Les inégalités systémiques outre-mer : pour un nouveau paradigme - Rapport

PREMIÈRE PARTIE
LES INÉGALITÉS SYSTÉMIQUES OUTRE-MER :
DES TERRITOIRES PRIS AU PIÈGE D'UN CERCLE VICIEUX

I. LE TABLEAU ACCABLANT DES INÉGALITÉS

A. LA PERSISTANCE DES CARENCES STATISTIQUES

1.  L'« invisibilisation » statistique : une carence ancienne

En juillet 2008, le Conseil national de l'information statistique (CNIS) dressait un constat sans appel : « moins d'une enquête nationale sur deux couvr[ait] les départements d'outre-mer sur l'ensemble des services statistiques ». Les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution ainsi que la Nouvelle-Calédonie étaient, elles aussi, confrontées à des difficultés tenant à l'harmonisation insuffisante des techniques d'enquête et aux moyens limités de leurs instituts statistiques^8(*).

Loin de constituer un simple enjeu technique, cette forme d'« invisibilisation statistique » a incontestablement nourri les inégalités systémiques. Elle a des effets en chaîne sur la répartition des dotations, la planification des équipements (écoles, logements), l'évaluation des besoins sanitaires et socio-économiques.

Le cadre européen a progressivement imposé aux États membres la production de données harmonisées jusqu'aux niveaux NUTS 2 et NUTS 3 de la nomenclature (soit des données régionales, voire départementales). Cette exigence a contribué de facto à l'extension aux départements et régions d'outre-mer (DROM) d'enquêtes jusqu'alors limitées à l'Hexagone.

Dans un avis adopté en février 2024, le CNIS dressait un bilan des années écoulées et saluait les progrès des travaux statistiques, tout en invitant les « producteurs à compléter l'information disponible et à finaliser l'extension de la collecte des données^9(*) à l'ensemble des départements et régions d'outre-mer afin d'approfondir la connaissance des territoires ultramarins ». Ceci, notamment, dans les domaines économiques (connaissance du tissu des microentreprises) que sociaux (analyse de la pauvreté, qualité des logements, santé, insécurité, mobilité des personnes) ou environnementaux (éclairage sur l'économie bleue). Signe que le chemin sur la voie de l'égalité réelle est encore long.

2. Des améliorations certaines mais des marges de progrès encore importantes

D'indéniables progrès ont été accomplis au cours des vingt dernières années, qui ne sauraient toutefois éluder des lacunes persistantes. Ce d'autant que l'absence de séries longues empêche trop souvent d'appréhender les effets des politiques de réduction des inégalités.

L'INSEE estime désormais qu'on ne peut plus parler d'un « écart massif de production statistique entre les territoires d'outre-mer et l'Hexagone ». La DGOM souligne par exemple que l'enquête « Emploi en continu » intègre les DROM depuis 2014, ce qui permet d'objectiver la situation en matière d'insertion professionnelle^10(*). Les relevés de prix effectués chaque mois par les directions régionales de l'INSEE conduisent en outre à la publication régulière de l'indice des prix à la consommation (IPC) - bien que Mayotte reste à l'écart de ces avancées^11(*).

Pour autant, l'une des faiblesses majeures du dispositif statistique réside dans la mobilisation des données fiscales et sociales permettant d'évaluer les niveaux de vie et la pauvreté. À défaut de pouvoir compter sur ces données, en effet, les territoires ultramarins dépendent principalement des enquêtes « Budget de famille », renouvelées en principe tous les cinq ans mais dont la dernière édition remonte à 2017. La Réunion et la Martinique peuvent certes compter sur le dispositif Fichier localisé social et fiscal (Filosofi), résultant du rapprochement des données fiscales de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et des données relatives aux prestations sociales, fournissant des informations détaillées^12(*) (moyennant toutefois, là aussi, un certain délai d'actualisation). Les carences en matière de mesure de la pauvreté sont d'autant plus regrettables que les citoyens ultramarins en sont les premières victimes (cf. infra, 3).

Alors qu'il représente une part significative de l'activité dans les territoires ultramarins, le dispositif statistique ne permet pas d'appréhender correctement l'ampleur du secteur informel. Paradoxalement, jusqu'en 2012, les estimations relatives aux revenus issus d'activités non déclarées ou provenant de mécanismes de solidarité familiale étaient même plus précises.

