IV. CONTRE LA DÉPENDANCE ÉCONOMIQUE, CAP SUR LA PRODUCTION ENDOGÈNE ET LE MAINTIEN DE LA VALEUR SUR LES TERRITOIRES
A. TROIS OBJECTIFS À MENER DE FRONT : PRODUCTION LOCALE, CRÉATION D'EMPLOIS ET INTÉGRATION RÉGIONALE
Les structures économiques ultramarines, héritières des « économies de comptoir », dépendantes des importations hexagonales et dont le tissu productif reste peu étoffé, contribuent à la reproduction des inégalités. Ainsi que le résume le président de la région Guadeloupe, M. Ary Chalus, le « modèle redistributif domine encore trop souvent par rapport à la création d'emplois durables et la réduction des dépendances structurelles (importations, transferts) ».
L'enjeu consiste, au fond, à donner enfin aux territoires d'outre-mer la pleine maîtrise de leur destin économique.
1. Accroître la production locale en structurant les filières et en luttant résolument contre les retards de paiement
a) Structurer des filières d'avenir
L'accroissement de la production locale suppose, à terme, de structurer des filières porteuses en exploitant pleinement les avantages comparatifs des différentes collectivités ultramarines. Une telle stratégie implique donc d'identifier, territoire par territoire, les secteurs prioritaires294(*).
Il ne s'agit pas de dupliquer un modèle uniforme, mais bien de construire, avec chaque collectivité ultramarine - et en particulier avec les régions, compétentes en matière de développement économique - un modèle productif adapté. Parmi les leviers transversaux, prometteurs de production et de souveraineté économique, on pourra mentionner l'« économie bleue ultramarine », qui fait l'objet d'une feuille de route gouvernementale à l'horizon 2030295(*). Elle recèle en effet des opportunités d'emplois difficilement délocalisables (pêche et aquaculture, tourisme bleu, transport maritime, réparation navale, énergies marines renouvelables, recherche et innovation).
b) La souveraineté alimentaire : enjeu stratégique numéro un
La souveraineté et la sécurité alimentaires constituent un enjeu majeur pour les territoires ultramarins. La pandémie de covid 19 ou les tensions actuelles dans le détroit d'Ormuz, ont souligné les dépendances extrêmes dans l'approvisionnement alimentaire de nombreuses régions du monde. Ainsi, un quart de la nourriture consommée dans le monde et 40 % des engrais azotés de synthèse utilisés pour la produire transitent aujourd'hui par le commerce international.
À cet égard, les territoires ultramarins sont particulièrement vulnérables. Selon les dernières estimations fournies par l'Ademe (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie), environ 70 % des produits alimentaires consommés dans les territoires ultramarins sont importés, ce qui fragilise considérablement leur autonomie et leur résilience face aux crises.
Et si la réalisation de ces objectifs de souveraineté et de sécurité alimentaires semble aujourd'hui difficile à atteindre à court terme, du fait de l'étroitesse des parcelles agricoles, du manque de foncier, de la faible diversification des cultures, et des habitudes alimentaires actuelles des ultramarins, l'amélioration de la couverture de leurs besoins alimentaires est nécessaire et possible.
Ainsi, à La Réunion, l'ambition d'une plus grande sécurité alimentaire s'est concrétisée par la signature du Plan régional de souveraineté alimentaire en octobre 2023. Le 21 avril 2026, lors d'une réunion bilan du comité de suivi de la mise en oeuvre de ce plan, à la préfecture de La Réunion, il a été constaté que la production locale était en progression malgré les aléas climatiques Ainsi, la part des fruits et légumes produits localement a progressé de deux points entre 2024 et 2025 pour atteindre 64 %, malgré l'impact des cyclones Belal et Garance. La production locale de viande a aussi poursuivi sa progression : la couverture des besoins atteint 39 % contre 36 % en 2020 conformément aux objectifs fixés.
Il faut aussi signaler les efforts de La Guyane, qui s'est engagée également dans un programme de développement de l'agriculture qui arriverait en 2030 à 80 % d'autonomie alimentaire. Cela vaut prioritairement pour les produits qui peuvent être cultivés facilement, tout ce qui est racines comme le manioc, le chou, le concombre, la salade.
