B. AUGMENTER LES REVENUS : PRIORITÉ AUX BAS SALAIRES
1. Soutenir le niveau de vie des travailleurs les plus pauvres
a) Rehausser la prime d'activité
Pour réduire les inégalités en termes de revenu à la fois par rapport à l'hexagone et au sein des sociétés ultramarines, il pourrait être envisagé d'appliquer un coefficient de majoration de la prime d'activité dans les territoires d'outre-mer. Une telle mesure bénéficierait aux travailleurs les plus démunis de ces sociétés.
La prime d'activité, définie à l'article L. 841-1 du code de la Sécurité sociale, « a pour objet d'inciter les travailleurs aux ressources modestes, qu'ils soient salariés ou non salariés, à l'exercice ou à la reprise d'une activité professionnelle et de soutenir leur pouvoir d'achat. » Or, au vu du coût de la vie plus élevé en outre-mer, et particulièrement en ce qui concerne les personnes percevant les plus bas revenus, il paraitrait justifié de verser une prime d'activité plus élevée que dans l'hexagone aux populations ultramarines.
Le coût du versement de la prime d'activité en outre-mer s'élève en 2025 à 445 millions d'euros, soit pratiquement le double par rapport à 2016. Par ailleurs, le coût pour les outre-mer de la récente réévaluation nationale de la prime d'activité est estimé à 30 millions d'euros en 2026 et 48 millions d'euros en 2027.
Évolution du montant versé au titre
de la prime d'activité dans les DROM
entre
2016 et 2025
(en millions d'euros)
Source : commission d'enquête d'après la direction du budget
Une revalorisation de la prime d'activité au prorata du surcoût de la vie calculé par territoire par l'INSEE en 2022 (15,8 %en Guadeloupe, 13,8 % en Martinique, 13,7 % en Guyane, 10,3 % à Mayotte et 8,9 % à La Réunion) représenterait en 2025 un coût de 498,5 millions d'euros, soit un surcoût de 52 millions d'euros.
Coût de la revalorisation de la prime d'activité en outre-mer, calculs de la commission d'enquête
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission d'enquête
À noter qu'il existe déjà une majoration pour les parents isolés ayant des enfants à charge, c'est-à-dire les personnes veuves, séparées, divorcées ou célibataires. La majoration est accordée pour une durée maximale de 12 mois, avec une possible prolongation jusqu'aux 3 ans de l'enfant.
Par ailleurs, il serait pertinent de renforcer le recours à la prime d'activité. Ainsi, une campagne pour encourager l'ouverture du droit à la prime d'activité a été lancée par les CAF auprès de certains bénéficiaires des aides au logement en outre-mer en 2025, et a permis à plus de 10 % des personnes contactées d'en bénéficier. Une autre campagne est en cours. De telles initiatives doivent être poursuivies et encouragées.
Recommandation n° 38 : Revaloriser la prime d'activité au prorata du différentiel de coût de la vie calculé en 2022 par l'INSEE pour chaque département et région d'outre-mer.
b) Étudier la mise en oeuvre un SMIC territorialisé ?
Dans une logique similaire, afin de soutenir le pouvoir d'achat des travailleurs les plus pauvres, la rapporteure considère que la piste de la mise en oeuvre d'un SMIC territorialisé pourrait être étudiée. Lors des revalorisations du SMIC décidées nationalement, l'État consulterait les collectivités ultramarines, en vue de proposer une revalorisation plus importante du SMIC, pour tenir compte du différentiel du coût de la vie déterminé par l'INSEE.
Une autre piste pourrait être la renégociation des salaires minimum avec les partenaires sociaux dans chaque territoire.
La rapporteure considère en effet que territorialiser le SMIC permettrait le renforcement du pouvoir d'achat et pourrait conduire à une hausse de la consommation des ménages, et donc de la croissance. Une telle mesure pourrait donc s'avérer, in fine, compatible avec la lutte contre le chômage.
L'exemple de l'Espagne est à considérer à ce titre. En 2019, l'Espagne a en effet augmenté le salaire minimum, touché par 7 % des salariés, à hauteur de 22 %. Or comme l'a montré l'OCDE272(*), cette politique a permis d'augmenter le salaire en équivalent temps plein de 5,8 % pour les personnes touchant le salaire minimum, tout en entrainant une diminution de l'emploi très modérée, de 0,6 %, soit 7 400 emplois. Cette politique de revalorisation salariale a donc été un succès, permettant une hausse du pouvoir d'achat des travailleurs pauvres sans augmenter significativement le chômage. Le contexte espagnol est toutefois très différent de celui que connaissent les territoires ultramarins. Une même réforme n'aurait donc pas forcément les mêmes effets en outre-mer.