Dans le cadre de la refonte de l'enquête Emploi (2012),
les questions relatives à l'économie informelle ont été supprimées

L'enquête Emploi conduite dans les DROM comportait autrefois des questions spécifiques permettant de documenter une partie du phénomène du travail informel et de mieux comprendre les spécificités des marchés du travail ultramarins. Lors de la refonte de l'enquête, en 2012, ces modules ont toutefois été supprimés afin de rapprocher le dispositif ultramarin du dispositif national.

Cette évolution répondait à un souci d'harmonisation, afin de renforcer la comparabilité entre les territoires et de simplifier les opérations de collecte. Toutefois, les informations relatives à l'économie informelle dans les Outre-mer sont devenues plus limitées ; une lacune qui n'est pas sans conséquence puisqu'elle peut conduire à sous-estimer l'ampleur réelle de certaines activités économiques et à biaiser l'analyse des niveaux de vie.

Une meilleure prise en compte du phénomène supposerait la réintroduction de modules spécifiques dans certaines enquêtes nationales, ou la conduite régulière d'enquêtes locales dédiées - comme cela est ponctuellement le cas à Mayotte^13(*). Cet effort apparaitrait d'autant plus pertinent que l'économie informelle occupe, dans plusieurs territoires ultramarins, une place sans commune mesure par rapport à celle observée dans l'Hexagone.

Les progrès de la statistique publique tiennent, pour partie^14(*), à la multiplication d'accords entre l'INSEE et la DGOM, ou entre l'INSEE et le ministère chargé des Outre-mer, qui prévoient le financement des extensions d'échantillons^15(*) nécessaires pour obtenir une image fiable des réalités ultramarines. Grâce à ces moyens supplémentaires, financés par convention^16(*), des données détaillées peuvent être produites concernant les DROM. En moyenne, une opération statistique est ainsi conduite chaque année dans les départements et régions d'outre-mer grâce à ces financements complémentaires, qui ont permis récemment la réalisation des enquêtes « Formation tout au long de la vie », « Logement », « Conditions de travail » ou encore « Santé outre-mer ».

On peut cependant regretter que la démarche d'extension d'échantillons ne relève pas d'une approche pérenne : de tels financements, justifiés par la situation sociale et géographique des territoires ultramarins, devraient être sécurisés alors qu'ils dépendent aujourd'hui de financements ponctuels, conclus par convention.

3. Un constat similaire dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

Dans les collectivités d'outre-mer (COM) régies par l'article 74 de la Constitution, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie, les lois organiques et les différents textes statuaires définissent la répartition des compétences entre l'État et les autorités locales en matière de production statistique.

Cette situation se traduit parfois par l'existence d'organismes statistiques territoriaux, à l'instar de l'Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF) et de l'Institut de la statistique et des études économiques de Nouvelle-Calédonie (ISEE-NC)^17(*).

a) Une production statistique plus autonome, mais confrontée à de nombreux défis : les exemples de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie

En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, l'ISPF et l'ISEE-NC peuvent certes compter sur l'appui méthodologique^18(*) de l'INSEE, mais les moyens dont ces organismes disposent restent bien trop limités.

Mme Élise Desmazures, directrice de l'ISEE-NC, a rappelé que l'enquête « Forces de travail » (EFT) - équivalent néo-calédonien de l'enquête Emploi, destinée à analyser les inégalités d'accès à l'emploi -n'avait pas pu être financée en 2025. Les contraintes budgétaires limitent également la taille des échantillons, réduisant la portée des analyses. C'est ainsi que la dernière enquête Budget des familles, réalisée en 2019 en Nouvelle-Calédonie, n'a pas permis une exploitation statistique détaillée à l'échelle des provinces, alors même que les inégalités territoriales constituent un enjeu majeur sur le territoire.

En Nouvelle-Calédonie, l'un des enjeux prioritaires réside aussi dans la définition d'une véritable feuille de route pluriannuelle. Ceci pourrait passer par la création d'un organisme inspiré du CNIS, associant producteurs et utilisateurs de données, pour identifier les besoins propres au territoire, améliorer la transparence des méthodes et renforcer l'acceptabilité des enquêtes.

