Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier

LISTE DES RECOMMANDATIONS

Axe n° 1 : réaffirmer les grands principes de la loi Montagne et de la loi Littoral

Recommandation n° 1 : sur le modèle de l'article 174 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne pour les territoires de montagne, oeuvrer pour inscrire, à terme, les spécificités des territoires littoraux dans les textes européens.

Recommandation n° 2 : préserver et renforcer les instances de gouvernance de la montagne (Conseil national de la Montagne, comités de massif), en prévoyant une co-présidence des comités de massif par un préfet de département de montagne et la déclinaison valléenne de ces comités.

Recommandation n° 3 : préserver les outils opérationnels de la politique du littoral (Conservatoire du littoral) et doter le littoral, en s'inspirant des instances de gouvernance de la montagne, d'instances de gouvernance appropriées (évolution du Conseil national de la mer et des littoraux et création, au sein des conseils maritimes de façade, de « comités de littoral » sur le modèle des comités de massif).

Recommandation n° 4 : permettre à l'ensemble des acteurs de pouvoir apprécier de manière concrète et documentée le bilan positif des deux lois, en mettant en place une évaluation globale intitulée « Observatoire des territoires montagnards et littoraux » ayant pour mission d'établir une estimation chiffrée des bénéfices financiers associés aux aménités des territoires concernés : services écosystémiques, culture, éducation, cadre de vie et bien-être, loisirs, cycle de l'eau, résilience des milieux...

Axe n° 2 : réaffirmer l'importance d'une politique de différenciation en faveur des territoires montagnards et littoraux

Recommandation n° 5 : sur le modèle des articles 1^er et 8 de la loi Montagne, inscrire le principe de différenciation dans la loi Littoral.

Recommandation n° 6 : afin de s'assurer de la prise en compte des spécificités des territoires montagnards et littoraux, inclure dans les études d'impact des projets de loi une analyse de leur application à ces territoires.

Recommandation n° 7 : renforcer la connaissance, par les administrations centrales, des spécificités des territoires montagnards et littoraux et des dispositions des lois Montagne et Littoral, et nommer dans chaque ministère un référent « montagne » et un référent « littoral ».

Recommandation n° 8 : renforcer les dispositions de la loi Montagne relatives à l'accès aux services publics, notamment dans son volet consacré à l'école en veillant à ce que le « contrat social d'accessibilité scolaire » annoncé en mai 2026 permette une véritable prise en compte des spécificités du milieu montagnard, ou dans son volet consacré à la santé.

Recommandation n° 9 : favoriser, en montagne, l'activité multi-sites des urgentistes et accroître le recours aux médecins correspondants du Samu (MCS).

Recommandation n° 10 : adapter certaines dispositions législatives et réglementaires afin de prendre en compte les spécificités de la montagne (durée de validité des enquêtes et études administratives en raison de la période limitée pendant laquelle des travaux sont possibles, compétence Gemapi à adapter aux écoulements torrentiels notamment pour ce qui concerne les ouvrages non classés, création de dispositifs de soutien aux activités économiques en montagne en s'inspirant de l'ICHN) ou du littoral (compétence Gemapi, mesures en faveur du pastoralisme littoral inspirées de la loi Montagne).

Recommandation n° 11 : modifier la réglementation relative au diagnostic de performance énergétique (DPE) afin de répondre aux spécificités des zones de montagne, notamment en affinant les seuils d'altitude et en modifiant les zones climatiques.

Axe n° 3 : apporter des réponses concrètes et pragmatiques, dans le respect des grands principes des deux lois, aux irritants en matière d'urbanisme

Axe n° 3.1. Clarifier et accompagner

Recommandation n° 12 : afin d'améliorer l'intelligibilité des règles et de réduire l'insécurité juridique, intégrer dans la loi ou le règlement les critères d'identification de certaines notions des lois Montagne et Littoral (urbanisation en continuité, espaces proches du rivage, capacité d'accueil...).

Recommandation n° 13 : pour assurer une application cohérente des deux lois sur le territoire national, élaborer une circulaire à l'attention des collectivités territoriales et des services de l'État, compilant de manière claire et exhaustive le droit applicable et la jurisprudence pertinente, tout en rappelant le caractère non-prescriptif de cette dernière.

Recommandation n° 14 : mettre en place des programmes d'information et de formations techniques sur les lois Montagne et Littoral pour les élus, les services déconcentrés de l'État et les services instructeurs des collectivités territoriales.

Recommandation n° 15 : faire évoluer le rôle des services de l'État, et notamment des services préfectoraux, d'une posture de contrôleur à celle de conseiller et d'accompagnateur et dresser des bilans réguliers d'application de ces deux lois, partagés entre collectivités territoriales et services de l'État.

Axe n° 3.2. Prévoir certains assouplissements circonscrits

Recommandation n° 16 : faciliter la mobilisation des « dents creuses » :

- en précisant que, dans les communes littorales, ces dernières peuvent être incluses dans le périmètre des secteurs déjà urbanisés et que ces derniers peuvent être densifiés à d'autres fins que la production de logements et de services publics ;

- en permettant, en zone de montagne, l'urbanisation en continuité de groupes de constructions autres que d'habitation.

Recommandation n° 17 : prévoir des assouplissements limités pour les travaux portant sur des constructions existantes :

- permettre, dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral, tous travaux ne créant ni surface de plancher ni emprise au sol supplémentaire, et ne modifiant pas de manière significative les caractéristiques du bâti ;

- assouplir, en zone de montagne comme dans les communes littorales, le régime de reconstruction à l'identique de bâtiments en discontinuité, y compris les anciens chalets d'alpage, en permettant des adaptations et extensions limitées ;

- sécuriser la construction d'annexes dans les communes littorales, hors bande littorale.

Recommandation n° 18 : assouplir le régime applicable aux installations photovoltaïques en loi Montagne et en loi Littoral, pour permettre leur implantation en discontinuité.

Recommandation n° 19 : sur le modèle de la loi Montagne, prévoir une exception au régime d'urbanisation en continuité dans la loi Littoral pour les installations et équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, hors bande littorale.

Recommandation n° 20 : soutenir le maintien et le développement de l'agriculture en zones littorales :

- permettre l'implantation, la modernisation et l'extension de bâtiments agricoles ou forestiers en discontinuité, dans les espaces proches du rivage ;

- dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral, prévoir une dérogation à la surface minimale de 50 mètres carrés pour les bâtiments agricoles, au même titre que pour les activités conchylicoles.

Recommandation n° 21 : assurer une meilleure prise en compte des particularités géographiques locales des communes littorales et des zones de montagne dans la territorialisation des enveloppes foncières résultant de la mise en oeuvre des objectifs de réduction de l'artificialisation fixés par la loi Climat-résilience.

Axe n° 4 : faire de la loi Montagne, une « loi des montagnes » et de la loi Littoral, une « loi des littoraux »

Axe n° 4.1. Différencier territorialement : redonner la main aux acteurs locaux

Recommandation n° 22 : renforcer l'ingénierie pour accompagner les collectivités territoriales montagnardes et littorales dans l'élaboration des documents d'urbanisme, améliorer l'articulation entre les différents documents de planification et d'urbanisme et encourager la planification.

Recommandation n° 23 : faire des schémas de cohérence territoriale (Scot) les pivots de la différenciation territoriale dans les territoires montagnards et littoraux :

- inciter les Scot à définir de manière précise les notions pertinentes de la loi Littoral et, le cas échéant, de la loi Montagne ;

- permettre aux Scot rendus plus précis de « faire écran » aux lois Littoral et Montagne : une autorisation d'urbanisme délivrée sur le fondement de l'interprétation faite par le Scot ne pourrait ainsi plus être jugée non conforme à la loi Littoral ;

- permettre aux Scot de définir le périmètre d'application de la loi Littoral sur le territoire communal, tout en préservant la bande des 100 mètres et les espaces proches du rivage.

Axe n° 4.2. Prendre en compte les spécificités de certains territoires

Recommandation n° 24 : adopter une « loi îles » comprenant des dispositions (en matière d'urbanisme mais aussi pour la majeure partie des politiques publiques) visant à prendre en compte les spécificités des îles dépourvues de tout lien permanent avec le continent.

Recommandation n° 25 : sécuriser le champ d'application de la loi Littoral aux plans d'eau intérieurs en :

- clarifiant les modalités de calcul de leur superficie ;

- faisant procéder par le Cerema à la mesure de la superficie des plans d'eau intérieurs actuellement soumis à la loi Littoral ;

- établissant une liste consolidée, publiée par décret et actualisée à intervalle régulier, des plans d'eau intérieurs et des communes riveraines soumis à la loi Littoral.

Recommandation n° 26 : permettre aux Scot de définir le périmètre d'application de la loi Littoral autour des plans d'eau de plus de 1 000 hectares, tout en préservant la bande des 100 mètres : la loi Littoral pourrait ainsi ne plus s'appliquer sur l'ensemble du territoire communal ; permettre la mise en place de schémas coordonnés dans le cadre d'Inter-Scot.

Recommandation n° 27 : en Corse, mettre en oeuvre la possibilité ouverte au Padduc par la loi Élan d'identifier les secteurs soumis à la fois à la loi Littoral et à la loi Montagne où s'appliquera uniquement la loi Montagne.

Recommandation n° 28 : différencier les règles applicables aux outre-mer :

- consacrer les schémas d'aménagement régionaux (SAR) comme pivots de la déclinaison des deux lois dans les outre-mer ;

- mettre en oeuvre l'article 8 ter de la loi Montagne, qui permet une prise en compte des spécificités ultramarines.

