D. REPENSER LA CONDUITE DES POLITIQUES PUBLIQUES OUTRE-MER
1. La question institutionnelle et statutaire : pas de réponse univoque
Les débats sur l'évolution institutionnelle et statutaire traversent les territoires ultramarins, mais en des termes très différents selon chacun.
Les motivations peuvent être multiples : culturelles, identitaires, économiques, normatives. L'intensité des demandes d'évolution est aussi très variable : l'indépendance, l'autonomie, l'exercice de certaines compétences normatives, des transferts de compétence, des fusions de collectivité, voire au contraire le statu quo.
Au cours des dernières années, l'évolution statutaire a été l'objet de plusieurs travaux du Parlement, d'experts missionnés par la présidence de la République, d'universitaires ou des collectivités elles-mêmes. En Guadeloupe, Guyane ou Martinique, les assemblées élues se sont prononcées ou ont échangé dans le cadre de leur congrès. À Mayotte, l'assemblée a eu à rendre un avis sur plusieurs projets de loi. En Nouvelle-Calédonie, les trois référendums et un projet de loi constitutionnelle mettant partiellement fin au gel du corps électoral ont été les détonateurs de la crise de mai 2024. En Polynésie française, une majorité indépendantiste a été élue lors des dernières élections du Pays.
À la lumière de la problématique des inégalités systémiques, la question institutionnelle est également perçue différemment. Pour les uns, elle doit être une priorité car elle serait le seul moyen de réellement adapter les politiques publiques en redomiciliant le pouvoir normatif. Pour les autres, elle est un danger avec la crainte d'un « largage » budgétaire et financier et de la perte des droits sociaux et de la solidarité nationale.
Pour Yannick L'Horty par exemple, auteur de nombreux travaux sur les inégalités économiques et sociales outre-mer, « la cause première de la pauvreté et des inégalités réside dans les difficultés d'accès à l'emploi. Il s'agit à la fois du volume et de la qualité des emplois, mais aussi de l'accès à la formation. Cela renvoie à des problèmes d'inadéquation entre les qualifications offertes et celles qui sont demandées, de mobilité géographique, ou de mobilité professionnelle. Le cadre juridique et institutionnel ne me semble pas être une cause prépondérante des problèmes évoqués ».
Pour Eric Bellemare, cela peut être une clef du développement de la production endogène : « Nos travaux (ceux du CESECEM) ont nourri les débats du congrès des élus sur l'évolution institutionnelle. À ce stade, les textes en vigueur ne permettent pas un développement commercial fluide avec la proche Caraïbe ». En Guyane, les revendications institutionnelles sont principalement portées par l'espoir de prendre en main les voies et moyens d'un développement économique endogène.
Cette diversité d'appréciations avait déjà été relevée par le rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer sur l'évolution institutionnelle des outre-mer du 16 février 2023 par Stéphane Artano et Micheline Jacques346(*). Tout en relevant un consensus sur les constats - adaptation insuffisante des politiques publiques aux spécificités de chaque territoire ultramarin, volonté forte de co-construction des politiques publiques -, le rapport faisait aussi le constat d'une absence de solutions institutionnelles ou constitutionnelles partagées.
Carine David, professeur des universités en droit public à l'université d'Aix-Marseille, a résumé le véritable enjeu : « Le problème, en réalité, est que l'on demande souvent des modifications institutionnelles par réflexe, sans que cela ne réponde généralement à aucun projet. Il convient au contraire que le statut soit défini pour répondre à un projet de développement, à un projet de société ».
Une évolution institutionnelle ou statutaire ne peut porter ses fruits que si elle fait écho ou miroir à un projet de développement, si ce projet est partagé par la majorité des acteurs du territoire et si elle est préparée et accompagnée par l'État. Elle peut alors être une puissante réponse aux inégalités systémiques.
Dans ces conditions, la commission d'enquête ne préconise, ni ne déconseille le chemin de l'évolution institutionnelle.