M. Hugues Horatius-Clovis, directeur de l'ISPF, souligne quant à lui que les enquêteurs polynésiens interviennent sur 118 îles, réparties sur une superficie équivalente à celle de l'Europe, ce qui engendre nécessairement des surcoûts. Parmi les priorités d'action qu'il identifie, qui supposeraient une coopération renforcée avec l'INSEE - ou bien avec la Communauté du Pacifique -, on pourra citer la mise en place d'enquêtes dédiées à la mesure :

- de la pauvreté en conditions de vie^19(*) ;

- des inégalités patrimoniales^20(*).

b) Les COM : des statuts variés en matière de compétence statistique

L'autonomie statistique dont disposent certaines COM constitue une richesse, puisqu'elle permet une meilleure appréhension des réalités locales. Elle suppose toutefois, comme nous l'avons vu, de disposer de moyens humains et matériels suffisants, eu égard aux contraintes géographiques et aux spécificités des territoires.

À Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, l'État reste en principe responsable de l'élaboration des statistiques officielles, aucun texte n'ayant explicitement confié cette mission à un organisme statistique dédié (en dehors du recensement de la population, qui relève explicitement de l'INSEE).

Les carences statistiques sont particulièrement marquées dans les COM de petite dimension. La DGOM rappelle que les données salariales y sont parfois indisponibles ou couvertes par le secret statistique. En raison de la faiblesse de son secteur privé, Wallis-et-Futuna est même « absent de tout système de déclarations sociales » et « ne dispose d'aucune comptabilité nationale régulière ».

4. Les principales zones d'ombre : des données importantes manquantes

Outre que certaines études sont réservées à la seule France hexagonale - tel est notamment le cas de l'enquête « Sans domicile »^21(*) - la qualité très inégale des données socio-fiscales ne permet pas de disposer de statistiques fiables, ni d'orienter avec précision certaines politiques publiques^22(*).

Le rapprochement des données fiscales et sociales, nécessaire pour identifier les revenus des ménages, mesurer les niveaux de vie et calculer les taux de pauvreté constitue un « sujet majeur » selon M. Patrick Hernandez, directeur interrégional Antilles-Guyane de l'INSEE. Pourtant, ce rapprochement « n'a jamais été opérationnel pour la Guadeloupe et la Guyane » et ne l'est plus pour la Martinique en raison de problèmes affectant les référentiels d'adressage.

Pour la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte, les données relatives aux niveaux de vie reposent dès lors principalement sur l'enquête « Budget de famille », dont la dernière édition remonte à 2017^23(*). Cette faiblesse est régulièrement soulignée. Dans son rapport d'information n° 710 (2013-2014) consacré au niveau de vie outre-mer, le Sénat relevait déjà que l'enquête sur les revenus fiscaux et sociaux des ménages (ERFS) restait limitée à la France hexagonale.

Une expertise est toutefois en cours afin d'évaluer la faisabilité d'un rapprochement entre les données de l'enquête Emploi et les sources socio-fiscales utilisées pour l'enquête sur les revenus fiscaux et sociaux. Cette évolution, nécessaire, permettrait la production d'indicateurs continus sur les revenus, les niveaux de vie et la pauvreté dans les territoires ultramarins. Les enjeux sont considérables : selon les estimations de l'INSEE, le taux de pauvreté monétaire atteignait par exemple 77 % à Mayotte, contre 14,4 % dans l'Hexagone.

La disponibilité inégale de plusieurs études dans les DROM et les COM

Enquête	Objet	Hexagone	DROM (hors Mayotte)	Mayotte	COM et Nouvelle-Calédonie
Formation tout au long de la vie (FLV)	Accès à la formation, parcours de formation	?	?	?	?
Formations et Qualifications Professionnelles (FQP)	Origine sociale et trajectoires professionnelles	?	? (hors études ponctuelles)	?	?
Loyers et charges	Évolution des loyers et des charges de logement	? (trimestrielle)	? (Guadeloupe depuis 2010 ; Martinique, Guyane, Réunion depuis 2019)	?	? (hors Polynésie française, enquête mensuelle)
Enquête Logement	Conditions d'habitat, surpeuplement, confort, accès aux équipements	?	?	? (depuis 2013)	?
Enquête Patrimoine	Description des actifs financiers, immobiliers et professionnels des ménages.	? (triannuelle)	?	?	?
Statistiques sur les ressources et conditions de vie (SRCV)	Pauvreté, privations matérielles et sociale	?	? (depuis 2022, sans extension d'échantillon)	?	?
Enquête nationale sur les ressources des jeunes (ENRJ)	Conditions de vie et ressources des jeunes adultes	?	? (sans extension d'échantillon)	?	? (publication spécifique en Polynésie française en 2021)

PIAAC (compétences des adultes)	Maîtrise de l'écrit, du calcul et du numérique	?	?	?	?
Enquête Sans domicile	Situation des personnes sans logement personnel	? (2012 et 2025)	?	?	?

