INTRODUCTION
Montagnes, littoraux : derrière les cartes postales et les clichés, ces territoires se caractérisent par des réalités géographiques, historiques, culturelles et socio-économiques fortes et distinctes, et également, depuis 40 ans, par des régimes juridiques spécifiques, la loi Montagne5(*) et la loi Littoral6(*)..
Depuis lors, pour une partie substantielle du pays, c'est le territoire qui est pris en compte comme critère de distinction pour fonder une différence de traitement juridique : cette différenciation concerne un peu moins de 20 % des communes7(*) et environ un tiers du territoire.
Quoique contemporaines et également ambitieuses, les lois Montagne et Littoral diffèrent substantiellement dans leurs objectifs originels. La loi Montagne embrasse un large éventail de politiques publiques adaptées aux zones de montagne, dont elle reconnaît les spécificités et cherche à soutenir le développement économique ; la loi Littoral, pensée pour des espaces toujours plus attractifs et densément peuplés, cherche à articuler l'aménagement des territoires littoraux avec la protection et la mise en valeur des espaces naturels, des paysages et de l'équilibre écologique propres à ces espaces.
Si leurs grands principes sont restés stables depuis 40 ans, ces lois ont été modifiées à de nombreuses reprises : en témoignent l'adoption en 2016 de la loi « Montagne II »8(*) ou la vingtaine de lois qui ont ajusté les dispositions de la loi Littoral en matière d'urbanisme.
Quarante ans après, quel bilan tirer de l'application de ces deux lois ? Ont-elles rempli leurs objectifs en matière de préservation, de mise en valeur et d'aménagement des territoires concernés ? Comment interpréter les difficultés de mise en oeuvre souvent relayées par les élus locaux ? Dans quelle mesure ces textes ont-ils permis d'adapter les règles applicables dans les zones de montagne et littorales par rapport aux autres territoires, mais également entre territoires montagnards et entre territoires littoraux ? À l'épreuve du temps, les principes fondateurs de ces deux textes sont-ils en mesure de répondre aux défis auxquels sont confrontés les territoires montagnards et littoraux ?
Ces questions essentielles ont justifié la constitution de la présente mission d'information, intitulée : « Loi Littoral, Loi Montagne : 40 ans après, quelle différenciation ? »
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Créée à l'initiative du groupe de l'Union Centriste, la mission d'information s'est constituée le 3 février 2016.
Au cours de ses cinq mois de travaux, elle a cherché à établir un bilan précis de ces deux lois et de leurs modifications, à objectiver leurs apports et les difficultés liées à leur application dans les territoires, mais aussi à confronter ce bilan au principe de différenciation.
Elle a souhaité examiner l'ensemble des problématiques auxquelles sont actuellement confrontés les territoires montagnards et littoraux et s'intéresser à la situation spécifique de certains territoires, comme les outre-mer, la Corse, les communes insulaires, ou encore les communes riveraines des grands lacs, soumises à la loi Littoral.
En 14 réunions plénières, elle a entendu, sous la forme d'auditions ou de tables rondes, près d'une cinquantaine de personnalités, d'experts, de juristes, de représentants d'associations d'élus, d'établissements publics, de fédérations professionnelles ou encore d'associations. S'y est ajoutée une journée et demie d'auditions en « format rapporteur », au cours desquelles ont pu être entendus une vingtaine de personnalités ou de représentants d'autres organismes. Au total, près de 70 personnalités et représentants de diverses structures ont été entendus par la mission d'information9(*).
Par ailleurs, la mission d'information a reçu une trentaine de contributions écrites, dont une partie avait été sollicitée par le président et le rapporteur de la mission, parfois sur la suggestion de membres de la mission d'information10(*).
Soucieuse d'appréhender au mieux la réalité des territoires concernés par l'application de ces deux lois, la mission d'information a effectué quatre déplacements : dans les départements de l'Isère et des Hautes-Alpes, dans le Finistère, dans le Pas-de-Calais et, enfin, dans la Meuse11(*). Chacun de ses déplacements a permis à la mission d'information -- qui a été à chaque fois accueillie très chaleureusement par les acteurs locaux -- de recueillir des témoignages et des informations essentiels, de confirmer certains constats établis lors des auditions ou de faire émerger des problématiques complémentaires. Au-delà des échanges toujours riches avec les acteurs locaux, et notamment avec les élus, ces déplacements ont été marqués par des moments forts, comme la visite du Hameau de la Bérarde (Isère), ravagé à l'été 2024 par un évènement climatique intense et qui en portait encore les stigmates, ou par les échanges avec la maire de Treffiagat (Finistère), confrontée à la nécessité de faire détruire des maisons du hameau de Lehan face au risque de submersion marine.
