Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier

B. À LA RECHERCHE DE LA DIFFÉRENCIATION...

1. La différenciation, le principe au coeur des deux lois

a) Les lois Littoral et Montagne, exemples emblématiques de la notion de différenciation

Les lois Littoral et Montagne constituent à ce jour les seules grandes lois spécifiques d'aménagement qui « [prennent] en compte le territoire comme critère de distinction pour fonder une différence de traitement juridique »^106(*), pour reprendre la définition que donne le professeur Julien Martin de la différenciation territoriale. En ce sens, ces deux lois « sont une expression de la différenciation législative, puisque le législateur a fait le choix de ménager un régime juridique et législatif différent à certains espaces identifiés comme tels, de manière abstraite »^107(*). À ce titre, il est significatif et singulier que des définitions juridiques aient été données respectivement à ces réalités géographiques que constituent la montagne^108(*) et le littoral^109(*). Une telle formalisation manifeste une volonté appuyée « d'adapter notre droit à la diversité des territoires », selon la définition de la différenciation proposée cette fois-ci par la professeure Cécile Jebeili^110(*).

De manière générale, s'il n'existe pas de consensus académique sur une définition unique de la notion de différenciation, l'analyse de ce concept est, quelle que soit l'orientation proposée, systématiquement illustrée, en première intention, par les exemples de la loi Littoral et de la loi Montagne^111(*).

b) Appréhender les lois Littoral et Montagne au prisme de la différenciation

Il se dégage de la littérature universitaire récente que la question de la différenciation ne constitue pas à proprement parler une disposition juridique mais plutôt un concept qui permet d'appréhender le fait de mettre en oeuvre des textes ayant comme finalité l'adaptation des normes à des spécificités, comme le prévoit par exemple explicitement l'article 8 de la loi Montagne : « les politiques publiques [...] sont, éventuellement après expérimentation, adaptées à la spécificité de la montagne ou à la situation particulière de chaque massif ou partie de massif ».

En pratique, la diversité des acceptions du terme de différenciation permet d'appréhender les enjeux propres aux lois Montagne et Littoral selon plusieurs approches.

(1) La différenciation comme aspiration émanant des territoires

Le terme de « différenciation » connaît une prospérité croissante dans le débat public et institutionnel depuis le milieu des années 2010^112(*) et traduit une aspiration croissante émanant des territoires. Cette évolution sémantique est à mettre en relation avec une perception nouvelle des enjeux relatifs à l'égalité territoriale : comme l'a fait valoir devant la mission le professeur Julien Martin, « l'égalité juridique ne se conçoit plus comme en 1789, c'est-à-dire comme une égalité abstraite, une égalité par la généralité. Aujourd'hui, il s'agit d'une égalité concrète, située, réelle, c'est-à-dire une égalité par la différenciation »^113(*).

C'est précisément dans ces termes que les associations d'élus locaux concernées formulent leurs revendications. Ainsi, comme l'a déclaré lors de son audition M. Jean-Charles Orsucci, président de l'Association nationale des élus des littoraux (Anel) et maire de Bonifacio : « La différenciation, qui est une partie de l'ADN de l'Anel, doit être prise en compte [...] Notre association a d'ailleurs changé de nom : initialement créée sous le nom d'« Association des élus du littoral », elle devenue celle des élus « des littoraux », au pluriel. De la même manière, nous souhaitons que la loi Littoral se transforme en loi des littoraux français. L'appréciation des réalités locales ne peut être celle du Conseil d'État, à Paris, et la plage de Papeete, les falaises d'Étretat ou les plages de Cannes ne sauraient être traitées de la même manière... »^114(*) Dans le même esprit, M. Jean-Pierre Vigier, président de l'Association nationale des élus de la montagne (Anem) et député de la Haute-Loire, a affirmé devant la mission qu'« une loi n'a plus vocation à s'appliquer de manière uniforme sur l'ensemble du territoire »^115(*), dans la continuité de sa prédécesseure, Mme Pascale Boyer, qui présentait ainsi son action : « l'Anem oeuvre pour que les grandes politiques nationales tiennent compte des spécificités locales [...] notre rôle est de rappeler la nécessaire différenciation territoriale, désormais inscrite dans la loi. »^116(*)

En ce sens, cette aspiration à la différenciation s'inscrit dans une vision actualisée de ce que doit être la cohésion des territoires, au-delà de la lecture classique et unitaire de l'égalité en tant qu'uniformité. Ainsi, selon les termes de Mme Marie-Noëlle Battistel, présidente de la commission permanente du Conseil national de la montagne et députée de l'Isère : « la montagne est un territoire à part entière, qui n'est ni un sanctuaire, ni une zone hors droit. Le droit commun n'y étant pas adapté, elle nécessite évidemment un cadre propre, pensé avec les habitants. La différenciation [...] n'est pas un privilège, mais une condition d'équité territoriale. »^117(*)

(2) La différenciation comme objectif d'intervention publique

Plus précisément, si l'on considère la différenciation comme un objectif d'intervention publique, celui d'adapter des normes à des situations particulières, on peut lui associer, outre la « proposition de différenciation » de portée très limitée introduite par la loi dite « 3DS »^118(*) - laquelle n'a pas eu d'application dans le champ des lois Littoral et Montagne -, d'autres dispositions juridiques telles que l'expérimentation ou la dérogation.