NB : Le présent tableau fournit une vue d'ensemble, nécessairement simplificatrice puisque les sources mobilisées reposent sur des champs, des définitions, des périodicités et des méthodes de collecte parfois différents. Un bilan exhaustif des statistiques disponibles et comparables pourrait utilement être poursuivi dans le cadre des travaux du CNIS.

Source : travaux de la commission d'enquête, à partir des réponses de l'INSEE et de la DGOM au questionnaire de la mission

5. Le cas paroxystique de Mayotte et du recensement

À Mayotte, où les carences restent particulièrement lourdes^24(*), l'INSEE s'est engagé à « maint[enir] ses efforts pour développer les données de la statistique publique ». L'incertitude quant à la population réelle, combinée à une pauvreté massive (77 % de la population mahoraise vivant sous le seuil de pauvreté national), fragilise considérablement la conduite des politiques publiques (besoins sous-estimés et ratios par habitant incertains).

À compter de 2021, la collectivité a engagé une transition vers le recensement en continu^25(*). À la suite du passage de l'ouragan Chido, toutefois, l'INSEE n'a pas pu achever les opérations prévues. L'article 22 de la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, ainsi, a prorogé ce régime dérogatoire en 2026. L'opération exceptionnelle de recensement qui en a suivi, organisée entre le 27 novembre 2025 et le 10 janvier 2026, s'est attachée à tenir compte des spécificités du territoire mahorais^26(*).

Le taux de couverture à l'issue de l'opération - environ 97 % des logements recensés - s'est établi à un niveau supérieur à celui observé dans de nombreux territoires hexagonaux^27(*). Preuve que la mobilisation de moyens humains (quelque 700 agents communaux) et financiers (environ 1,5 million d'euros contre 500 000 euros lors des précédentes campagnes), ainsi que l'adaptation des méthodes^28(*) permettent de remédier à certaines carences.

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* ⁸ Depuis lors, le législateur a cherché à réduire les écarts entre départements et régions d'outre-mer, collectivités d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie. Ainsi, le titre XIV de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer prévoit que toute enquête statistique réalisée par l'État ou l'un de ses établissements publics dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution est étendue à la Nouvelle-Calédonie et aux collectivités régies par l'article 74, sous réserve de l'accord des collectivités concernées.

* ⁹ Plusieurs territoires ultramarins restent par exemple confrontés à des insuffisances en matière d'adressage, de géolocalisation ou de fiabilisation des bases administratives, limitant la capacité à localiser précisément les ménages, à suivre les trajectoires résidentielles ou à produire certaines statistiques de revenus et de conditions de vie.

* ¹⁰ Toutefois - et c'est là une limite importante, la DGOM souligne dans le même temps que l'enquête « ne contient pas de module systématique sur l'origine sociale du père ou de la mère », ce qui empêche donc de documenter précisément les mécanismes de reproduction sociale à l'oeuvre.

* ¹¹ La transmission électronique à l'INSEE des données de tickets de caisse utilisées reste notamment nécessaire pour l'élaboration de l'IPC à Mayotte. D'autres chantiers restent attendus, parmi lesquels l'intégration complète du territoire dans les dispositifs communs de l'enquête Emploi, de l'enquête Budget de famille. L'INSEE prévoit également la réalisation d'une enquête sur la structure des exploitations agricoles comparable à celles conduites dans les autres DROM.

* ¹² Le dispositif Filosofi permet notamment de calculer des indicateurs fins tels que l'indice de Gini ou les taux de pauvreté à l'échelle infra-communale. Un certain délai d'actualisation n'en reste pas moins nécessaire : les dernières données disponibles correspondent ainsi au millésime 2021.

* ¹³ Des enquêtes consacrées aux entreprises informelles soient ponctuellement organisées à Mayotte, ainsi en 2015, puis en 2021-2022, afin d'améliorer la qualité des comptes économiques locaux.