La présidente est réservée quant à cette piste de réflexion. Elle estime qu'une telle mesure présenterait des risques importants pour le niveau de l'emploi en outre-mer, au vu des surcoûts induits pour les entreprises, et pourrait conduire à des fermetures de postes aux conséquences très lourdes dans des territoires déjà marqués par un chômage plus élevé qu'en Espagne. Des mesures compensatoires seraient nécessaires.
c) Revaloriser l'ASPA en outre-mer
Créée en 2004 par l'ordonnance273(*) du 24 juin 2004, l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) est versée, conformément à l'article L. 8515-1 du code de la sécurité sociale, sous conditions de ressources, aux personnes qui résident de façon stable et régulière pendant 9 mois sur l'hexagone, dans les DROM hors Mayotte, à Saint-Barthélemy ou à Saint-Martin, et qui ont au moins 65 ans, ou 62 ans dans certains cas.
Depuis le 1er janvier 2025, le montant de l'Aspa est de 1 034,28 euros pour un allocataire seul et de 1 605,73 euros pour un couple. Si l'Aspa est donc un véritable filet de sécurité à destination des personnes âgées les plus modestes, son montant ne permet cependant pas de dépasser le seuil de pauvreté monétaire définie par l'Insee (1 216 euros pour une personne seule et 2 554 euros en 2022).
L'ASPA bénéficie à un grand nombre de personnes en outre-mer, puisque 15,8 % des personnes de 62 ans et plus y ont recours dans les DOM, contre seulement 4,3 % dans l'hexagone. Indexer l'ASPA en outre-mer sur le différentiel du coût de la vie serait donc pertinent pour permettre de renforcer le pouvoir d'achat d'un grand nombre d'ultramarins, non éligibles à la prime d'activité.
Nombre d'allocataires de l'ASPA rapporté à la population âgée de 62 ans et plus
(en pourcentage)
Source : commission d'enquête d'après la DREES
La revalorisation de l'ASPA en outre-mer pourrait représenter un surcoût d'environ 45,5 millions d'euros, d'après les estimations de la commission d'enquête, fondées sur le total des dépenses d'ASPA calculé par la DREES en 2024.
Estimation des dépenses d'ASPA en outre-mer et du coût de la revalorisation de l'ASPA sur le coût de la vie
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
Département |
Nombre d'allocataires |
Nombre d'allocataires rapporté à la population âgée de 62 ans ou plus (en %) |
Nombre d'allocataires rapporté au total des allocataires (en %) |
Estimation du coût de l'ASPA (en millions d'euros) |
Différentiel du coût de la vie calculé par l'INSEE (en %) |
Estimation du surcoût associé à la revalorisation de l'ASPA en outre-mer (en millions d'euros) |
|
Guadeloupe |
20 320 |
18,30% |
2,7% |
109,05 |
15,8% |
17,23 |
|
Martinique |
13 930 |
12,60% |
1,8% |
74,76 |
13,8% |
10,32 |
|
Guyane |
5 210 |
18,40% |
0,7% |
27,96 |
13,7% |
3,83 |
|
Réunion |
29 570 |
16,80% |
3,9% |
158,69 |
8,9% |
14,12 |
|
Mayotte |
30 |
0,30% |
0,004% |
0,16 |
10,3% |
0,02 |
|
Total |
69 060 |
15,8% |
|
|
|
45,52 |
Source : commission d'enquête d'après la DREES, calculs de dépenses par la commission d'enquête
Recommandation n° 39 : Revaloriser l'ASPA au prorata du différentiel de coût de la vie calculé en 2022 par l'INSEE pour chaque département et région d'outre-mer.
2. Pour une meilleure redistribution interne des revenus
En vue de renforcer l'attractivité de la fonction publique en outre-mer et de soutenir le pouvoir d'achat des fonctionnaires, ceux-ci bénéficient en outre-mer de compléments de rémunérations, souvent appelés dans le débat public « sur-rémunérations ». Celles-ci comprennent en particulier :
- une majoration de traitement de 25 %, conformément à l'article L. 741-1 du code général de la fonction publique, et appliquée dans les DROM, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, sauf à Mayotte où cette majoration est de 40 % du traitement ;
- un complément temporaire compris entre 10 % et 15 % du traitement, appliqué dans les DROM sauf à Mayotte, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy ;
- une indemnité de sujétion géographique, qui représente une durée de traitement variable selon les territoires où elle s'applique, soit en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy ;
- un complément spécial appliqué dans les COM sauf à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, d'un montant supérieur à 40 % du traitement ;
- une indemnité d'éloignement, appliquée dans les COM sauf à Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, égale à une durée variable de traitement (supérieure à 10 mois).