Axe n° 5 : apporter des réponses aux nouveaux enjeux des territoires montagnards et littoraux, dont l'enjeu majeur de l'habitabilité

Recommandation n° 29 : adapter les politiques publiques et les règles applicables dans les territoires montagnards et littoraux pour prendre en compte les risques liés au dérèglement climatique :

- intégrer la question de l'habitabilité dans les réflexions prospectives, en y associant les populations et les acteurs économiques ;

- renforcer la culture du risque en prévoyant des formations aux élus locaux et aux services de l'État afin de renforcer la prise en compte du risque dans l'action publique et sa diffusion auprès du grand public ;

- pour les territoires dont l'habitabilité est en question, mettre en place des cellules d'accompagnement sur la durée, à destination des élus, de la population et des acteurs économiques ;

- poursuivre la réflexion sur le financement de l'accompagnement des collectivités territoriales dans l'adaptation au changement climatique et le financement de la relocalisation ;

- permettre aux Scot d'assouplir les conditions de relocalisation en discontinuité dues au recul du trait de côte, et prévoir un mécanisme similaire d'exception au principe d'urbanisation en continuité et au décompte de l'artificialisation pour les projets de relocalisation justifiés par l'exposition à des risques naturels dans les zones de montagne.

Recommandation n° 30 : sur le modèle du « programme national ponts », lancer un « programme national digues/ouvrages côtiers ».

Recommandation n° 31 : pour ce qui concerne les glaciers :

- renforcer les moyens en faveur de la prévention du risque d'origine glaciaire et périglaciaire (ROGP), compte tenu du faible niveau de connaissances et de la forte évolution des dynamiques glaciaires ;

- engager des réflexions prospectives sur l'avenir et la protection des espaces postglaciaires ;

- sur le modèle de la mobilisation des fonds européens par le Conservatoire du littoral sur l'érosion côtière, créer un dispositif équivalent en montagne pour la fonte des glaciers.

Recommandation n° 32 : lancer un plan national de rénovation de l'immobilier touristique en montagne et sur le littoral :

- confier à un opérateur de l'État existant une mission de rénovation du bâti de loisirs afin d'accroître le taux d'occupation, répondre à l'impératif de transition énergétique, éviter le phénomène de friche et de désertification, s'inscrivant dans le cadre du plan de relance du logement, en priorisant l'hébergement collectif à vocation sociale ;

- simplifier les procédures administratives des aides à la restauration et à la réhabilitation des bâtiments, à l'exemple de la disposition de la loi Olympique permettant aux collectivités de porter des opérations combinant les effets d'une Opération programmée d'amélioration de l'habitat (Opah) et d'une Opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir (Oril) ;

- mettre en place des prêts collectifs à taux bonifiés pour financer les travaux des parties communes de résidences de tourisme en copropriétés et dans les copropriétés individuelles ;

- étudier la mise en place d'une éco-contribution des vacanciers et acteurs économiques dédiée à la rénovation du parc touristique en montagne.

Recommandation n° 33 : apporter des réponses concrètes à la problématique des « lits froids » en montagne et sur le littoral :

- faciliter la mise en oeuvre des servitudes de résidence principale ;

- mobiliser des outils existants, tels que le bail réel solidaire (BRS) pour aider l'implantation de travailleurs saisonniers et mettre en place un plan départemental concerté préfet/collectivités sur le logement des saisonniers, mobilisant les collectivités territoriales, les employeurs et les propriétaires de résidences secondaires ;

- étudier l'institution d'une taxe locale facultative communale ou intercommunale s'inspirant du dispositif mis en place en Suisse, visant les logements meublés non occupés ou loués en deçà d'un seuil annuel ; affecter les recettes à des actions en faveur de l'habitabilité ;

- étudier la conditionnalité de certains avantages à un nombre minimal de jours de location (abattement fiscal pour les meublés de tourisme par exemple).

Recommandation n° 34 : prévoir des schémas de conciliation et de partage des usages de l'eau en montagne et garantir la solidarité entre les bassins versants en rendant obligatoire la taxe Gemapi et en imposant un montant minimum pondérable en fonction de l'exposition des territoires au risque inondation ainsi qu'en faisant des recettes de la Gemapi un outil de financement mutualisé de la gestion de la ressource en eau et de prévention des inondations.

Recommandation n° 35 : favoriser le développement de solutions de mobilité adaptées aux territoires de montagne (transport ferroviaire, notamment les trains d'équilibre du territoire, transport à la demande, mobilités partagées, desserte inter-vallées) afin de lutter contre l'isolement valléen.

Recommandation n° 36 : prendre des mesures en faveur de la diversification et du développement de l'activité économique de la montagne tout au long de l'année :

- encourager le développement d'évènements sportifs et culturels hors saison pour lisser la fréquentation touristique, notamment en prévoyant des autorisations pluriannuelles ou la reconduction simplifiée des autorisations pour les courses récurrentes ;

- encourager les investissements des collectivités territoriales pour des activités touristiques d'avenir (itinéraires de randonnée, réfection des refuges de montagne, exploitation touristique des lacs...) ;

- faire appliquer les servitudes pour permettre la pratique d'activités de pleine nature ;

- soutenir le maintien du service public de proximité tout au long de l'année.

I. LA LOI MONTAGNE ET LA LOI LITTORAL : DEUX LOIS MAJEURES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, AU BILAN INCONTESTABLE, MAIS QUI ONT INSUFFISAMMENT MIS EN oeUVRE L'IMPÉRATIF DE DIFFÉRENCIATION ET SONT TÉLESCOPÉES PAR DE NOUVEAUX ENJEUX

A. DEUX « LOIS CATHÉDRALES » DONT LE BILAN EST SALUÉ PAR TOUS

1. Des textes ambitieux qui concernent plusieurs milliers de communes

a) La loi Montagne : la première loi d'aménagement du territoire s'appliquant à une partie spécifique du territoire national

(1) Avant la loi Montagne : des espaces géographiques qui se sont structurés indépendamment d'une stratégie nationale

(a) Les territoires de montagne se sont d'abord structurés localement

Historiquement, les territoires de montagne ont pris conscience de leurs singularités, qu'elles soient géographique, économique ou sociale : les conditions de vie spécifiques en milieu montagnard ont favorisé l'apparition de solidarités et règles locales.

Plusieurs travaux historiographiques ont traité des particularités des vallées alpines et pyrénéennes. Ils ont notamment montré que, dès le XII^e siècle, se développent dans les Pyrénées les « lies et passeries », des accords conclus entre les communautés montagnardes vivant de part et d'autre de la frontière franco-espagnole. L'objectif de ces conventions écrites était de définir des règles d'usage des pâturages d'altitude, d'utilisation des ressources ou encore de circulation des troupeaux^14(*). Les territoires alpestres connaissent quant à eux, à partir du XIV^e siècle, la mise en place d'initiatives locales similaires destinées à organiser la vie de proximité et défendre les intérêts de la montagne. Les « escartons du Briançonnais », assemblées représentatives, étaient ainsi chargées de défendre les intérêts communaux d'habitants peuplant la vallée alpine^15(*). Cette forme primaire d'organisation des territoires de montagne, visant à faire prévaloir leurs particularités, a perduré jusqu'en 1789 et certaines conventions dites « lies et passeries » continuent même d'être appliquées aujourd'hui dans certains territoires.

Au-delà de ces organisations de la vie en montagne qui émanent directement des populations, les pouvoirs publics sont intervenus, par sédimentation, pour tenter d'encadrer et de définir les conditions de la vie en montagne, du partage des ressources et des droits d'usage de ses espaces. En 1827 est ainsi adopté le code forestier : il a notamment cherché à mettre un terme au défrichement massif des territoires de montagne orchestré par les paysans et habitants des vallées pour y établir des pâturages^16(*). Les lois du 28 juillet 1860 et du 8 juin 1864 ont quant à elles prévu des mesures aux fins de « reboisement et de gazonnement des montagnes », et la loi Restauration et conservation des terrains de montagne, dite « loi RTM », du 4 avril 1882 a institué une véritable politique de reboisement et de contrôle des pâturages afin de lutter contre l'érosion et les risques naturels.

Les territoires de montagne ont également été structurés par la volonté de philanthropes de voir ces espaces protégés des altérations humaines. En 1913, le parc de la Bérarde, aujourd'hui partie intégrante du Parc national des Écrins, est créé. Des initiatives de ce type vont se multiplier sur l'ensemble du territoire afin de préserver ces espaces remarquables^17(*). Progressivement, s'impose un véritable modèle du « parc national à la française », dont les lignes directrices sont fixées par la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux, qui va contribuer à structurer les espaces montagnards.

Les vallées de montagne se sont également organisées autour d'un savoir-faire spécifique, en jouant sur un principe de spécialisation, notamment dans l'activité industrielle. Dans la vallée de l'Arve par exemple, en Haute-Savoie, l'industrie du « décolletage » s'implante dès le début du XIX^e siècle ; elle a été déterminante dans la production de pièces en soutien à l'effort de guerre pendant la Grande Guerre et elle a connu une forte croissance après 1945. L'activité industrielle a longtemps été le moteur des territoires de montagne, bien avant l'émergence du ski. La montagne d'aujourd'hui doit beaucoup aux activités industrielles d'hier.

Jusqu'à l'adoption de loi Montagne, les règles et usages applicables aux territoires montagnards n'ont été établis que par petites touches et interventions éparses des pouvoirs publics.

(b) L'ébauche d'une politique de montagne, établie par des interventions successives des pouvoirs publics

Les territoires de montagne n'ont pas bénéficié, jusqu'au milieu du XX^e siècle, d'une politique nationale structurée. La politique applicable à ces territoires est le fruit d'interventions successives et thématiques dans plusieurs secteurs d'activité, notamment de nature économique, qui ont conduit à faire naître progressivement une « politique de la montagne ».