Pour y parvenir, selon Mme Annie Genevard, ministre de l'agriculture, il faut : « réorienter les soutiens publics vers la diversification alimentaire, lever les blocages fonciers, corriger les inégalités de retraite, développer une politique de l'alimentation qui incite à la consommation de produits locaux, sans sacrifier les exigences sanitaires. »
Une autre clef est de libérer du foncier et faire usage du droit de préemption dans le respect des collectivités territoriales.
Comme le souligne le ministère de l'agriculture, il est d'abord nécessaire de poursuivre la réflexion sur les outils de purge des indivisions en déshérence et sur la mobilisation éventuelle d'outils de constitution ou reconstitution des titres de propriété, à l'instar de ceux déployés en Corse et à Mayotte.
De là, le rôle des SAFER est prépondérant pour préserver les terres agricoles et en acquérir. Mais, dans les outre-mer, leur situation est variable selon les territoires.
Autant que possible, il s'agit également d'encourager les agriculteurs à remplacer les cultures permanentes au profit de rotations et d'associations de cultures sur des surfaces actuellement uniquement dédiées aux productions d'exportations (canne et banane). Cette rotation permettrait de favoriser des cultures vivrières et des légumes.
La ministre de l'agriculture a souligné l'enjeu de l'organisation des filières, a estimé que l'objectif devait être d'augmenter le nombre de producteurs. Elle estime que l'on peut viser un doublement du nombre de producteurs maraîchers d'ici à 2030, par exemple avec la mise en place d'une prime à l'adhésion aux organisations de producteurs, financée par l'enveloppe du FEADER, pour densifier les filières, et inciter à la diversification.
En complément, il faut lier l'élevage et les productions fourragères locales, à l'exemple de la production d'herbe et les légumineuses fourragères pour les ruminants (bovins, ovins...), et des grains et céréales en excédent des besoins humains, ainsi que des déchets alimentaires, pour les animaux monogastriques (porcs et volaille).
Sans remettre en question les cultures d'exportation, de tels procédés agronomiques permettraient d'augmenter les quantités produites et commercialisées localement pour nourrir les populations.
Il convient en outre d'activer le dispositif de mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous exploitées. Cet objectif passe par la diminution des surfaces insuffisamment cultivées ou laissées en friches malgré leur potentiel agricole, notamment en levant les verrous juridiques (indivision, occupations illégales, etc.) et en favorisant les nouvelles installations ou les agrandissements d'exploitation.
En Guadeloupe, où de nombreuses terres agricoles sont contaminées au chlordécone, il faut aussi signaler les expérimentations de cultures dans les zones urbaines ou sur des terres polluées, où l'on pratique l'aquaponie partagée, un système de permaculture agroécologique qui permet de cultiver des fruits et légumes locaux grâce aux déjections des poissons.
En Martinique, à Morne Rouge, on cultive des tomates hors sol grâce à une réelle maîtrise de l'irrigation (hydroponie) et dans la même région, des agriculteurs « dépolluent » les sols contaminés au chlordécone par l'agroforesterie (pratiques agricoles qui intègrent un arbre dans leur modèle de production et s'inspirent du modèle de la forêt).
Enfin, il faut faciliter la transmission des exploitations
L'objectif de souveraineté alimentaire des territoires ultramarins ne sera réaliste que si et seulement si les agriculteurs peuvent vivre de leur métier et ont des retraites décentes, et si de jeunes agriculteurs peuvent prendre la relève.
Le sujet des retraites agricoles est sensible outre-mer mais le problème résulte du parcours parfois « haché » des agriculteurs ultramarins car la loi du 3 juillet 2020 visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles en France continentale et dans les outre-mer, a bien produit ses effets : les agriculteurs ultramarins ayant effectué une carrière complète bénéficient de la revalorisation des pensions à hauteur de 85 % du Smic, comme leurs homologues métropolitains.