En ce qui concerne les demandes d'expérimentations locales prévues par l'alinéa 4 de l'article 72 de la Constitution, cette faculté a été sollicitée deux fois sur le périmètre de la loi Littoral, sur les cinq demandes d'expérimentation dans le champ de l'aménagement du territoire relevées par un rapport inter-inspections^119(*). Ces deux demandes sont devenues caduques du fait de l'adoption de dispositions législatives permettant la réalisation du projet de la commune concernée, ce qui témoigne de la prise en compte effective de la spécificité qui avait été mise en avant par les deux communes concernées.

Demandes d'expérimentation formulées par des collectivités à l'État
au titre de l'article 72, alinéa 4, de la Constitution
sur le périmètre de la loi Littoral

Objet de la demande	Issue
Déroger à titre expérimental à la loi Littoral en matière d'implantation de centrales photovoltaïques en discontinuité de l'urbanisation	La loi n° 2023-175 relative à l'accélération des énergies renouvelables est venue modifier le code de l'urbanisme sur ce point
Déroger à titre expérimental à la loi Littoral en matière d'installation d'antenne-relais en discontinuité de l'urbanisation	La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique autorise la dérogation pérenne à la loi Littoral, sous certaines conditions cumulatives après avis conforme de l'EPCI et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites

Source : mission, d'après IGA-IGEDD

En ce qui concerne cette fois-ci un autre instrument de différenciation, qui est la dérogation, celle-ci connaît, dans les périmètres des lois Montagne et Littoral, une application dense et prolifique en matière d'urbanisme (voir ci-après).

Ainsi, les enjeux propres aux territoires montagnards et littoraux se prêtent particulièrement à la différenciation entendue comme aspiration et objectif : les illustrations ci-dessus témoignent d'une volonté appuyée des élus de pouvoir mobiliser l'ensemble des leviers de différenciation qui sont à leur disposition pour pouvoir adapter la norme aux spécificités de ces territoires.

c) Appréhender la différenciation au prisme des territoires littoraux et montagnards

(1) La différenciation sur le terrain : l'exemple du Conservatoire du littoral

La différenciation revêt certes une dimension juridique et normative ; toutefois, l'on peut également apprécier sa portée sur le plan pratique et opérationnel, à l'image des témoignages apportés à la mission par divers représentants d'un outil d'intervention spécifique aux territoires littoraux et lacustres : le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres.

Les modalités d'action de cet opérateur, en tant que propriétaire foncier et aménageur au nom de l'État et en faveur des collectivités, sont en effet directement liées aux différentes configurations historiques et socio-économiques des terrains littoraux et lacustres concernés, et, tout particulièrement, aux dynamiques démographiques, foncières et aux stratégies d'usages associées. La différenciation territoriale peut se percevoir ainsi de manière éminemment concrète sur le terrain : selon le témoignage de Mme Guillemette Rolland, directrice de l'action foncière du Conservatoire du littoral, « le besoin de différenciation, pour tout vous dire, nous ne le voyons pas dans la loi ; nous le vivons au quotidien. Les pressions démographiques en Corse n'ont rien à voir avec celles que connaît la Bretagne. De plus, il y a une tradition corse qui veut que l'on protège le littoral d'une manière ou d'une autre. En Bretagne, nous nous retrouvons souvent à gérer des situations aussi complexes dans des microsites où tout le monde veut tout faire : la manifestation sportive, la manifestation culturelle, la chasse, l'agriculture, l'accueil du public... Il y a des moments où l'on est un peu optimiste sur notre capacité à faire cohabiter tous les usages dans tous les territoires. »^120(*)

Il découle de cette diversité de dynamiques une action et des objectifs nécessairement différenciés, entre, pour citer deux exemples opposés, d'une part, l'établissement d'une programmation à dix ans d'accès au rivage à Mayotte, territoire où « la servitude littorale n'était ni applicable, ni appliquée »^121(*), au sein notamment d'une mangrove de 200 hectares, ou, d'autre part, l'acquisition de territoires dans le massif des Maures et à l'embouchure de l'Argens (Var) aux abords des secteurs très urbanisés et en constant développement de Fréjus et de Saint-Raphaël.