Le législateur a d'abord reconnu la particularité des territoires de montagne sous le prisme des contraintes de l'activité agricole et pastorale. Ainsi, la loi complémentaire du 8 août 1962 (à la loi d'orientation agricole du 5 août 1960) a créé l'Institut national des études rurales montagnardes (Inerm) et a déterminé, en fonction de critères de dénivellation et d'altitude, les communes sur lesquelles l'activité agricole est rendue plus délicate. Pour la première fois, la montagne est appréhendée comme un objet en soi, et bénéficie d'une prise en considération spécifique de son territoire.

Au bénéfice des « plans neige » décidés entre 1964 et 1977, placés sous l'égide de la délégation interministérielle du territoire et à l'attractivité régionale (Datar), la montagne fait l'objet d'une politique d'aménagement urbanistique visant à démocratiser la pratique des sports d'hiver, et notamment du ski alpin. Ces plans engendrent l'aménagement d'ampleur de certaines stations de haute montagne -- Flaine, Les Arcs, SuperDévoluy ou encore Avoriaz sont les premières concernées. La démocratisation du ski favorise de larges flux touristiques à destination des territoires de montagne. Pour y répondre, les « plans neige » prévoient la création de près de 350 000 lits : cet objectif ne sera jamais atteint et seuls 150 000 lits seront réalisés. En l'espace de quelques décennies, plusieurs espaces montagnards jusqu'alors fréquentés par des initiés aguerris, acquièrent une forte notoriété ce qui concours au développement, notamment économique, de ces territoires.

L'action des pouvoirs publics en faveur des territoires de montagne ne s'est donc pas caractérisée par une politique claire, cohérente et coconstruite avec les territoires concernés. Elle s'est établie autour du « tout neige » -- ce que les habitants des vallées nommeront « l'or blanc » -- au détriment parfois des particularités locales, des savoir-faire et des traditions. Ces vallées, qui étaient jusqu'alors connues et reconnues pour leurs activités industrielles -- à l'instar de la vallée de l'Arve citée précédemment -- voient leur nature et leur identité évoluer.

L'absence d'approche globale « montagne » va accroître les disparités entre les territoires des vallées. Ainsi que le soulignait un rapport inter-inspections d'octobre 2010, « le département de la Savoie totalise près de la moitié de l'offre française des sports d'hiver et la seule vallée de la Tarentaise accueille plus de touristes que le département n'a d'habitants »^18(*). Confrontés à un phénomène de désindustrialisation, d'exode rural et de disparités fortes entre les territoires de montagne, les pouvoirs publics vont acter la nécessité de concevoir une véritable politique de la montagne.

(2) La loi Montagne : l'impulsion d'une politique cohérente et globale en faveur des territoires de montagne

Avant l'examen du projet de loi relatif au développement et à la protection de la montagne, dit « projet de loi Montagne », par le Parlement en 1984, plusieurs travaux ont mis en évidence la nécessité d'une approche ensemblière pour la montagne. La mission d'information peut ainsi notamment mentionner les travaux suivants :

o la création, le 20 décembre 1973, par le Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT), des postes de commissaires à l'aménagement pour quatre massifs : Alpes, Jura et Vosges, Massif central, Pyrénées ;

o en 1974, le rapport du commissaire Placide Rambeaud intitulé « La montagne, éléments pour une politique », qui formalise une approche globale et intégrée de la politique de la montagne ;

o la directive européenne du 28 avril 1975 qui reconnaît le retard structurel des zones défavorisées, dont la montagne ;

o un rapport de 1975 de M. Jean Brocard, député de la Haute-Savoie, intitulé « Pour que la montagne vive » qui dresse une liste des difficultés constituant la spécificité montagnarde ;

o le discours du Président de la République Valéry Giscard d'Estaing, prononcé à Vallouise le 23 août 1977, qui peut se résumer ainsi : « une montagne vivante, active et protégée »^19(*).

(a) Avant la loi de 1985 : une certaine idée de la montagne, le discours de Vallouise de 1977

Les dix années qui ont précédé l'élaboration puis la discussion de la loi Montagne ont permis de dresser les contours d'une politique des montagnes. Le discours de Vallouise du Président Giscard d'Estaing permet de cerner et d'appréhender l'état d'esprit qui a présidé aux discussions de la loi Montagne.

Le Président Giscard d'Estaing évoquait alors un « combat à cinq branches » consistant d'abord à « mettre fin au déclin démographique de la montagne », ensuite à donner la possibilité aux jeunes de « pouvoir rester [et] venir s'installer dans les communes de montagne ». Pour ce faire, il estimait indispensable que soit reconsidérée « la manière dont l'agriculture de montagne se développe » ainsi que la manière dont sont « mises en valeur les ressources de la montagne [...] [à l'exemple du] bois des Alpes [et du] marbre des Pyrénées ». Économiquement, il résumait la situation de la montagne à la formule suivante : « l'isolement géographique ne doit pas conduire à l'isolement économique » ; il revenait ainsi au tourisme de jouer un rôle en matière de développement.

Troisième élément, le Président estimait qu'il fallait « aider davantage les collectivités locales de montagne » et il posait les bases du principe de différenciation : « le caractère particulier de la montagne doit être pris en considération. En montagne plus qu'ailleurs, les situations varient largement d'une vallée à une autre et même d'un versant à un autre ». Il ajoutait en ce sens : « on doit, en quelque sorte, dans la montagne, faire du sur mesure, et non pas appliquer aveuglément un règlement ou une norme nationale ».

La quatrième branche du « combat » du Président Giscard d'Estaing en faveur de la montagne consistait « à mieux protéger et mieux entretenir le patrimoine naturel ». Cette protection devait néanmoins s'effectuer en symbiose avec le développement économique. Il préconisait ainsi notamment de « réserver à l'activité agricole les meilleures terres. On ne construira plus, sauf exception, sur les terres que l'agriculture peut mettre en valeur » et de regrouper les constructions nouvelles puisqu'« il n'est plus admissible que des sites de montagne entiers soient parsemés de constructions hétéroclites et désordonnées ». Il s'affichait en partisan d'une politique urbaniste orientée autour du « hameau neuf » ou en « continuité avec les villages actuels ».

Enfin, la dernière action souhaitée par le Président Giscard d'Estaing consiste en une politique en faveur de « l'écologie » afin de protéger le cadre de vie du quotidien, de lutter contre les pollutions et les déchets ou encore de gérer des réserves naturelles.

La mission d'information note que l'allocution du Président Giscard d'Estaing, prononcée pourtant il y a près de cinquante ans, n'a pas pris une ride. Les difficultés identifiées hier n'ont pas disparu et ce discours entre notamment en résonnance avec les problématiques évoquées par les acteurs locaux, et notamment les élus, des départements de l'Isère et des Hautes-Alpes que la mission d'information a rencontrés lors de son déplacement.

C'est sur ce fondement politique et théorique que sera façonnée la loi Montagne du 9 janvier 1985 : les titres I à V du texte semblent directement hérités de ce discours.

(b) Une loi qui appréhende la montagne sous tous ses versants

La loi Montagne de 1985^20(*) est un texte d'ampleur à l'ambition incontestable, adopté à l'unanimité par le Parlement après de riches débats ayant notablement enrichi le texte initial. La mission tient à saluer le rôle essentiel joué par M. Louis Besson, l'un des « pères » de cette loi, décédé il y a quelques mois.

Composée de 102 articles traitant de problématiques variées, elle a pour ambition d'appréhender la montagne sous tous ses versants, en cherchant à apporter des clefs aux difficultés identifiées.

La mission d'information salue le travail qui a été conduit il y a quarante ans pour aboutir à un texte « cathédrale » qui, aujourd'hui, continue de produire pleinement ses effets sur près de 5 659 communes réparties sur 30 % du territoire métropolitain.

Carte des massifs et territoires sur lesquels s'applique la loi Montagne

Source : observatoire des territoires, 2026

Les apports de la loi Montagne peuvent être regroupés en plusieurs thématiques.

· Définir la montagne et l'esprit de la politique montagnarde

L'article 1^er de la loi constitue la pierre angulaire du texte et fournit de nombreux éléments quant à l'esprit du législateur et sa vision d'une politique de la montagne.

Aux termes de cet article, le législateur a cherché à apporter une définition de la montagne : elle constitue « une entité géographique, économique et sociale dont le relief, le climat, le patrimoine naturel et culturel nécessitent [...] une politique spécifique de développement. L'identité et les spécificités de la montagne sont reconnues par la nation et prises en compte par l'État ».

Il a ensuite tenté d'en donner une définition morphologique, aux articles 3 et 4, en estimant que les zones de montagne se caractérisent par « des handicaps significatifs », en raison notamment des conditions climatiques difficiles ou de fortes pentes. Ces zones sont définies par arrêté interministériel. Dans les outre-mer, les communes de montagne sont celles situées à plus de 500 mètres d'altitude à La Réunion et à plus de 350 mètres en Guadeloupe et en Martinique^21(*).

Le législateur a également accordé, à l'article 1^er, au « respect de l'identité culturelle montagnarde » une place singulière. Il a souhaité que soit promue une « démarche d'autodéveloppement » des territoires qui composent la montagne. En outre, il a affirmé la « reconnaissance du droit à un développement spécifique et à la prise en compte des différences [conduisant à adapter] les dispositions législatives ou réglementaires ». Cette reconnaissance d'un « droit à la différence » est assez proche de la notion de « différenciation » qui anime aujourd'hui les débats et travaux parlementaires. Ce principe, particulièrement moteur pour le législateur, a été réaffirmé à l'article 8.