Par ailleurs, le débat constitutionnel focalise le débat, alors même que de nombreuses réponses, y compris institutionnelles, peuvent être trouvées dans le cadre actuel. Les exemples de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy au cours des vingt dernières années montrent que le cadre actuel permet des évolutions importantes et que le curseur institutionnel permet déjà des modulations significatives.
Un point fondamental est surtout l'accompagnement de l'État vers les souhaits d'évolution institutionnelle, qui doivent eux-mêmes être l'expression d'un projet global et d'une vision pour un territoire. L'État doit les faciliter au maximum en jouant de toutes les facultés offertes par le cadre en vigueur. Enfin, l'État ne doit pas s'exonérer d'une profonde remise en question de ses méthodes et de son organisation pour concevoir ab initio des politiques publiques adaptées et sur-mesure, au prétexte que la voie de l'évolution institutionnelle et d'une plus grande autonomie des territoires le dégagerait progressivement de ses responsabilités.
2. Redomicilier le pouvoir de décision et d'élaboration des politiques publiques : la boussole du pragmatisme et de l'efficacité
Selon maître Patrick Lingibé, avocat au barreau de Guyane, « l'insuffisante prise en compte des réalités locales constitue le facteur le plus déterminant -- et le plus tenace, parce qu'il est le moins visible » des inégalités systémiques. Le législateur national rédige ses textes en visant l'Hexagone et corrige, au travers de dispositions ultramarines tardives ou par ordonnances, les inadaptations qui apparaissent. Cette méthode produit un « droit constamment désajusté aux territoires », une dépendance perpétuelle au correctif plutôt qu'au constructif, ressort de l'« illicitoyenneté normative ».
M. Dominique Vienne, président du CESER de La Réunion, insiste également sur l'absence de « réflexe outre-mer » dans l'élaboration des politiques publiques. Une évaluation plus fine, a priori et a posteriori, des conséquences des textes nationaux sur les territoires ultramarins reste donc nécessaire.
Par ailleurs, la proposition de Maître Patrick Lingibé tendant à expérimenter une organisation de la DGOM autour de bassins géographiques mériterait d'être étudiée. Il ne s'agirait alors plus seulement de coordonner horizontalement les politiques ministérielles, mais de structurer une administration de mission disposant d'une expertise territoriale347(*). Une telle organisation pourrait améliorer la connaissance des territoires, renforcer l'anticipation des crises et mieux intégrer les dynamiques régionales dans l'action publique.
La redomiciliation du pouvoir de décision resterait toutefois incomplète si elle ne s'accompagnait pas de marges financières suffisantes. Comme évoqué supra (cf. Première partie, III/. B. 5), les collectivités ultramarines sont confrontées à des charges réelles structurellement supérieures (surcoûts insulaires, eau, risques naturels, habitat informel, démographie atypique). Or, les mécanismes nationaux de péréquation appréhendent imparfaitement ces réalités, et reposent sur des indicateurs de richesse qui ne traduisent qu'imparfaitement les contraintes propres aux outre-mer. Comme le résumait le Président de la région Guyane M. Ary Chalus, la péréquation corrige aujourd'hui les inégalités de ressources, moins bien les inégalités de charges. Dès lors, la montée en puissance de la quote-part outre-mer de la DACOM constituerait un levier pertinent pour mieux prendre en compte ces charges réelles.
La prise en compte de l'octroi de mer dans le calcul du potentiel financier constitue une autre difficulté. Cette ressource constitue certes une recette importante pour de nombreuses collectivités ultramarines, mais elle ne peut être assimilée sans précaution à une richesse fiscale « de droit commun ». Elle compense en effet pour partie des charges spécifiques, et s'inscrit dans le contexte d'économies marquées par des coûts élevés et des bases fiscales limitées. Comptabiliser l'octroi de mer dans les indicateurs de richesse peut conduire à surestimer la capacité réelle des collectivités ultramarines et, par voie de conséquence, à minorer les concours auxquels elles peuvent prétendre au titre de la solidarité nationale.