Outre ces dispositifs interministériels, des indemnités propres à certains ministères ont vocation à compenser les contraintes liées à une affectation sur un territoire ultramarin, comme par exemple l'indemnité d'isolement prévue par le décret274(*) du 5 décembre 1977 attribuée à certains personnels relevant de l'éducation nationale).
Types de sur-rémunérations
perçues par les fonctionnaires publics d'État
en
outre-mer
Source : direction du budget
Dans la fonction publique hospitalière, les majorations sont proches de celles de l'État :
- elles s'élèvent à 40 % à Mayotte et à 25 % dans les autres territoires ultramarins concernés pour les fonctionnaires hospitaliers ;
- les praticiens, praticiens associés et praticiens contractuels hospitaliers et autres personnels du code de la santé publique (CSP) bénéficient par d'une indemnité spéciale mensuelle correspondant à 40 % des émoluments de base, prévue par le CSP ;
- des dispositifs spécifiques existent également, comme l'indemnité particulière d'exercice à Mayotte et l'indemnité dégressive à La Réunion.
Dans la fonction publique territoriale, les régimes indemnitaires sont fixés par les collectivités dans la limite de ceux applicables à l'État (article L.714-4 du CGFP).
Le coût de ces sur-rémunérations est relativement élevé pour l'État, puisqu'il s'élève à 1,5 milliard d'euros en 2025, contre 1,2 milliard d'euros en 2015, soit une hausse de 28,2 % en 10 ans.
Or il est remarquable de constater que l'ensemble de ces sur-rémunérations dépend du montant du traitement de base et n'a donc pas d'effet redistributif entre fonctionnaires affectés à un même territoire. Les fonctionnaires les mieux rémunérés bénéficient donc de compléments de rémunération beaucoup plus élevés que les fonctionnaires déjà moins bien payés. Ainsi, à La Réunion, le montant moyen de sur-rémunération pour les agents bénéficiant d'une rémunération supérieure à 4 500 euros est de 1 970 euros, alors qu'il est de 200 euros pour les agents bénéficiant d'une rémunération inférieure à 2 000 euros nets par mois.
Montant de la sur-rémunération par
territoire et par tranche de revenu
des fonctionnaires
Source : direction générale de l'action et de la fonction publique
En Guyane, il est de 1 540 euros pour les fonctionnaires bénéficiant d'un revenu supérieur à 4 500 euros par mois, contre 170 euros pour les employés payés moins de 2 000 euros par mois.
Il pourrait ainsi être envisagé de plafonner le montant de sur-rémunération perçu par les fonctionnaires en outre-mer, afin de mieux rémunérer les fonctionnaires les moins bien payés actuellement. Un plafonnement de à 1 300 euros, par exemple, pourrait permettre de réaffecter près de 105 millions d'euros275(*) à la rémunération des 390 agents payés moins de 2 500 euros par mois, par exemple. Le solde pourrait permettre de financer certaines priorités d'investissement dans les outre-mer, par exemple.
Une autre solution pourrait être de mettre en oeuvre un barème progressif de complément de rémunération, le taux de majoration variant en fonction du traitement de base. Alternativement, un système d'indemnités renforcées pour les plus bas salaires aurait un effet similaire.
De tels systèmes seraient certainement complexes à mettre en oeuvre. Il serait toutefois nettement plus redistributif et limiterait les écarts de rémunération entre fonctionnaires d'un même territoire.
Recommandation n° 40 : Étudier une progressivité des sur-rémunérations perçues par les fonctionnaires ultramarins valorisant davantage les rémunérations inférieures à la rémunération médiane.
* 272 OCDE, working paper n° 298 ; Minimum wages in a dual labour market : Evidence from the 2019 minimum-wage hike in Spain, A. Hijzen, M. Montenegro, A. S. Pessoa.
* 273 Ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse.
* 274 Décret n° 77-1364 du 5 décembre 1977 portant attribution d'une indemnité en faveur des personnels relevant du ministre chargé de l'éducation nationale en service dans certains postes isolés du département de la Guyane.
* 275 D'après les estimations de la commission d'enquête effectuées à partir des tableaux présentés ici.