· Mettre en place des instances propres destinées à porter la voix de la montagne

Le chapitre II de la loi a prévu la mise en place d'institutions spécifiques à la montagne.

L'article 6 a créé un Conseil national de la montagne (CNM) composé de parlementaires et présidé par le Premier ministre. Il doit avoir un rôle consultatif notamment en matière de planification de l'action de l'État envers les territoires montagnards.

L'article 8 a institué des « comités de massifs » composés de représentants des élus locaux -- régionaux, départementaux et communaux -- et d'acteurs directement concernés par le développement, l'aménagement et la protection du massif^22(*).

Cette approche par « massif » permet, à l'échelle cohérente d'un territoire de montagne, d'offrir un espace de dialogue et de concertation. Les comités peuvent, par leurs avis, porter à la connaissance des pouvoirs publics des priorités et ainsi influer sur l'élaboration de certaines politiques publiques.

· Soutenir le développement et l'activité économique en montagne

L'agriculture de montagne est notamment reconnue « d'intérêt général comme activité de base de la vie montagnarde » (article 18) et, en conséquence, la loi prévoit que le Gouvernement doit mettre en oeuvre une politique agricole différenciée, promouvoir une production de qualité ou encore prendre en compte les « handicaps naturels de l'agriculture de montagne ». Ce dernier objectif fait écho à « l'indemnité compensatoire du handicaps naturels » (ICHN) mise en oeuvre depuis 1976 dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) de l'Union européenne et dont bénéficie l'agriculture de montagne.

Le soutien à l'activité agricole prend des formes très diverses. Est ainsi prévue la possibilité de créer des associations foncières pastorales ou des groupements pastoraux (article 29). Pour valoriser les produits alimentaires en provenance des zones de montagne, le législateur a également institué une appellation « montagne » (article 33).

Afin de soutenir le développement économique et social, la loi a en outre consacré le principe du maintien du commerce et de l'artisanat (article 55). Des règles particulières sont par ailleurs prévues pour les travailleurs saisonniers (articles 59 à 64) afin de tenir compte de la nature des activités économiques et de l'offre de travail en montagne.

· Protéger le territoire par des règles d'urbanisme propres aux zones de montagne

Le législateur a mis en place des dispositions particulières en matière d'urbanisme. L'article 72 de la loi a notamment prévu :

o la prise en compte des spécificités des milieux montagnards dans la planification de l'urbanisme ;

o la consécration d'un double principe : d'une part, la préservation des terres nécessaires au maintien des activités agricoles, pastorales et forestières, tout en y autorisant l'implantation d'infrastructures nécessaires à la pratique du ski et de la randonnée ; d'autre part, l'urbanisation « en continuité avec les bourgs et villages », des restrictions supplémentaires étant prévues pour les rives des lacs d'une superficie inférieure à 1 000 hectares (où toutes les constructions sont en principe interdites, sauf exceptions) ;

o  la création des « unités touristiques nouvelles » (UTN), opérations conçues pour planifier et cadrer les projets de développement touristique en montagne.

· Reconnaître aux activités de loisir et au ski une place déterminante dans le développement de la montagne

Ce texte a été voté dans un contexte où le ski -- alpin et nordique -- était en pleine démocratisation et contribuait ainsi au développement touristique et économique de la montagne ; il est par conséquent naturel que le législateur lui ait reconnu une place propre.

La loi Montagne a ainsi prévu la possibilité pour les communes d'instituer une redevance d'accès aux sites nordiques aménagés pour les loisirs (article 81)^23(*) ou encore d'instituer une taxe sur les entreprises exploitant des engins de remontée mécanique, dite taxe « TRM »^24(*), afin que le ski contribue directement au financement du développement local de la montagne.

(3) Les modifications de la loi Montagne : une ambition initiale réaffirmée à plusieurs reprises depuis 40 ans

Promulguée il y a plus de quarante ans, la loi Montagne a connu quelques ajustements dont la portée reste incomparable par rapport au travail fondateur de 1985.

• La loi sur le développement des territoires ruraux^25(*), dite loi « DTR », a entrainé un premier remaniement d'ampleur de la loi de 1985. Elle a consacré un titre entier, composé de 27 articles, aux enjeux de la montagne. Elle a notamment procédé à la réécriture d'articles principiels, tels que l'article 1^er dont le contenu a été largement rationalisé.

Les modifications se sont néanmoins faites par « petites touches » :

- l'article 55 de la loi Montagne relatif à l'équipement commercial et à l'artisanat ainsi qu'au développement économique et social en montagne a été complété par l'article 182 de cette loi afin de tenir compte des difficultés d'accès aux soins dans les territoires de montagne ;

- l'article 187 a également tenté d'apporter une réponse aux problématiques rencontrées par les communes de montagne riveraines de lacs ou plans d'eau d'une superficie supérieure à 1 000 hectares sur lesquelles s'applique conjointement la loi Montagne et la loi Littoral. La mission reviendra ultérieurement sur ce sujet spécifique.

Le législateur a surtout, avec cette loi, apporté de nombreux correctifs aux règles d'urbanisme applicables aux communes de montagne afin de tenir compte des évolutions intervenues durant vingt années dans ce domaine.

• Les dispositions relatives à l'urbanisme en zone de montagne ont fait l'objet de plusieurs modifications successives, qui ont d'abord principalement concerné des dérogations et assouplissements limités (autorisation de restauration et reconstruction de chalets d'alpages^26(*), possibilité de réfection ou d'extension limitée de constructions existantes et d'installation d'équipements d'intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées^27(*), assouplissement des règles de constructibilité autour des lacs de moins de 1 000 hectares^28(*), dérogation pour les infrastructures de communications électroniques ou encore possibilité, en discontinuité, de créer des annexes de taille limitée^29(*)). Des ajustements structurels ont ensuite été apportés avec, en 2003, la possibilité de déroger au principe d'urbanisation en discontinuité, sous certaines conditions.

• La loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, dite « loi Montagne II » a constitué la principale modification de la loi de 1985.

Si son intitulé laissait espérer la consécration d'un nouveau texte d'ampleur concernant la montagne, force est de constater qu'il s'agit davantage d'un texte à l'ambition mesurée.

Sans prétendre à l'exhaustivité, la mission d'information relève notamment l'intérêt des dispositions suivantes :

- l'article 5, qui vise à prendre en considération les spécificités de la Corse, reconnue en tant qu'« île-montagne », et donc soumise à un cumul des contraintes ;

- l'article 15, qui tente de traiter la délicate problématique de la carte scolaire en zone de montagne.

Dans la continuité d'assouplissements successifs à la règle d'urbanisation en continuité dans les territoires de montagne sus-mentionnés, la loi « Montagne II » a par ailleurs précisé les critères d'appréciation de la notion de continuité.

Le contenu de la loi « Montagne II »

Le titre I^er de la loi, intitulé « Prendre en compte les spécificités des territoires de montagne et renforcer la solidarité nationale en leur faveur » comprend trois chapitres :

- le chapitre I^er actualise le cadre général de la politique de la montagne, en modernisant ses principes et les objectifs poursuivis par l'État dans sa mise en oeuvre (articles 1 à 7) ;

- le chapitre II, relatif à la gouvernance des territoires de montagne, vise à moderniser les institutions spécifiques à la montagne, à l'échelle nationale et de chaque massif (articles 8 à 14) ;

- le chapitre III a pour objectif d'améliorer l'accès à plusieurs services publics en zone de montagne, tels que l'école, la poste et les soins médicaux (articles 15 à 27).

Le titre II, intitulé « Soutenir l'emploi et le dynamisme économique en montagne », comprend cinq chapitres :

- le chapitre I^er traite du déploiement du numérique et de la téléphonie mobile dans les zones de montagne (articles 28 à 41) ;

- le chapitre II comporte des dispositions relatives au travail saisonnier (articles 42 à 50) ;

- le chapitre III traite des activités agricoles, pastorales et forestières (articles 51 à 63) ;

- les chapitres IV et V visent à favoriser le développement des activités économiques et touristiques (articles 64 à 70).

Le titre III, intitulé « Réhabiliter l'immobilier de loisir par un urbanisme adapté », comprend trois chapitres :

- le chapitre I^er réforme la procédure de création des unités touristiques nouvelles et leur intégration dans les documents d'urbanisme (articles 71 et 72) ;

- le chapitre II prévoit une adaptation des règles d'urbanisme en zone montagne (articles 73 à 78) ;

- le chapitre III vise à favoriser la réhabilitation de l'immobilier de loisir pour lutter contre le problème dit des « lits froids » (articles 79 à 83).

Le titre IV, intitulé « Renforcer les politiques environnementales à travers l'intervention des parcs nationaux et des parcs naturels régionaux » regroupe les dispositions environnementales de la loi et relatives à la politique de l'eau (articles 84 à 88).

Enfin, le titre V rassemble des dispositions diverses essentiellement techniques (articles 89 à 95).

Tout en notant des avancées utiles, la mission n'a pu que constater au cours de ses travaux la portée relativement limitée de la loi « Montagne II ».

b) La loi Littoral, un texte sobre et « avant-gardiste »30(*)

(1) La nécessité impérieuse de réguler une « urbanisation dévoreuse d'espaces remarquables »31(*)

L'adoption à l'unanimité de la loi Littoral en 1986 est le fruit d'un long processus juridique et politique dont la dynamique est intrinsèquement liée à ce que les géographes et historiens qualifient de « littoralisation » de la population française depuis le milieu du XIX^e siècle^32(*).