En revanche pour ceux qui ont exercé des activités non déclarées, qui ne donnent pas lieu à cotisation, qui ont eu une affiliation tardive ou irrégulière au régime social des exploitants agricoles, et, à Mayotte, qui n'ont pas pu s'affilier à un régime des exploitants agricoles avant 2015, la pension est souvent inférieure à 600 euros par mois, en dessous du seuil de pauvreté. La ministre des outre-mer a confirmé, lors de son audition, que des réflexions étaient en cours pour renforcer le soutien aux agriculteurs de Mayotte et à ceux qui ont des carrières incomplètes.
Concernant l'installation des jeunes agriculteurs, Mme Genevard a évoqué une demande des organisations agricoles qu'elle a jugée « pertinente », à savoir « l'instauration d'un « mécanisme de préretraite, qui vise à permettre à un exploitant agricole de 58 à 60 ans dont l'exploitation serait reprise par un jeune de percevoir une allocation de préretraite partiellement financée par l'État et le repreneur, avec obligation de tutorat rémunéré pendant deux à trois ans. »
Selon le ministère de l'agriculture, ce dispositif, qui aurait un coût annuel estimé entre 8 et 12 millions d'euros par an pour l'ensemble des Drom, cumulerait plusieurs avantages : fluidifier la transmission des exploitations ; rémunérer le transfert de savoir-faire ; sécuriser le revenu de l'exploitant sortant dans l'attente de la liquidation de ses droits à la retraite.
L'État souhaite aussi faciliter l'installation de jeunes agriculteurs ultramarins en leur cédant une partie de son domaine privé. Travaillant à la mise en place de la nouvelle Safer de Guyane, le Gouvernement a prévu un amorçage de 250 000 euros par an sur trois ans, et d'attribuer les 20 000 hectares du domaine privé de l'État à la Safer de Guyane. Ces terrains sont « en train d'être rétrocédés aux agriculteurs, pour 1 200 euros par hectare. »
Recommandation n° 46 : Accélérer vers la souveraineté alimentaire :
- en amplifier le soutien aux filières locales contribuant à la souveraineté alimentaire grâce à un Poséi renforcé ;
- en sécurisant un nouveau mode de financement des Safer outre-mer ;
- en créant un mécanisme de préretraite avec obligation de tutorat.
c) Renforcer la trésorerie des entreprises en apportant une réponse radicale au fléau des retards de paiement
À plus brève échéance, cependant, la transformation des outre-mer se heurte à des difficultés immédiates qui - pour reprendre la formule de la ministre des outre-mer, Mme Naïma Moutchou, devant la commission d'enquête - appellent à une « succession de petits matins » plutôt qu'à un « grand soir ».
À cet égard, la faiblesse de la trésorerie des entreprises et l'accumulation de retards de paiements296(*) dans les territoires ultramarins découragent les investissements. Ce d'autant qu'elle se cumule aux difficultés d'accès au crédit.
Pour sécuriser le paiement des factures dues par les acheteurs publics, un dispositif d'affacturage inversé pourrait être prévu, destiné en priorité aux entreprises les plus exposées aux risques d'impayés (entreprises de petite dimension, relevant de secteurs297(*) où les dépassements des délais légaux de paiement sont récurrents).
Un tel mécanisme est inspiré des solutions de financement des créances publiques mobilisées par Bpifrance. Dès validation de la facture par une collectivité ou un établissement public, l'entreprise concernée peut en obtenir le paiement rapide auprès du tiers financier - qui pourrait être Bpifrance, avec le soutien de la Caisse des dépôts et consignation -, lequel est ensuite remboursé par l'acheteur public.
Un enjeu connexe, et non moins stratégique, ressort de la nécessaire réduction des délais de remboursement des créances fiscales qui pèsent sur la trésorerie des entreprises ultramarines.
Le rapport remis au Premier ministre en mars 2016 par M. Victorin Lurel demandait le « remboursement immédiat par l'État des créances fiscales (crédits d'impôts, de TVA...) dues aux entreprises »298(*), en visant explicitement celles de moins de 11 salariés, particulièrement pénalisées par les délais de versement des crédits d'impôt et autres subventions publiques.
De ce point de vue, l'IEDOM est aujourd'hui chargé d'étudier les délais de paiement pratiqués par les organismes publics dans les collectivités où il est implanté. Une mission pourrait lui être confiée, en coopération avec la DGFiP, afin de publier à échéance régulière et pour chaque territoire ultramarin, le stock et les délais moyens de remboursement des créances fiscales dues aux entreprises.