Recommandation n° 62 : Améliorer l'adaptation des mécanismes de péréquation aux réalités ultramarines en :
- neutralisant partiellement les effets de l'octroi de mer dans le calcul du potentiel financier afin de mieux refléter la richesse réelle des collectivités ultramarines ;
- poursuivant la montée en puissance de la quote-part outre-mer de la dotation d'aménagement des communes d'outre-mer (DACOM), afin de mieux tenir compte des besoins de financement et des charges spécifiques supportées par ces territoires.
3. La déconcentration de l'État et le pouvoir réglementaire local
L'administration centrale, au travers de la DGOM, doit coordonner des politiques très nombreuses, relevant de ministères variés, pour des territoires dont les réalités sont très différentes. Les réorganisations successives de l'État, notamment depuis la révision générale des politiques publiques (RGPP), ont de surcroît contribué à réduire les capacités d'ingénierie du ministère chargé des outre-mer.
Dans ce contexte, l'action déconcentrée de l'État revêt une importance toute particulière dans les territoires ultramarins. La déconcentration doit donner aux représentants de l'État des marges de manoeuvre suffisantes pour adapter, arbitrer et anticiper. Ceci implique tout d'abord de transférer de véritables capacités d'étude et d'analyse (expertise juridique, ingénierie de projet, évaluation, connaissance statistique, capacité d'adaptation des normes) aux préfectures et aux secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR). L'État déconcentré souffre aujourd'hui, dans les outre-mer, d'une rotation trop rapide de ses personnels et d'une insuffisante fidélisation des personnels.
Un autre pilier tient à une meilleure utilisation du pouvoir réglementaire local. Le cadre constitutionnel offre plusieurs marges en la matière, qu'il convient donc d'exploiter pleinement. L'article 73 permet, dans les départements et régions d'outre-mer, d'adapter les lois et règlements aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités et prévoit aussi, sous conditions, que certaines collectivités puissent être habilitées à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières. Selon M. Mathieu Carniama, maître de conférences en droit public à l'Université des Antilles, la décision du Conseil constitutionnel du 7 août 2025 relative à la loi de programmation pour la refondation de Mayotte pourrait signaler une approche plus ouverte à l'égard des adaptations normatives autorisées par l'article 73 de la Constitution. Cette évolution pourrait offrir de nouvelles perspectives pour une adaptation plus fine du droit aux contraintes ultramarines.
Une forme de « démétropolisation normative » reste nécessaire : le pouvoir réglementaire local permet, de ce point de vue, d'adapter plus rapidement des normes conçues pour l'Hexagone et qui risqueraient de constituer un frein (qu'il s'agisse, par exemple, de délais de construction, de normes de construction, de l'organisation de la formation professionnelle, ou encore des conditions de la commande publique). Chaque adaptation, pour être efficace, doit naturellement être assortie d'objectifs précis et d'indicateurs de suivi, ainsi que d'une clause de réexamen.
4. La planification et la programmation : une remise en ordre nécessaire
La redomiciliation de la décision publique suppose de remettre de l'ordre dans les outils de planification. Comme évoqué supra, les politiques ultramarines souffrent moins d'une absence de plans que de leur empilement : comités interministériels, contrats de convergence et de transformation, plans sectoriels, dispositifs de crise, feuilles de route ministérielles, annonces ponctuelles. Cette accumulation nuit aujourd'hui à la lisibilité de l'action publique et affaiblit la capacité à identifier les responsables, les échéances et les résultats attendus.
De ce point de vue, les comités interministériels des outre-mer (CIOM) ont eu leur utilité comme exercices de mobilisation interministérielle. Ils permettent de fixer des priorités, d'engager plusieurs ministères et de donner une visibilité politique à certains projets. Leur principale limite tient toutefois au suivi. Trop souvent, les engagements annoncés ne sont pas assortis d'un calendrier précis, d'indicateurs suffisamment clairs et d'une reddition des comptes. La gouvernance interministérielle perd alors en efficacité : une mesure peut être annoncée, reprise dans un document de programmation, puis péricliter faute de responsable clairement identifié.