L'attractivité croissante du littoral en chiffres

Les plus anciennes données démographiques disponibles sur l'occupation des littoraux remontent à 1962 : elles révèlent des littoraux déjà densément peuplés et, depuis lors, une forte augmentation de la population (+ 42 % pour l'Hexagone entre 1962 et 2020, soit + 79 hab/km²)^33(*), davantage portée par les migrations que par le solde démographique.^34(*)

Les communes littorales concentrent aujourd'hui 10 % de la population hexagonale (soit 6,2 millions d'habitants) et 12 % des surfaces construites alors que celles-ci représentent à peine 4 % de la superficie métropolitaine.

La densité de population sur le littoral est 2,5 fois plus élevée que la moyenne nationale (285 hab/km² contre 116 hab/km² pour la France entière). L'artificialisation des terres et la densité de construction de logements y sont respectivement 2,6 et 2,7 fois plus importante.

Ces tendances s'observent tout aussi bien pour les communes urbaines et les métropoles littorales que pour les communes rurales ; dans ces dernières, la construction de logements est 3,5 fois plus élevée que pour l'ensemble de la ruralité hexagonale.

La dynamique actuelle laisse entrevoir le renforcement de ces tendances à l'avenir : les scenarii pour 2040 dont fait état l'Observatoire national de la mer et du littoral (ONML) prévoient une augmentation de 4,5 millions d'habitants pour les départements bénéficiant d'un littoral. La population des communes littorales pourrait augmenter de 1,4 million d'habitants et atteindre plus de 9 millions d'habitants en 2040.

Sources : Insee ; Commissariat général au développement durable ; Observatoire national de la Mer
et du Littoral ; « Quel littoral pour demain ? », rapport de Stéphane Buchou, député de Vendée,
au Premier ministre en date du 1^er octobre 2019.

Cet attrait toujours croissant pour les espaces littoraux s'est traduit à partir de la seconde moitié du XX^e siècle par deux tendances prononcées en matière d'urbanisme et d'aménagement des territoires littoraux : d'un côté, le « mitage » ou périurbanisation diffuse (voir ci-après), et de l'autre de grands programmes d'aménagement ambitieux et volontaristes, dont la mission dite « Racine »^35(*) pour la côte du Languedoc-Roussillon entre 1963 et 1983 constitue l'exemple emblématique.

Le mitage, une dérive de la périurbanisation
très marquée sur les territoires littoraux

Le mitage se caractérise par l'éparpillement, sans plan d'urbanisme réellement cohérent, d'infrastructures, de zones d'habitat, de zones d'activité, dans des espaces initialement ruraux (forestiers ou agricoles). Le phénomène de mitage s'observe sous l'effet de fortes pressions foncières ou touristiques et en l'absence d'une réglementation d'occupation du sol suffisamment cohérente et contraignante.

Dans sa version généralisée, le mitage peut aboutir à la « città diffusa », concept forgé par des géographes italiens pour caractériser le phénomène de périurbanisation diffuse très prononcé sur la plupart des espaces littoraux de la péninsule.

Source : ressources géographiques de l'École normale supérieure de Lyon

En réaction à ces tendances urbanistiques et par l'accélération du mitage, en particulier sur les littoraux méridionaux, s'est posée dans le débat public la question de l'opportunité de réguler ces phénomènes et de mieux protéger les espaces littoraux, réflexion dont témoigne par exemple le « rapport Piquard » de 1973 (voir encadré ci-après). M. Guy Lengagne, secrétaire d'État à la Mer au moment de l'adoption de la loi Littoral et l'un de ses rédacteurs, décrit en ces termes cette évolution de l'opinion publique : « quelques années avant le vote de la loi [Littoral] avait émergé une prise de conscience, celle de la fragilité du littoral : de plus en plus fréquenté, il était menacé par une urbanisation anarchique et, ici où là, l'accès à la mer était privatisé ».^36(*)

Le rapport Piquard : « perspectives pour l'aménagement du littoral français »

Ce rapport, établi en 1973 pour la Datar, dresse le premier bilan de la situation du littoral français hexagonal comme d'un espace rare, fragile et déjà « suroccupé ». Il est unanimement reconnu comme un document fondateur et le point de départ de la réflexion politique sur la protection des littoraux.

Son auteur, le haut-fonctionnaire Michel Piquard, se prononce pour une politique d'aménagement reposant sur une dimension nouvelle du littoral non plus cantonné au seul domaine public maritime mais incluant l'arrière-pays sur plusieurs kilomètres de profondeur. Il s'agit de « mettre fin au contraste entre la côte congestionnée et l'arrière-pays déserté, et cela dans tous les domaines : de la densité, de l'esthétique, de l'écologique, comme de l'économie et des finances des collectivités, des valeurs foncières... »

Le premier axe de ses recommandations découle du constat que, sur le littoral, « les conflits se déroulent tant sur la partie terrestre que maritime ». Le rapport prévoit de mettre en place une planification de la mer, sur le modèle de celle qui prévaut à terre avec les plans d'occupation des sols et les schémas directeurs, par la création de plans d'usage de la mer.

Le deuxième axe de recommandations s'articule autour de la volonté de protéger les espaces sensibles, et débouchera sur la création, en 1975, du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres.

Enfin, le troisième point, d'importance centrale, est le « principe d'aménagement en profondeur » selon lequel il convient de distinguer les activités nécessitant impérieusement d'être à proximité de l'eau de celles qui peuvent s'en éloigner. Il s'agit ainsi de réserver le bord de mer aux premières, tout en organisant le recul des secondes.

Selon l'analyse de M^e Loïc Prieur^37(*), ce principe d'aménagement en profondeur est la source d'inspiration directe de la directive dite « d'Ornano »^38(*), relative à la protection et à l'aménagement du littoral, laquelle prévoit notamment la préservation d'une bande littorale d'une profondeur de l'ordre de cent mètres le long du rivage. Comme le souligne d'ailleurs M. Guy Lengagne, bien que « l'initiative [fût] intéressante, [toutefois] en tant que simple directive, elle n'était pas opposable aux documents d'urbanisme »^39(*). Il en découle selon lui la « nécessité » de l'élaboration d'un texte législatif consacrant ce principe, qui sera la loi Littoral.

Sans revenir en détail sur le contexte d'élaboration de la loi Littoral, les débats parlementaires qui se sont tenus lors de son adoption illustrent à quel point son ambition et sa vocation premières sont la protection des paysages et des espaces littoraux et la lutte contre le mitage. En témoigne la réponse du député Jean Lacombe, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, à ceux de ses collègues qui avaient déposé des amendements visant à assouplir le dispositif pour continuer à construire là où existait déjà un mitage de l'espace : « si malheureusement ce phénomène [du mitage] existe, il ne saurait être officialisé dans un projet de loi qui a précisément pour objet de le combattre. »^40(*)

(2) La quête d'un équilibre précurseur entre protection, mise en valeur et aménagement des espaces

Comme l'indique son intitulé, la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 est relative, cumulativement, à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. M. Guy Lengagne insiste, dans sa contribution à la mission, sur la recherche de cet équilibre : il ne s'agissait pas de « tout protéger en empêchant le développement des activités directement liés au littoral. [Il en découle] la nécessité [d'élaborer] une loi protégeant certes les espaces naturels, évitant l'urbanisation abusive en bord de mer mais intégrant en même temps, et c'est ce qui était nouveau, la nécessité de maintenir les activités qui ne peuvent se développer que sur le littoral. »

Il s'agit, toujours selon M. Lengagne, de « concilier des préoccupations a priori contradictoires [...] À titre personnel, j'avais une double sensibilité : ancien président du Conservatoire du littoral, j'étais très sensibilisé à la nécessité absolue de protéger les espaces naturels littoraux les plus remarquables, mais, en même temps, j'étais le maire du premier port de pêche de France, premier centre européen de traitement des produits de la mer, Boulogne-sur-Mer... »

Certains spécialistes, tels que par exemple Mme Anne Rainaud, maître de conférences en droit public, voient dans l'équilibre recherché par la loi Littoral une vision « avant-gardiste »^41(*) de ce qui se structurera en 1992 dans la déclaration de Rio, à savoir la notion de développement durable : selon son principe n° 4, « pour parvenir à un développement durable, la protection de l'environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considérée isolément ».

(3) La définition d'un régime d'urbanisation spécifique et maîtrisé

La loi Littoral définit avant tout un régime d'urbanisation spécifique et pose le principe général d'une urbanisation limitée en créant une gradation de la protection des espaces.

En particulier, l'article 3 de la loi^42(*) inclut dans les éléments devant être pris en compte dans les documents d'urbanisme pour déterminer les ouvertures à l'urbanisation les critères suivants : la préservation des espaces sensibles du littoral ; la protection des espaces dédiés aux activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ; la fréquentation du littoral par le public. Les documents d'urbanisme ont en outre l'obligation de prévoir des espaces naturels formant des coupures dans l'urbanisation.

L'article 3 de la loi Littoral^43(*) détermine les possibilités d'urbanisation sur le territoire des communes littorales, de manière à organiser également l'implantation des différentes activités en fonction de la nécessité de leur proximité à la mer. La loi distingue ainsi :

- la bande littorale des 100 mètres, en principe inconstructible en-dehors des espaces urbanisés^44(*), excepté pour les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau^45(*) ;

- les espaces proches du rivage, où seules sont autorisées des extensions limitées et justifiées de l'urbanisation, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques nécessitant la proximité immédiate de l'eau^46(*) ;

- le reste du territoire des communes soumises à la loi Littoral, où l'urbanisation doit se faire en continuité avec les agglomérations et villages existants^47(*), ou en « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » - cette dernière possibilité ayant toutefois été supprimée par la loi Élan de 2018^48(*) ;

- les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel ou culturel du littoral, où seuls les aménagements légers nécessaires à leur gestion, leur mise en valeur économique ou leur ouverture au public peuvent être implantés^49(*), ainsi que, après enquête publique, les travaux ayant pour objet la conservation ou la protection de ces espaces et milieux^50(*).