Un point clef pourrait consister à favoriser, pour les entreprises de moins de 11 salariés, le préfinancement de certaines créances fiscales par Bpifrance, afin de permettre l'obtention rapide de l'avance par les acteurs économiques. Dans ce schéma, Bpifrance se tournerait ensuite vers l'administration pour obtenir le remboursement des financements.
Recommandation n°47 : Soutenir la trésorerie et le financement des entreprises ultramarines en mettant en place :
- un dispositif étendu d'affacturage inversé, porté par le groupe Caisse des dépôts et consignations, pour remédier radicalement et rapidement au fléau des retards de paiement pour les entreprises locales ;
- un mécanisme de préfinancement des créances fiscales pour les entreprises outre-mer comptant moins de 11 salariés, assuré par Bpifrance.
2. Stimuler la croissance et faciliter l'accès à l'assurance pour favoriser la création d'emplois
a) Stimuler la croissance potentielle ultramarine
Soutenir le potentiel de croissance ultramarin, pour relancer la croissance, suppose la réalisation de gains de productivité299(*).. En particulier, l'amélioration de la productivité du travail passe par des investissements en capital humain : dans l'éducation notamment, la santé et le logement.
Ainsi que le souligne M. Philippe Jock, président de la chambre de commerce et d'industrie de la Martinique, accélérer la création d'emplois dans les économies ultramarines implique de faire émerger des entreprises suffisamment solides pour recruter durablement. Cela suppose notamment de soutenir les TPE-PME qui composent l'essentiel du tissu économique, ou encore d'encourager l'innovation.
b) Faciliter le recours à l'assurance
Plus largement, la capacité des économies ultramarines à créer des emplois dépend de la capacité des entreprises à se projeter sereinement dans l'avenir. De ce point de vue, les difficultés d'accès à l'assurance, notamment face aux risques naturels, freinent les projets et la création d'emplois.
Le Bureau central de tarification (BCT), organisme paritaire réunissant assureurs et assurés, reste trop méconnu alors qu'il peut être saisi en cas de refus d'une garantie obligatoire.
La saisine du Bureau central de tarification
La procédure de saisine du BCT implique que l'assuré ait préalablement sollicité un assureur par lettre recommandée et se soit vu opposer un refus (explicite ou implicite). L'assuré doit alors désigner l'assureur auprès duquel il souhaite souscrire300(*).
Le BCT fixe alors le tarif auquel l'assureur doit garantir l'assujetti - le montant de la franchise à la charge de l'intéressé étant déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.
L'article L. 125-6 du code des assurances a, en outre, été modifié par la loi du 28 décembre 2021301(*) pour répondre - notamment - aux difficultés assurantielles dans les territoires ultramarins302(*) et permettre au BCT de statuer dans l'hypothèse d'un refus d'une assurance de biens « ne pou[van]t s'expliquer que par le désir de l'assureur d'échapper à l'effort de solidarité nationale envers les effets des catastrophes naturelles qui inspire le dispositif instauré par la loi du 13 juillet 1982 »303(*).
Le nombre de saisines du BCT reste toutefois modeste -- en particulier s'agissant des dossiers traités en matière de catastrophes naturelles, qui « reste extrêmement marginal »304(*). Le BCT avait statué sur 7 dossiers en 2025 (9 en 2024 et 3 en 2023). Surtout, les saisines du BCT catastrophes naturelles ne concernaient que rarement les départements ultramarins (0 dossier en 2024, 3 dossiers en 2025)305(*).
Un enjeu majeur paraît dès lors de sensibiliser les acteurs économiques ultramarins sur la possibilité de saisir le BCT, et d'encourager ce dernier à communiquer davantage sur son action. Un renforcement des moyens du BCT devrait parallèlement être prévu, pour lui permettre de prendre en charge un nombre plus important de dossiers306(*).
Par ailleurs, le BCT est localisé à Paris. La création de points de contact dans chaque territoire ultramarin le rendrait réellement accessible. L'IEDOM ou la DRFIP pourrait être ce point de contact ou de liaison avec le BCT.