Les missions particulières, telles que celles créées pour la reconstruction de Mayotte ou pour la Nouvelle-Calédonie montrent, à l'inverse, l'intérêt d'une responsabilité concentrée sur des objectifs précis. Ces missions permettent d'éviter la dilution des responsabilités entre administrations, d'assurer un suivi rapproché et de rendre plus visible l'état d'avancement des engagements. Cette méthode, qui ne devrait pas être réservée aux seules crises, pourrait inspirer le pilotage des priorités de long terme (qu'il s'agisse, par exemple, d'actions au service de la jeunesse, du logement ou de la santé).
M. Dominique Vienne, président du CESER de La Réunion, a appelé à une meilleure articulation des politiques et des niveaux de gouvernance. Cette observation rejoint un constat largement partagé : les outre-mer n'ont pas seulement besoin de dispositifs supplémentaires, mais d'une clarification des responsabilités et d'une meilleure évaluation des politiques déjà engagées.
Les contrats de convergence et de transformation (CCT), issus de la loi « EROM » ont vocation à organiser, pour chaque territoire, les engagements de l'État. Ces contrats pourraient constituer, pour chaque territoire, une matrice unique regroupant un nombre limité de priorités, les financements engagés, les responsables de mise en oeuvre, les échéances, les indicateurs et l'état d'avancement.
L'expérience positive des deux missions interministérielles pour Mayotte et la Nouvelle-Calédonie doit inciter à renouveler la relation entre l'échelon central et l'échelon déconcentré - en faisant émerger un niveau de planification stratégique, en soutien et en encadrement du niveau territorial - à l'instar de ce que d'autres ministères pratiquent (ex du CPCO pour le ministère des armées). La mise en oeuvre de la loi de programmation que la commission d'enquête appelle de ses voeux devra s'appuyer sur cet échelon stratégique charnière entre le central et le local pour ne pas répéter les écueils de l'application de la loi EROM et des CCT.
5. Du dernier kilomètre au dernier mètre : l'ultra proximité
La lutte contre les inégalités systémiques suppose de ne pas s'arrêter à la conception des politiques publiques, mais exige de s'assurer qu'elles atteignent effectivement les personnes auxquelles elles sont destinées. Dans les outre-mer, cette exigence revêt une acuité particulière : l'éloignement des services publics, les difficultés de mobilité, l'illectronisme, la précarité de l'habitat ou encore la dispersion des populations fragilisent l'accès aux droits.
L'efficacité de l'action publique se joue dans la capacité à atteindre concrètement les administrés. Les conditions réelles de leur exécution doivent donc être pensées suffisamment en amont (accès physique, accueil téléphonique, lisibilité des démarches, repérage des publics fragiles et développement de démarches d'« aller-vers »). Pour les outre-mer, eu égard aux enjeux exacerbés qui ont fait l'objet du présent rapport, il faut sans doute aller plus loin encore, en passant du dernier kilomètre348(*) au dernier mètre.
Les pactes locaux des solidarités constituent une illustration particulièrement intéressante de cette méthode. Mme Anne Rubinstein, déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, a souligné que ces pactes reposent sur une démarche partenariale, construite à l'échelle des bassins de vie, pour répondre aux besoins identifiés localement. Ils s'appuient sur des diagnostics sociaux de territoire, qui avaient été lancés au second semestre 2023, destinés à disposer d'un état des lieux territorialisé de l'action des collectivités et des autres acteurs publics dans la lutte contre la pauvreté.