(4) Quarante ans après, des principes généraux qui demeurent stables

La loi Littoral qui s'applique aujourd'hui à environ 1 200 communes, est une loi sobre, qui se borne à poser des principes d'aménagement, en laissant une marge d'interprétation, en fonction des réalités locales. Cette marge d'interprétation a pu nourrir le procès d'une loi appliquée de manière inéquitable entre les différents territoires, voire au sein d'un même territoire, en raison de divergences d'interprétation, tant des autorités administratives que des juridictions (cf. infra). Cette caractéristique lui a permis une certaine longévité, puisque ses principes fondamentaux, notamment le principe d'urbanisation en continuité, n'ont jamais été modifiés.

En revanche, la loi Littoral a fait l'objet, depuis son adoption, de multiples retouches : une vingtaine de lois ont modifié au moins l'une de ses dispositions. En matière d'urbanisme, ces évolutions n'ont toutefois pas fondamentalement modifié la philosophie générale du texte, puisqu'elles ont principalement consisté en des ajustements ciblés visant à remédier à des blocages sectoriels, notamment en cas de conflits entre les règles d'urbanisme particulières au littoral et d'autres législations. Ont ainsi été apportées plusieurs dérogations légales ciblées, visant à :

- répondre à l'impossibilité d'implanter certains équipements spécifiques, souvent d'intérêt général^51(*), tels que les stations d'épuration^52(*), les réseaux de transport d'électricité pour la desserte locale dans les espaces sensibles^53(*), les infrastructures de télécommunications^54(*) et les ouvrages d'énergies renouvelables, notamment les éoliennes^55(*) et les panneaux photovoltaïques sur des friches^56(*) ;

- assouplir le régime d'urbanisation des bâtiments agricoles^57(*), de la création de la première dérogation, hors des espaces proches du rivage pour les constructions agricoles et forestières incompatibles avec le voisinage des habitations^58(*), jusqu'à la possibilité de changement de destination pour les bâtiments agricoles ou forestiers, adoptée à l'initiative du Sénat à l'automne 2025^59(*), en passant par l'explicitation du droit à la mise aux normes des bâtiments agricoles^60(*).

Plus récemment, les lois Élan^61(*) et Climat-résilience^62(*) ont apporté des ajustements plus structurels aux modalités de mise en oeuvre des dispositions du code de l'urbanisme propres au littoral, sans toutefois revenir sur leurs principes :

- en 2018, la loi Élan a permis, hors de la bande littorale et des espaces proches du rivage, les constructions au sein des « secteurs déjà urbanisés » (SDU), rendant ainsi constructibles de petits hameaux ou groupements d'habitations trop petits pour pouvoir être qualifiés de « villages » au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme^63(*), tout en supprimant la possibilité de créer en discontinuité des « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » (HNIE) ;

- en 2021, la loi Climat-résilience de 2021 a créé une douzaine d'articles relatifs à la prise en compte du phénomène de recul du trait de côte dans les documents d'urbanisme^64(*).

2. Un bilan des lois Montagne et Littoral unanimement salué

a) Un fort consensus chez les acteurs auditionnés

L'ensemble des personnes auditionnées saluent unanimement le bilan des deux lois, qualifiées plusieurs fois de « grands textes de la V^e République »^65(*) et qui « font partie du patrimoine de la France »^66(*), ou, pour ce qui concerne la loi Littoral, de « loi monument »^67(*).

Les témoignages sont particulièrement élogieux et convergents.

En premier lieu, on peut relever l'affirmation fréquente de leur caractère « précurseur »^68(*) et « parfaitement visionnaire »^69(*). Selon le ministre de la ville et du logement, M. Vincent Jeanbrun, « leur coeur (...) demeure incontestablement d'actualité »^70(*) En ce qui concerne par exemple spécifiquement la loi Montagne, celle-ci est « toujours d'actualité »^71(*) dans la mesure où elle « a doté notre pays et nos territoires d'outils fondamentaux que nous continuons à utiliser aujourd'hui »^72(*). De manière générale, le ministre délégué chargé de la transition écologique, M. Mathieu Lefèvre, a également affirmé devant la mission : « L'intuition fondatrice de vos prédécesseurs, qui ont voté ces lois, s'avère aujourd'hui d'une prescience remarquable. »^73(*). Ces lois constituent en ce sens, outre un « héritage », des « outils d'avenir »^74(*) : en effet, « les évolutions actuelles, notamment liées au changement climatique et à l'intensification des risques naturels, confirment la pertinence de ces dispositifs »^75(*). C'est d'ailleurs le caractère précurseur et visionnaire de ces deux textes qui « constitu[e] précisément le gage de [leur] pérennité »^76(*) : ainsi, selon M. Jeanbrun, « l'esprit de ces lois doit donc être pleinement conservé ». Cette pérennité est vivement souhaitée par les personnes auditionnées : « longue vie à la loi Littoral ! » s'est ainsi exclamé devant la mission M. Stéphane Costa, professeur à l'université de Caen-Normandie^77(*).

Dans la continuité de cette dimension « d'héritage », la mission relève une forte appropriation du texte par l'ensemble des acteurs, avec un vocabulaire souvent enthousiaste d'élus « très attaché[s] à ces dispositions »^78(*) et qui « y tiennent beaucoup »^79(*), avec un sentiment de reconnaissance : on peut citer, par exemple, M. Olivier Carré, président de l'Association des îles du Ponant et maire de Bréhat , qui a affirmé devant la mission : « la loi Littoral nous a beaucoup apporté », ou encore M. Jean-Charles Orsucci, président de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel) : « nous estimons que la loi Littoral est une grande loi de la République, qui a beaucoup apporté à nos territoires. »^80(*) Cette reconnaissance s'étend à l'ensemble des parties prenantes : « heureusement que ces textes ont existé ! », selon M. Philippe Gamen, président délégué du collectif des Parcs nationaux^81(*) Ainsi, ces deux textes constituent pour la France à la fois une « chance »^82(*) et une fierté : en ce qui concerne la loi Littoral, celle-ci est « unique à l'échelle mondiale et suscite l'intérêt de la communauté scientifique internationale. »

La dimension visionnaire de ces deux textes a démontré, 40 ans après, leur caractère finalement « indispensable »^83(*) et « nécessaire »^84(*). En particulier, ces louanges sont motivées par le caractère « fondateur » de ces deux textes, terme mobilisé devant la mission par six acteurs différents^85(*). Ceux-ci constituent ainsi, tant selon le ministre M. Jeanbrun que pour le Réseau des Chambres d'agriculture, « deux piliers majeurs de [l'] aménagement du territoire »^86(*), avec des variantes : des « piliers fondateurs »^87(*) pour les deux textes, un « pilier essentiel » pour la loi Littoral... Ces textes sont ainsi hautement « structurants »^88(*) et à l'origine « d'acquis solides »^89(*).

Parmi les mérites reconnus à ces lois revient souvent la pertinence de l'objectif poursuivi : équilibrer et articuler protection, aménagement et mise en valeur. Ainsi, selon M. Orsucci, c'est parce que la loi Littoral repose sur « les deux piliers de la protection du développement » qu'elle a « permis d'éviter des dérives importantes »^90(*). En ce qui concerne la loi Montagne, celle-ci a permis de mettre en oeuvre, de manière équilibrée, un « développement maîtrisé^91(*). De manière générale, selon le bilan dressé par le ministre Vincent Jeanbrun, « grâce à [ces deux lois], la France a su éviter des formes d'urbanisation diffuse, préserver la continuité des espaces naturels et maintenir l'équilibre indispensable entre l'attractivité humaine, le développement économique et la protection de l'environnement. »^92(*) De manière générale, le ministre Mathieu Lefèvre a affirmé que ces deux lois sont à ses yeux « parvenues à un équilibre délicat entre la préservation de l'environnement et des écosystèmes, la lutte contre le risque et la poursuite du développement économique et touristique. Ces lois n'ont pas mis les territoires littoraux ou de montagne sous cloche - et c'est une bonne chose. »^93(*) En outre, toujours selon le ministre, « ces lois ont organisé le développement des territoires de montagne sans sacrifier ni l'agriculture, ni les paysages, ni la sécurité des populations, bien au contraire ». Selon la même logique, M. Cédric Marteau, directeur général de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO), met en avant cette complémentarité entre tous leurs volets : « l'application de ces deux lois [...] préserve les corridors écologiques et valorise le territoire, que ce soit pour le tourisme mais aussi en matière de plus-value économique. Ces territoires, par leur préservation, génèrent un flux économique très important »^94(*). De même, selon Mme Sophie-Dorothée Duron, directrice du parc national de Port-Cros (Var), leur mérite revient tant à leur action de « protection de la biodiversité » que de leur « accompagnement de la diversité de l'économie »^95(*).