Recommandation n° 48 : Renforcer les moyens du Bureau central de tarification (BCT) et mieux faire connaître son action outre-mer en confiant à l'IEDOM ou à la DRFIP un rôle de point de liaison, pour permettre aux acteurs ultramarins de le saisir effectivement lorsque des refus d'assurance font obstacle à l'investissement ou à la couverture des risques de catastrophes naturelles.
À la croisée des enjeux de trésorerie et d'assurance, la question de l'assurance-récolte est un exemple révélateur. En 2025, la couverture assurantielle des surfaces agricoles restait limitée à environ un quart au niveau national. Les contraintes de trésorerie - particulièrement aiguës pour des exploitations agricoles ultramarines en moyenne de plus petite taille, et davantage exposées aux pertes agricoles liées aux aléas climatiques - sont un frein à la diffusion de l'assurance-récolte.
Les agriculteurs doivent en effet acquitter la totalité de la prime avant de percevoir, avec un décalage parfois important, la subvention couvrant jusqu'à 70 % de son montant.
En matière agricole, ainsi, la ministre de l'Agriculture Annie Genevard a annoncé que la mise en place d'un système de prime nette de subvention était à l'étude307(*), qui devrait permettre à l'agriculteur de ne régler que le montant résiduel de la prime après déduction de la part prise en charge par l'État. Un tel mécanisme de subvention, net de versement pour les agriculteurs, semble devoir être soutenu.
3. Faire de l'intégration régionale un levier de développement
Alors que les outre-mer ont, trop souvent, été pensés comme de simples prolongements de l'Hexagone, une forme de « dé-métropolisation » du regard porté sur les outre-mer s'impose.
a) Un potentiel commercial inexploité
Le commerce extérieur des économies ultramarines reste fortement orienté308(*) vers l'Hexagone, au détriment des échanges avec leur environnement régional, privant les outre-mer de débouchés et de circuits d'approvisionnement pourtant proches.
L'économiste Manuel Marcias estime ainsi que, si elles partageaient les mêmes contraintes bilatérales d'échange avec les États-Unis que leurs voisins régionaux309(*), la Guadeloupe pourrait jusqu'à doubler, et la Martinique tripler, leurs exportations vers ce pays.
Par ailleurs, la Guyane, La Réunion ou la Martinique pourraient augmenter significativement leurs importations depuis les territoires environnants, ce qui contribuerait à lutter contre la vie chère. Plus en détail, les importations de la Guyane depuis le Brésil pourraient être 3,4 fois plus élevées, les importations réunionnaises de produits végétaux depuis Madagascar pourraient être multipliées par quatre et celles en provenance des marchés africains globalement doublées.
b) Reconnaître aux territoires ultramarins la capacité de conclure, sous certaines réserves, des conventions
Maître Patrick Lingibé propose de reconnaître aux collectivités ultramarines une capacité conventionnelle propre dans leur bassin régional, dans des matières définies -- échanges commerciaux, coopération sanitaire, coopération universitaire et de recherche, environnement ou coopération judiciaire mineure -- sous réserve d'une habilitation préalable de l'État.
Comme l'a rappelé le professeur Didier Blanc, le statut de région ultrapériphérique (RUP) n'est pas un obstacle à l'intégration régionale. La politique de cohésion de l'Union européenne comprenait par exemple, dans la programmation pour 2021-2027, un volet spécifique de coopération territoriale310(*) consacré aux RUP, permettant de financer des coopérations entre les RUP, les pays voisins, les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) et les organisations régionales. Afin d'approfondir ces possibilités, une résolution adoptée par le Sénat le 24 mars 2025, relative à l'intégration régionale des régions ultrapériphériques (RUP) de l'Union européenne, proposait la création d'une politique européenne de voisinage ultrapériphérique (PEVu), à destination des États voisins des RUP, inspirée de la politique européenne de voisinage (PEV) de l'Union européenne311(*). Une telle évolution permettrait de traiter les RUP non plus comme des marges lointaines de l'Europe, mais comme des points d'appui de l'Union dans leur bassin régional.
c) Élargir les possibilités d'intervention diplomatique des territoires ultramarins
Un autre levier consisterait à promouvoir une diplomatie plus affirmée des territoires ultramarins dans leurs bassins régionaux. L'article R. 7334-6 du code général des collectivités territoriales a par exemple permis, pour Mayotte, le financement d'un poste à l'ambassade de France à Maurice pour contribuer à l'insertion régionale de Mayotte.