Cette logique d'ultraproximité se traduit par des priorités différentes selon les territoires. En Guadeloupe, quatre pactes locaux des solidarités ont été mis en place, portant respectivement sur la lutte contre l'illettrisme et l'illectronisme, la précarité alimentaire, la prévention et la prise en charge de la grande marginalité, ainsi que le soutien à la parentalité par le développement de crèches à vocation d'insertion professionnelle. En Martinique, le pacte local des solidarités a été construit autour de la précarité alimentaire et de la grande exclusion. En Guyane, il retient trois priorités : la petite enfance, la restauration scolaire et l'accompagnement des jeunes des communes de l'intérieur. À Mayotte, il porte sur le soutien à la parentalité, avec onze actions identifiées.
Le Pacte outre-mer prolonge cette approche en ciblant l'accès aux droits essentiels. Son objectif est précisément d'aider l'action publique à parcourir le « dernier mètre » : aller jusqu'aux bénéficiaires, repérer les familles sans adresse, faciliter leur domiciliation et soutenir des démarches locales. En 2025, les cinq territoires ultramarins ont bénéficié de 2 millions d'euros pour financer de tels projets locaux sous l'égide des sous-préfets à la cohésion sociale.
Neuf projets ont ainsi été soutenus dans le cadre du Pacte outre-mer, sur la base des propositions remontées par les territoires. En Martinique, le Pacte outre-mer doit permettre d'expérimenter une équipe mobile d'intervention sociale dans les zones les plus isolées des centres, au bénéfice de dix-huit communes du Nord-Atlantique. Par des maraudes et des visites à domicile, ces équipes « iront vers » des personnes qui resteraient, sans cette démarche, durablement à l'écart des dispositifs d'aide. À Mayotte, un financement a été mobilisé pour accompagner 720 jeunes vers l'accès aux droits et à l'emploi, au moyen d'un parcours personnalisé d'inclusion socio-professionnelle.
La méthode de l'ultra-proximité présente ainsi plusieurs atouts. Elle part d'abord d'un diagnostic territorial, et associe ensuite les acteurs de proximité (services de l'État, collectivités, territoriales, associations, travailleurs sociaux). Elle prévoit enfin un suivi, puisque les indicateurs nationaux et locaux des contrats locaux des solidarités sont renseignés annuellement dans l'outil Pilot'actions, plateforme commune aux services de l'État et aux collectivités. L'évaluation en cours des actions portées par ces contrats, dont les résultats doivent être disponibles à partir de la fin du mois de juin 2026, devra permettre d'en apprécier les effets réels.
6. La préférence locale : un axe à réinvestir
Face aux inégalités systémiques, la mise en oeuvre de politiques correctrices est une nécessité.
Les articles 73 et 74 de la Constitution permettent déjà des adaptations importantes des politiques publiques et de la norme applicable pour tenir compte des contraintes et spécificités des outre-mer. Au niveau européen, l'article 349 du TFUE prévoit des dispositions analogues.
Par ailleurs, le principe constitutionnel d'égalité ne constitue pas un obstacle dirimant à la lutte contre les inégalités systémiques outre-mer. Outre les articles précités, deux fondements distincts justifient des mesures différenciées en faveur des territoires ultramarins :
- la différence de situation, qui permet de traiter différemment des situations objectivement dissemblables ;
- l'intérêt général, qui autorise le législateur à déroger au principe d'égalité lorsque l'objectif poursuivi le justifie.
Mathieu Carnamia349(*), maître de conférences en droit public à l'Université des Antilles, souligne que le juge constitutionnel a fait évoluer sa méthode comparative pour contrôler la proportionnalité d'une dérogation ou adaptation. Dans sa réponse écrite au questionnaire de la commission d'enquête, il pointe « une distinction notable doit être opérée entre les méthodes de comparaison successivement employées par le Conseil constitutionnel.
- Dans sa décision du 12 août 2004 relative à la loi sur les libertés et responsabilités locales, le Conseil a procédé à une micro-comparaison, consistant à confronter la situation ultramarine à celle d'autres territoires hexagonaux présentant des contraintes analogues. Cette méthode, en réduisant le périmètre de référence, s'avérait peu propice à la reconnaissance d'écarts suffisants pour justifier les adaptations en Outre-mer.