Si on considère à présent chaque volet du bilan des deux textes, c'est la protection des milieux et des espaces naturels qui représente l'apport le plus souvent mis en avant. Selon le ministre Mathieu Lefèvre, ces deux lois ont « préservé des dizaines de milliers d'hectares de terres agricoles et d'espaces naturels ». Selon Mme Géraldine Leduc, conseillère du président de l'Association nationale des élus des territoires touristiques (Anett), en ce qui concerne la loi Montagne, « les milieux fragiles ont pu être protégés, en limitant les dégâts sur les écosystèmes », et en ce qui concerne la loi Littoral, celle-ci a garanti la « préservation des paysages : notre pays dispose encore d'un linéaire très significatif de côtes qui demeurent préservées et très attrayantes. Nous n'avons pas de plages complètement bétonnées comme dans certains pays. Les écosystèmes ont été protégés, avec un maintien de la biodiversité. »^96(*) Pour M. Didier Olivry, administrateur de Rivages de France, en ce qui concerne la loi Littoral, « le résultat est là et nous pouvons considérer que le visage des rivages de la France est préservé. Nous avons un littoral de très grande qualité et des paysages littoraux remarquables. La très forte attractivité des communes littorales ne se dément pas, en grande partie grâce à la préservation des espaces littoraux. D'ailleurs, les photos que l'on montre donnent toujours à voir des espaces naturels protégés, qui illustrent la force de l'État d'avoir su conserver une telle qualité. »^97(*)

Il est important de relever que cette préservation des milieux et des paysages traduit également un bilan positif en matière de préservation de l'agriculture : ces lois ont ainsi « installé un cadre extrêmement précieux pour la préservation des paysages et, in fine, des grands territoires agricoles et forestiers dont nous avons besoin. »^98(*) Elles ont en effet « permis de protéger le foncier agricole »^99(*) selon M. Xavier Eudes, directeur du parc national de la Vanoise. Pour la loi Montagne plus spécifiquement, « en préservant [le foncier agricole] de la spéculation immobilière sur des terrains à faible valeur agricole, mais à forte valorisation immobilière, la loi Montagne a permis de garantir à l'agriculture de montagne de disposer du foncier nécessaire à ses activités - notamment pastorales - nécessitant de grandes surfaces. Aujourd'hui, la valorisation des produits agricoles en lien avec le développement touristique constitue une source de revenus pour l'agriculture, dans des vallées où la pression immobilière aurait pu rendre le foncier agricole peu accessible aux exploitants. »^100(*)

Pour ce qui concerne le volet du dynamisme économique, les témoignages sont convergents sur le fait que le caractère préservé des paysages est facteur d'attractivité touristique avec le développement d'un « tourisme de nature »^101(*) selon l'Anett. Ce bilan est d'autant plus salué lorsqu'il est mis en comparaison avec d'autres espaces, en particulier à l'étranger ; selon M. Paolini, conseiller exécutif de Corse, « la loi [Littoral] a évité le pire face à une pression touristique et foncière très forte depuis les années 1980. Les côtes corses demeurent aujourd'hui sensiblement moins artificialisées que celles d'autres régions méditerranéennes, qu'il s'agisse de la Côte d'Azur, de l'Espagne ou de l'Italie. »^102(*)

Enfin une autre dimension fréquemment relevée de ce bilan, en lien avec le caractère précurseur de ces deux lois, est son apport en termes de résilience des milieux face aux risques naturels : « ces deux lois permettent (...) de prémunir, de prévoir et de renforcer la résilience des territoires »^103(*). Pour M. Stéphane Costa, de l'université de Caen-Normandie, en ce qui concerne la loi Littoral, le bilan est considérable pour ce qui relève la « préservation (...) des fonctionnalités naturelles des milieux. Un littoral préservé conserve en effet une capacité d'ajustement face aux évolutions des forçages, en particulier les houles de tempête et l'élévation du niveau marin. La loi Littoral a également permis de réduire fortement le mitage des espaces et, par conséquent, le nombre de personnes et de biens exposés aux risques. »^104(*) De même, pour l'Association des îles du Ponant, « l'application de cette loi nous permet d'être plus résilients et de mieux nous adapter au changement climatique que des littoraux continentaux beaucoup plus construits. »^105(*)

b) Une appréciation confirmée par la consultation des élus locaux lancée par la mission d'information

Ce bilan particulièrement laudateur est largement corroboré par les résultats d'une consultation lancée par la mission d'information auprès des élus locaux - dont il convient toutefois de rappeler qu'elle ne constitue pas un sondage dans la mesure où la participation repose sur le volontariat.

La consultation des élus locaux
lancée par la mission d'information

La mission a sollicité du 25 février au 23 mars 2026, sur la plateforme de participation du site du Sénat dédiée aux élus locaux, un retour d'expérience sur le bilan des lois Littoral et Montagne par le biais d'un questionnaire en ligne.

Cette consultation a recueilli 505 réponses, nombre à mettre en regard du nombre de communes soumises à la loi Montagne (environ 5 500) et à la loi Littoral (environ 1 200).

Près de la moitié des participants sont issus d'une commune soumise à la loi Montagne (48 %), plus particulièrement des communes de moins de 3 500 habitants (56 % d'entre eux) et provenant des régions du sud-est de la France (69 %).

Plus de 2 répondants sur 10 représentent une commune soumise à la loi Littoral (22 %), notamment des communes de 3 500 à 10 000 habitants (53 % d'entre eux) ou de 10 000 habitants et plus (44 %) situées dans les régions du nord-ouest (59 %).

Ses résultats détaillés figurent dans l'annexe 2 du présent rapport.

L'appréciation générale des répondants sur le bilan des lois Montagne et Littoral est très majoritairement positive, avec toutefois des taux de satisfaction plus élevés pour la loi Montagne que pour la loi Littoral.

Le bilan de la loi Montagne est perçu très favorablement de manière presque unanime par les élus des communes non soumises à l'une ou l'autre des lois, 94 % des répondants la jugeant positivement. Cette satisfaction demeure très élevée chez les communes directement soumises à la loi, avec 81 % d'avis positifs. En ce qui concerne l'impact du texte sur l'aménagement du territoire national, la loi Montagne est également très bien perçue, avec 84 % des répondants provenant de communes non soumises aux lois Montagne ou Littoral l'évaluant positivement. Cette perception positive s'élève à 77 % pour les répondants spécifiquement soumis à la Loi Montagne - près d'un quart émettant un avis négatif (23 %).

En ce qui concerne le bilan de la loi Littoral pour les territoires littoraux, 88 % des répondants de communes non soumises à l'une ou l'autre des lois évaluent son bilan comme positif ; chez les répondants directement concernés, 70 % la perçoivent positivement, 30 % émettant un bilan négatif. 85 % des élus de communes non soumises aux lois Littoral ou Montagne ont une opinion positive de la Loi Littoral en matière d'aménagement du territoire national. Pour les répondants dont la commune est soumise à la loi, ce résultat est de 66 % d'avis positifs et 34 % d'avis négatifs.

---

* ¹⁴ Henri Cavaillès, « Une fédération pyrénéenne sous l'Ancien régime. Les traités de lies et passeries », Revue historique, 1910.

* ¹⁵ Nadine Vivier, « La « république des escartons », entre Briançonnais et Piémont (1343 - 1789) », Annales du midi, 2002.

* ¹⁶ Louis Clarenc, « Le code de 1827 et les troubles dans les Pyrénées centrales au milieu du XIX^e siècle », Annales du midi, 1965.

* ¹⁷ On compte aujourd'hui 11 parcs nationaux : la Vanoise (parc créé en 1963), Port-Cros (1963), les

Pyrénées (1967), les Cévennes (1970), les Écrins (1973), le Mercantour (1979), la Guadeloupe (1989),

La Réunion (2007), la Guyane (2007), les Calanques (2012) et le Parc national de forêts (2019).

* ¹⁸ IGF, IGJS, CGEDD, CGAAER, octobre 2010, « Bilan de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ».

* ¹⁹  Cf. annexe 1.

* ²⁰ Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

* ²¹ Peuvent, en outre, être classées dans les zones de montagne les communes et parties de communes situées à des altitudes inférieures à ces altitudes mais supérieures à 100 mètres, dont la majeure partie du territoire présente des pentes de 15 % au moins. Ces zones sont définies par arrêté interministériel.

* ²² La composition des comités de massif est aujourd'hui définie par le décret n° 2017-755 du 3 mai 2017 relatif à la composition et au fonctionnement des comités pour le développement, l'aménagement et la protection du massif des Alpes, du Massif central, du massif du Jura, du massif des Pyrénées et du massif des Vosges.

* ²³ Cette redevance est aujourd'hui codifiée à l'article L. 2333-81 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* ²⁴ Cette taxe est aujourd'hui codifiée aux articles L. 2333-49 à L. 2333-53 du CGCT.

* ²⁵ Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* ²⁶ Loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction.

* ²⁷ Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* ²⁸ Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* ²⁹ Loi Montagne II.

* ³⁰ Anne Rainaud, maître de conférences HDR en droit public, in Les Trente ans de la loi Littoral (dir.), L'Harmattan, 2016.

* ³¹ Contribution écrite de M. Guy Lengagne, Secrétaire d'État à la Mer au moment de l'adoption de la loi Littoral.

* ³² Une synthèse des principales étapes de ce phénomène de littoralisation est proposée au chapitre 2 du rapport « Quel littoral pour demain ? » de Stéphane Buchou, député de Vendée, au Premier ministre, 1^er octobre 2019.

* ³³ Insee, RP 1962-2020, traité et cité par le DataLab 2024 du Ministère de la Transition écologique.

* ³⁴ Jean-François Léger, 2025, « Les littoraux français : diversités sociale, économique et culturelle », in Bulletin de l'association de géographes français, n° 102-2.

* ³⁵ La Mission interministérielle d'aménagement de la côte du littoral du Languedoc-Roussillon est le nom, entre 1963 et 1983, d'un établissement public visant à transformer le littoral méditerranéen français, de la Camargue à la Catalogne, en littoral touristique. Le modèle d'inspiration explicite est celui de la Costa Brava espagnole. Elle est connue sous le nom de Pierre Racine (« mission Racine ») qui l'a dirigée, et elle fut rattachée à la Datar. L'un des objectifs visés est la captation des flux touristiques en provenance d'Europe du Nord vers les côtes espagnoles, afin de faire émerger une nouvelle polarité touristique. D'un point de vue économique, la mission Racine a atteint son but et a fait du Languedoc-Roussillon le second littoral balnéaire français après la côte d'Azur. Les auteurs divergent sur les chiffres mais le nombre de lits touristiques créés en vingt ans a dépassé les prévisions, selon les données géographiques de l'École normale supérieure de Lyon.