Cette liberté d'initiative, qui s'exercerait naturellement dans le respect de la politique étrangère de la France, repose sur une confiance accrue dans la capacité des DROM à agir comme relais d'influence et de coopération dans leur environnement régional. L'expérience des COM a montré l'intérêt de telles marges de manoeuvre, qui ont permis de faire émerger des coopérations utiles et des expertises reconnues, au bénéfice de la France comme de l'Union européenne. La Polynésie française l'a récemment illustré lors du Sommet des océans de Nice.
La diversification des partenariats économiques contribuerait, au total, à renforcer l'insertion économique des territoires ultramarins, à atténuer les effets de la vie chère et à ouvrir de nouveaux débouchés pour les entreprises ultramarines.
* 294 On pourra se référer, sur ce point, au rapport d'information n°222 (2025-2026) à l'issue du colloque sur la croissance des économies ultramarines, déposé par Mme Micheline Jacques et M. Teva Rohfritsch. Plusieurs secteurs apparaissent prioritaires : pêche, aquaculture, économie bleue, agriculture tropicale, transformation agroalimentaire, énergies renouvelables, numérique, valorisation de la biodiversité et tourisme durable.
* 295 V. Feuille de route gouvernementale pour l'économie bleue ultramarine à l'horizon 2030.
* 296 L'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) publie chaque année, depuis 2015, un rapport sur l'évolution des délais de paiement dans les DROM.
* 297 Ce champ pourrait être délimité par décret, après une étude permettant de confirmer les secteurs subissant les délais de traitement les plus importants.
* 298 Cf. recommandation n°24 du rapport précité de M. Victorin Lurel.
* 299 On pourra se référer, sur ce point, à la publication de M. Olivier Sudrie intitulée : « Le modèle économique ultramarin : crise et perspective de reprise », Revue juridique, politique et économique de Nouvelle-Calédonie, n°28, 2016/2, pp. 38-69.
* 300 Lorsque le risque présente une « importance ou des caractéristiques particulières », le BCT peut demander à l'assuré de lui présenter un ou plusieurs autres assureurs afin de répartir ce risque entre eux.
* 301 Loi n° 2021-1837 du 28 décembre 2021 relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles.
* 302 IGF - CGEDD, Le phénomène de non-assurance dans les départements et collectivités d'Outre-mer, janvier 2020.
* 303 Selon la formule utilisée par le BCT dans ses rapports publics annuels.
* 304 Rapport public annuel 2024 du BCT.
* 305 Le BCT précise que « sur la période 2019 - 2025, les saisines du BCT catastrophes naturelles se concentrent essentiellement dans le Sud de la France ».
* 306 Les modalités de fonctionnement du BCT dépendent de dispositions réglementaires. Ainsi, le décret n° 92-1241 du 27 novembre 1992 a réorganisé le dispositif en instituant un seul Bureau régi par les articles R 250-1 et suivants du code des assurances, divisé en 3 sections distinctes (automobile, construction, catastrophes naturelles).
* 307 Cette évolution pourrait passer par la voie réglementaire, au travers d'une modification du 2e alinéa de l'article D. 361-43 du code rural et de la pêche maritime, organisant le circuit de versement de la subvention.
* 308 Selon la Banque de France, sur la période 2013-2022, environ 60 % des importations des départements et régions d'outre-mer provenaient ainsi de l'Hexagone.
* 309 Les potentiels de commerce ultramarins étant calculés à partir de l'application d'un modèle de gravité détaillé dans le bulletin de recherche 260/1 de la Banque de France (septembre-octobre 2025).
* 310 Ce volet donne ainsi une base financière aux ambitions ouvertes par la loi de 2016 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional, au travers des « enveloppes Interreg » consacrées à la coopération des RUP.
* 311 Résolution n° 90 (2024-2025) du 24 mars 2025, relative à l'intégration régionale des régions ultrapériphériques (RUP) de l'Union européenne.