- La décision du 7 août 2025 marque une rupture méthodologique significative. Le Conseil y adopte macro-comparaison, appréciant la situation des territoires ultramarins par référence à l'ensemble du territoire hexagonal et aux moyennes nationales qui en résultent. Cette nouvelle méthode, assurément plus pertinente et plus favorable aux outre-mer, mérite d'être saluée ».
Toutefois, pour aller plus loin que la simple adaptation, la mise en oeuvre de mesures de préférence locale peut aussi permettre de corriger plus directement des inégalités systémiques.
D'ores et déjà, il existe des dispositifs répondant en tout ou partie à cette logique : les aides à la continuité territoriale, les congés bonifiés, les mutations prioritaires au profit des agents dont le centre des intérêts matériels et moraux (CIMM) est situé outre-mer, ou encore l'octroi de mer qui a pour but de protéger et de favoriser la production locale...
Pour atteindre plus rapidement certains objectifs de réduction des inégalités, un recours élargi à des dispositifs de préférence locale doit être envisagé. Dans deux domaines notamment, la préférence locale n'a pas été suffisamment explorée : la commande publique et le recrutement des fonctionnaires de l' État.
En matière de commande publique, l'article 73 de la loi EROM avait prévu une expérimentation autorisant les acheteurs publics à réserver jusqu'à un tiers de leurs marchés aux petites et moyennes entreprises locales. Pour les marchés dont le montant estimé est supérieur à 500 000 euros hors taxes, les soumissionnaires devaient présenter un plan de sous-traitance prévoyant le montant et les modalités de participation des petites et moyennes entreprises locale.
Cette expérimentation n'a toutefois donné lieu à aucun bilan. Il conviendrait de la relancer pour un vrai Small Business Act outre-mer.
En matière de recrutement des fonctionnaires d'État, comme vu supra, le recours régulier à des concours nationaux à affectation locale est une solution à amplifier.
On rappellera aussi que l'article 74 de la Constitution permet d'aller encore plus loin dans les collectivités dotées de l'autonomie, en autorisant des mesures de préférence locale « justifiées par les nécessités locales (...) en faveur de leur population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ».
Le bilan de ces dispositions reste néanmoins mitigé, en raison d'une part de l'interprétation très restrictive du Conseil d' État et, d'autre part, de la pertinence inégale des domaines autorisés. Pour Mathieu Carnamia, « il y a lieu de s'interroger quant à la pertinence du maintien de la préférence locale pour l'accès à l'emploi public territorial. Dans les faits, ces emplois sont d'ores et déjà pourvus en très grande majorité par des résidents ultramarins, ce qui rend ce volet du dispositif largement sans objet ».
En revanche, deux domaines sont sous-utilisés : l'emploi public d'État à affectation locale (comme vu supra), d'une part, et l'accès au logement ou à la propriété, d'autre part. Pour Mathieu Carnamia, ce dernier domaine, s'il était étendu aux RUP pourrait trouver un ancrage jurisprudentiel solide dans l'arrêt Libert de la Cour de justice de l'Union européenne du 8 mai 2013.
Recommandation n° 63 : Faciliter l'adoption de mesures de préférence locale outre-mer dans les domaines de l'emploi public de l'État, de la commande publique, de l'accès au logement et à la propriété.
* 346 Rapport n° 361 (2022-2023) au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer.
* 347 Bassin amazonien pour la Guyane, bassin antillais pour la Guadeloupe et la Martinique, océan Indien pour La Réunion, bassin comorien pour Mayotte, Pacifique pour la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna, bassin polynésien pour la Polynésie française
* 348 V. Conseil d'État, étude annuelle, le « dernier kilomètre » de l'action publique.
* 349 Auteur de la thèse « La préférence locale en droit public français », LGDJ, 2023, Prix de thèse du Conseil constitutionnel.