* ³⁶ Contribution écrite adressée à la mission d'information.

* ³⁷ Parallèle dressé le 6 janvier 2026 devant la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat à l'occasion d'une table ronde consacrée aux 40 ans de la loi Littoral.

* ³⁸ Du nom de Michel d'Ornano, ministre de la culture et de l'environnement du Gouvernement de Raymond Barre. La nature réglementaire de cette directive a été consacrée par le décret n° 79-716 du 25 août 1979 approuvant la directive d'aménagement national relative à la protection et à l'aménagement du littoral.

* ³⁹ Contribution écrite adressée à la mission d'information.

* ⁴⁰ JO du 23 novembre 1985.

* ⁴¹ Les Trente ans de la loi Littoral (dir.), L'Harmattan, 2016.

* ⁴² Et l'article 35 pour l'outre-mer. Ces dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles L. 121-1 à L. 121-51 du code de l'urbanisme.

* ⁴³ Actuellement codifiée aux articles L. 121-1 à L. 121-30 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴ III de l'art. L. 146-4 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-16 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁵ III de l'art. L. 146-4 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-17 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁶ II de l'art. L. 146-4 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-13 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁷ I de l'art. L. 146-4 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-8 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁸ Cf. p. 51.

* ⁴⁹ Art. L. 146-6 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-24 du code de l'urbanisme.

* ⁵⁰ La liste des aménagements autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral a depuis été étoffée. Elle est désormais fixée à l'article R. 121-5 du code de l'urbanisme.

* ⁵¹ Dans la version initiale de la loi, étaient uniquement exemptés des restrictions d'implantation les installations, constructions et aménagements nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, à la sécurité civile et au fonctionnement des aérodromes et services publics portuaires (hors ports de plaisance) (art. L. 146-8 de l'ancien code de l'urbanisme).

* ⁵² Art. 8 de la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction.

* ⁵³  D'abord pour la seule desserte locale, dans les espaces sensibles (loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes), puis dans la bande littorale (loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte), puis de manière générale, sur autorisation ministérielle, notamment pour permettre le raccordement des infrastructures de production d'énergie renouvelable (loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables).

* ⁵⁴ Art. 224 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (bande littorale des 100 mètres et espaces remarquables et caractéristiques du littoral).

* ⁵⁵ Art. 138 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, ayant créé l'article L. 146-4-1 de l'ancien code de l'urbanisme (actuel article L. 121-12 du code de l'urbanisme).

* ⁵⁶ Art. 37 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables.

* ⁵⁷ Cf. p. 181.

* ⁵⁸ Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

* ⁵⁹ Art. L. 121-12-2 du code de l'urbanisme, créé par l'article 9 de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement.

* ⁶⁰ Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* ⁶¹ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ⁶² Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ⁶³ Concomitamment, la possibilité de créer en discontinuité des « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » (HNIE) a été supprimée.

* ⁶⁴ Jusque-là, la seule évolution sur ce point avait été l'introduction en 2016 de la prise en compte de ce facteur dans la détermination de la capacité d'accueil du territoire (art. 92 de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue).

* ⁶⁵ M. Jean-Pierre Vigier, président de l'Association nationale des élus de la montagne (Anem), député de la Haute-Loire, lors de son audition en date du 9 février 2026 : M. Jean-Charles Orsucci, président de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel), maire de Bonifacio, lors de son en date du 9 février 2026.

* ⁶⁶ Mme Guillemette Rolland, directrice de l'action foncière du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, lors de son audition par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat le 7 janvier 2026.

* ⁶⁷ Propos de M. François-Xavier Lauch, Préfet du Pas-de-Calais, lors du déplacement de la mission dans le département.

* ⁶⁸ Propos tenus par Mme Marie-Noëlle Battistel, présidente de la commission permanente du Conseil national de la montagne, députée de l'Isère, lors de son audition en date du 16 février 2026 ; ainsi que par Mme Yolande Paufichet, vice-présidente du Conseil national de l'ordre des architectes, lors de son audition en date du 28 avril.

* ⁶⁹ Propos tenus par M. Stéphan Dégeorges, directeur du CAUE de Haute-Savoie, lors de son audition en date du 18 mai 2026.

* ⁷⁰ Propos tenus lors de son audition en date du 6 avril 2026.

* ⁷¹ Propos tenus par Mme Marie-Noëlle Battistel, présidente de la commission permanente du Conseil national de la montagne, députée de l'Isère, lors de son audition en date du 16 février 2026.

* ⁷² Audition de M. Laurent Reynaud, délégué général de Domaines skiables de France (DSF), au titre de la Confédération des acteurs du tourisme (CAT), en date du 30 mars 2026.

* ⁷³ Audition de M. Mathieu Lefèvre, ministre délégué chargé de la transition écologique, en date du 11 mai 2026.

* ⁷⁴ Contribution écrite de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).

* ⁷⁵ Propos tenus par Mme Yolande Paufichet, vice-présidente du Conseil national de l'ordre des architectes, lors de son audition en date du 28 avril 2026.

* ⁷⁶ Propos tenus par M. Frédéric Violeau, membre de la section immobilier de l'Institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat, lors de son audition en date du 28 avril 2026.

* ⁷⁷ Propos tenus lors de son audition en date du 31 mars 2026.

* ⁷⁸ Audition de M. Julien Paolini, conseiller exécutif de Corse en charge du plan d'aménagement de développement durable et d'urbanisme de la Corse (Padduc), en date du 23 février 2026.

* ⁷⁹ Audition de M. Olivier Carré, Président de l'Association des îles du Ponant, maire de Bréhat, en date du 27 avril 2026.

* ⁸⁰ Propos tenus lors de son audition en date du 9 février 2026.

* ⁸¹ Audition par la mission en date du 11 mai 2026.

* ⁸² Audition de M. Cédric Marteau, directeur général de la Ligue pour la Protection des Oiseaux (LPO), en date du 25 mai 2026.

* ⁸³ Audition de M. Michel Delmas, président de Réserves naturelles de France, en date du 11 mai 2026.

* ⁸⁴ Contribution écrite adressée à la mission par l'AMF.

* ⁸⁵ Audition de M. Jean-Pierre Vigier, président de l'Association nationale des élus de la montagne (Anem), député de la Haute-Loire, le 9 février 2026 ; propos également tenus par Mme Marie-Noëlle Battistel, présidente de la commission permanente du Conseil national de la montagne, députée de l'Isère, lors de son audition en date du 16 février 2026 ; audition de M. Cyril Demolis, maire de Sciez-sur-Léman (Haute-Savoie), membre du conseil d'administration de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel), en date du 23 mars 2026 ; propos tenus lors de l'audition de M. Vincent Jeanbrun en date du 6 avril 2026 ; audition de Mme Blandine Descamps-Julien, déléguée du collectif des Parcs nationaux, en date du 30 mars 2026 ; audition de M. Cédric Marteau, directeur général de la Ligue pour la Protection des Oiseaux (LPO), en date du 25 mai 2026.

* ⁸⁶ Contribution écrite adressée à la mission par le Réseau des chambres d'agriculture et propos tenus lors de l'audition de M. Vincent Jeanbrun en date du 6 avril 2026.

* ⁸⁷ Audition de Mme Blandine Descamps-Julien, déléguée du collectif des Parcs nationaux, en date du 30 mars 2026.

* ⁸⁸ M. Michel Delmas, président de Réserves naturelles de France, lors de son audition du 11 mai 2026 ; audition de Mme Émilie Vouillemet, sous-directrice de l'urbanisme réglementaire et des paysages à la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP).

* ⁸⁹ M. Michel Delmas, président de Réserves naturelles de France, lors de son audition du 11 mai 2026.

* ⁹⁰ Audition par la mission en date du 9 février 2026.

* ⁹¹ Propos tenus par Mme Géraldine Leduc, conseillère du président de l'Association nationale des élus des territoires touristiques (Anett), lors de son audition en date du 30 mars.

* ⁹² Propos tenus lors de son audition en date du 6 avril 2026.

* ⁹³ Propos tenus lors de son audition en date du 11 mai 2026.

* ⁹⁴ Propos tenus lors de son audition en date du 26 mai 2026.

* ⁹⁵ Propos tenus lors de son audition en date du 11 mai 2026.

* ⁹⁶ Propos tenus lors de son audition en date du 30 mars 2026.

* ⁹⁷ Propos tenus lors de son audition en date du 11 mai 2026.

* ⁹⁸ Propos tenus par M. Stéphan Dégeorges, directeur du CAUE de Haute-Savoie, lors de son audition en date du 18 mai 2026.

* ⁹⁹ Propos tenus lors de son audition en date du 12 mai 2026.

* ¹⁰⁰ Propos tenus par Maître Frédéric Violeau, membre de la section immobilier de l'Institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat, lors de son audition en date du 27 avril 2026.

* ¹⁰¹ Propos tenus par Mme Géraldine Leduc lors de son audition en date du 30 mars 2026.

* ¹⁰² Propos tenus lors de son audition en date du 23 février 2026.

* ¹⁰³ Propos tenus par M. Cédric Marteau, directeur général de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO), lors de son audition en date du 25 mai 2026.

* ¹⁰⁴ Propos tenus lors de son audition le 30 mars 2026.

* ¹⁰⁵ Propos tenus lors de l'audition en date du 27 avril 2026.