* ¹⁴ La production statistique ultramarine est, en outre, désormais enrichie par plusieurs enquêtes pérennes à l'instar de l'enquête « Emploi en continu », source de référence pour le marché du travail, ou de l'« Enquête sectorielle annuelle », dont Mayotte reste cependant exclue.

* ¹⁵ Dans une enquête statistique classique, les habitants des DROM représentent une part relativement faible de l'échantillon national, et les résultats obtenus ne permettent pas toujours de produire des analyses fiables à l'échelle de chaque territoire. Afin d'y remédier, l'Insee procède à des « sur-échantillonnages », c'est-à-dire qu'elle interroge davantage de ménages et d'individus que ne le justifierait leur seul poids démographique.

* ¹⁶ À titre d'illustration, on pourra citer un accord-cadre conclu entre la DGOM et l'Insee pour la période 2023-2027.

* ¹⁷ De tels organismes statistiques existent également à Wallis-et-Futuna ainsi qu'à Saint-Martin. À noter que l'État conserve cependant la responsabilité de l'organisation du recensement de la population et du calcul des populations légales. Cf. Article 157 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* ¹⁸ Cet appui méthodologique fait l'objet d'un protocole de coopération formalisé dans le cas de l'ISPF. S'agissant de l'ISEE-NC, la coopération prend diverses formes, telles que des échanges mensuels organisés avec la direction de la méthodologie et de la coordination statistique de l'INSEE.

* ¹⁹ Faute de pouvoir mener des équivalents des enquêtes EFRS (mesure des niveaux de vie et les inégalités monétaires) et SRCV (mesure annuelle de la pauvreté en conditions de vie), l'ISPF et l'ISEE-NC s'appuient sur les conclusions d'enquêtes de type Budget des familles. En Polynésie française, la dernière édition de cette enquête remonte toutefois à 2015. Dans les DROM, l'Insee conduit une nouvelle enquête en 2026 afin de disposer d'informations plus récentes ; les résultats ne devraient toutefois être disponibles qu'en 2028.

* ²⁰ Il n'existe en effet aucune statistique permettant d'appréhender de manière globale le patrimoine des ménages polynésiens ou calédoniens. Les facteurs explicatifs de ce patrimoine - trajectoires professionnelles, histoire familiale, héritages, donations, endettement ou situation financière - restent ainsi largement méconnus.

* ²¹ L'enquête « Sans domicile », principale source d'information sur les personnes privées de logement, a été réalisée en 2012 avant d'être renouvelée en 2025 sur le seul territoire hexagonal.

* ²² Ainsi que le soulignait Mme Anne Rubinstein, déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté.

* ²³ L'Insee conduit une nouvelle enquête en 2026 afin de disposer d'informations plus récentes ; les résultats ne devraient toutefois être disponibles qu'en 2028.

* ²⁴ Restent notamment attendues, entre autres aspects qui feront l'objet de développements infra, la consolidation du répertoire national d'identification des personnes physiques, du répertoire Sirene, ou encore des déclarations sociales nominatives.

* ²⁵ Dans le cadre de l'examen de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer, les élus mahorais ont exprimé le souhait que Mayotte bénéficie du même régime de recensement que celui applicable dans l'Hexagone. Cette demande répondait à un objectif d'équité entre départements. Dans ce nouveau dispositif, les communes de plus de 10 000 habitants - au nombre de dix selon le recensement de 2017 - devaient être recensées chaque année à partir d'un échantillon de logements tiré du répertoire des immeubles localisés (RIL), tandis que les sept communes de moins de 10 000 habitants devaient faire l'objet d'un recensement exhaustif une fois tous les cinq ans.

* ²⁶ Décret n° 2025-862 du 28 août 2025 organisant l'enquête de recensement de la population à Mayotte.

* ²⁷ Environ 3 % des logements (soit quelque 2 500 habitations) n'ont pas pu être recensés, certaines populations, parmi les plus mobiles ou les plus marginalisées, étant particulièrement difficiles à atteindre. L'INSEE procède toutefois à des estimations permettant de prendre en compte les logements et les personnes non recensés.

* ²⁸ « Mayotte enfin comptée, et après ? », Le blog de l'INSEE, 24 février 2026.