La mission d'information a également organisé une consultation des élus locaux pour connaître leur ressenti au prisme de leur expérience du terrain : ceux-ci sont en effet en première ligne dans la mise en oeuvre concrète des lois Montagne et Littoral. Près de 500 élus ont répondu, dont environ 350 issus de communes concernées par la loi Montagne ou la loi Littoral, ce qui constitue un échantillon significatif12(*).
Enfin, la mission d'information a sollicité de la division de la législation comparée une étude de la réglementation existant en matière de montagne et de littoral dans plusieurs pays européens. Cette analyse s'intéresse à cinq pays européens (l'Espagne, l'Italie, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse), en portant une attention plus particulière aux problématiques relatives au trait de côte et aux lacs de montagne13(*).
Par ces différents canaux, la mission d'information a pu recueillir un volume conséquent de témoignages et d'informations, permettant d'étayer une analyse inédite : si les rapports -- notamment parlementaires -- sur l'application de la loi Montagne ou de la loi Littoral sont nombreux, ce travail d'analyse combinée des deux textes est en effet une première. Les travaux de la mission ont d'ailleurs démontré la pertinence de cette analyse croisée : au-delà de la nature de ces deux textes qui ciblent un espace géographique particulier, de nombreux points communs permettent de dresser une analyse convergente concernant, entre autres, l'impératif de protection des paysages et de la biodiversité, une vulnérabilité accrue aux conséquences concrètes du dérèglement climatique, l'importance de l'activité touristique, ou encore des enjeux prégnants en matière de logement et de cadre de vie.
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Au terme de ses travaux, la mission d'information dresse des constats sans appel.
Les lois Montagne et Littoral sont des « lois cathédrales », des monuments, dont le bilan ne peut être que salué, notamment en termes de préservation des paysages et des milieux, d'habitat et de qualité de vie ou encore d'augmentation de la capacité de résilience des territoires.
Elles n'ont en revanche pas permis une différenciation suffisante des normes aux spécificités de ces territoires ou aux spécificités internes à ces territoires ; en particulier, les difficultés d'application des règles en matière d'urbanisme constituent toujours un irritant majeur, surtout dans les territoires littoraux, peinant à trouver une articulation avec les autres dispositions législatives visant à la protection des sols intervenues depuis leur promulgation.
Enfin quarante ans après leur promulgation, ces lois doivent accompagner les transitions des montagnes et des littoraux, liées en premier lieu aux menaces liées au dérèglement climatique mais aussi à d'autres enjeux, notamment en matière de logement ou d'activités économiques.
Sur la base de ces constats, la mission d'information a formulé 34 recommandations concrètes, pragmatiques et ambitieuses, suivant cinq axes :
- conforter les grands principes des lois Montagne et Littoral ;
- réaffirmer l'importance d'une politique de différenciation en faveur des territoires montagnards et littoraux ;
- apporter des réponses aux irritants en matière d'urbanisme, dans le respect des grands principes de ces lois ;
- faire de la loi Montagne « une loi des montagnes » et de la loi Littoral une « loi des littoraux », c'est-à-dire permettre une différenciation des règles en fonction des territoires ;
- apporter des réponses aux nouveaux enjeux des territoires montagnards et littoraux
En plus de propositions de modifications législatives, et d'une alerte du Gouvernement sur la nécessité d'engager le chantier de la rénovation de ces deux textes, le présent rapport entend aussi appeler à une prise de conscience collective quant aux enjeux auxquels sont confrontés les territoires littoraux et de montagne, territoires « sentinelles », notamment à l'occasion des débats qui accompagneront les échéances électorales de 2027.
* 5 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 6 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.
* 7 Selon les données de la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), on compte plus de 5 500 communes ou parties de communes soumises à la loi Montagne et 1 174 communes soumises à la loi Littoral.
* 8 Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
* 9 La liste des personnes entendues par la mission d'information figure à la fin du présent rapport. Les comptes rendus de l'ensemble des auditions et tables rondes tenues en réunion plénière sont accessibles sur le site du Sénat.
* 10 La liste des contributions écrites figure également à la fin du présent rapport.
* 11 Le programme de ces quatre déplacements figure à la fin du présent rapport.
* 12 Les résultats de cette consultation - et plus précisément le rapport d'études d'Opinionway analysant ces résultats - figure en annexe 2.
* 13 L'étude de législation comparée figure en annexe 3.