper les effets imprévus des politiques publiques sur les 20 % de ménages disposant des niveaux de vie les plus faibles et à prévoir, lorsque cela est nécessaire, des mesures correctrices, des adaptations territoriales ou des dispositifs de compensation.
Cette évaluation devrait porter sur les principaux effets attendus de la mesure : variation du revenu disponible, accès effectif aux services publics, coûts induits, risques de non-recours, conséquences sur la mobilité, le logement, la santé ou encore sur l'emploi. Dans les outre-mer, une telle évaluation devrait en outre tenir compte des écarts de prix, de l'éloignement, de l'habitat informel, des difficultés d'accès aux équipements et des caractéristiques propres à chaque territoire.
Recommandation n° 37 : Modifier l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 afin de prévoir que les études d'impact des projets de loi comportent une évaluation systématique de leurs conséquences sur les deux premiers déciles de niveau de vie des populations ultramarins, en précisant, lorsque leurs effets sont défavorables ou risquent d'accroître les inégalités, les mesures d'adaptation, de compensation ou d'accompagnement envisagées.
* 269 Les cinq DROM, ainsi que Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, entrent désormais dans le champ de la Charte sociale européenne pour les matières relevant de la compétence de l'État. Les stipulations de cette Charte pourront être invoquées devant les juridictions nationales dans les conditions fixées par la jurisprudence, notamment lorsqu'elles présentent un caractère suffisamment précis et inconditionnel.
* 270 Selon Maître Patrick Lingibé, l'extension de la Charte sociale européenne pourrait en faire un nouvel outil de la garantie juridique des droits sociaux, dont la portée exacte reste toutefois à déterminer. L'article 11, relatif au droit à la protection de la santé, pourrait ainsi être mobilisé pour apprécier les insuffisances de l'offre de soins ou encore les situations de désertification médicale. L'article 31, consacré au droit au logement, pourrait, quant à lui, étayer des recours relatifs à l'habitat précaire ou informel, en particulier en Guyane et à Mayotte. Les articles 12 et 13, relatifs à la sécurité sociale ainsi qu'à l'aide sociale et médicale, pourraient intéresser les écarts persistants de protection entre l'Hexagone et les territoires ultramarins. Enfin, les articles 16 et 17, portant sur la protection des familles, des enfants et des jeunes, pourraient revêtir une certaine importance dans des territoires où la pauvreté infantile atteint des niveaux très élevés.
* 271 Audition de Mme Anne Rubinstein, déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, devant la commission d'enquête sur les inégalités outre-mer, 30 mars 2026. Mme Rubinstein a proposé que les lois et règlements fassent systématiquement l'objet d'une étude d'impact relative aux deux déciles les plus modestes de la population.