Le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres,
un outil distinct de la loi Littoral
mais qui contribue à sa mise en oeuvre opérationnelle

Une confusion fréquente tend à assimiler le Conservatoire du littoral à la loi Littoral, en faisant de l'établissement l'instrument de son contrôle ou de son application, alors que ceux-ci relèvent en réalité des services de l'État et des collectivités compétentes en matière d'urbanisme. Créé en 1975^122(*), le Conservatoire du littoral est quant à lui un établissement public à caractère administratif dont la mission est l'acquisition foncière, la protection et la mise en valeur des espaces naturels littoraux et lacustres. Il est lui-même soumis à la loi Littoral, au même titre que tout autre opérateur.

Au-delà du respect des prescriptions qui lui sont applicables, le Conservatoire du littoral contribue à rendre effectifs plusieurs objectifs fondamentaux de la loi Littoral. Là où la norme juridique fixe un cadre de protection, la maîtrise foncière publique permet d'en assurer la mise en oeuvre concrète et la pérennité dans le temps en lien étroit avec les dynamiques des territoires.

Selon la contribution écrite adressée à la mission par le Conservatoire, « la loi Littoral et l'outil foncier répondent à des logiques complémentaires : la première fixe les principes de protection et d'aménagement du littoral ; le second contribue, par l'acquisition et la gestion durable des espaces naturels, à leur traduction concrète sur le terrain. Cette complémentarité permet de concilier la permanence des principes de protection avec les exigences opérationnelles de leur mise en oeuvre. »

(2) La politique de la montagne, un « modèle de différenciation intégrée »

Selon les termes de M. Henri Prévost, directeur général de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), les territoires de montagne constituent le « laboratoire historique de la différenciation »^123(*).

Ce « modèle de différenciation intégrée », pour reprendre une autre formule d'Henri Prévost, repose sur un système qui s'articule autour d'outils spécifiques. Outre le volet législatif avec la loi Montagne, on peut par exemple citer un levier financier dédié, le FNADT Massif (qui constitue une enveloppe spécifique du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire - FNADT). Cet outil constitue à ce jour le seul fonds national qui permet de soutenir une action à une échelle territoriale inter-régionale.

La section « massif » du FNADT,
un modeste levier de différenciation financière

Les contrats de plan interrégionaux État-Régions (CPIER) sont l'instrument contractuel spécifique à la montagne. Ils sont financés par le FNADT section « massif » (programme budgétaire 112) et permettent de déployer des stratégies à l'échelle d'un massif.

La programmation de la section est validée collégialement par les comités de massif selon un mécanisme de gouvernance partagée entre les quatre collèges. Chaque massif est ainsi susceptible d'adapter son utilisation à ses priorités propres : le Massif central fait le choix de l'employer intégralement en financement d'ingénierie ; le massif des Alpes flèche 52,7 % du montant vers des actions de soutien à la diversification économique dans les Alpes ; celui des Pyrénées finance à 41,8 % des « investissements d'avenir » ; celui du Jura est orienté à 58 % vers des actions de soutien à « l'économie et [au] savoir-faire » ; quant au massif des Vosges, l'ANCT relève un « accent sur les ressources naturelles et le tourisme ».

L'enveloppe concernée est modeste : en loi de finances initiale pour 2025, les ressources allouées aux CPIER s'élevaient à 58,7 M€ en autorisations d'engagement et à 15 M€ en crédits de paiement. Toutefois, l'ANCT met en avant le « remarquable effet levier » de cet outil : dans les Alpes en 2024, 5 M€ de FNADT ont engendré 32 M€ de financements des autres signataires du CPIER.

Source : mission, d'après les réponses de l'ANCT au questionnaire du rapporteur

Un autre levier de différenciation notable a été consacré, cette fois-ci sur le plan institutionnel, par la création en 1985 d'instances uniques et originales de concertation et de gouvernance, à savoir le Conseil national de la Montagne et ses déclinaisons à l'échelle des massifs, les comités de massif. De telles instances sont des facteurs de différenciation en ce qu'ils permettent de mettre en place des stratégies spécifiques et adaptées par massif, voire par altitude en ce qui concerne par exemple l'approche en matière touristique.

Les contributions adressées à la mission par les différents comités de massifs permettent d'illustrer la nécessité de différencier les stratégies par territoire au vu de la diversité des enjeux rencontrés et abordés au sein de ces instances : la dominance de l'économie touristique dans les Alpes, ainsi que la transition des stations et la perspective des jeux Olympiques d'hiver de 2030 ; la reconquête démographique, l'agriculture et l'industrie dans le Massif central, lequel couvre 85 000 km², recoupe quatre régions et constitue la plus grande prairie d'Europe ; la dimension transfrontalière, le pastoralisme et la défense contre la prédation dans les Pyrénées ; le développement de l'industrie de précision et l'enjeu des frontaliers suisses dans le Jura ; la reconversion post-textile et le développement du tourisme quatre saisons dans les Vosges^124(*).

Toujours selon l'ANCT, la différenciation telle que mise en oeuvre dans la politique nationale de la montagne a pu servir d'inspiration à d'autres modes d'intervention tels que, par exemple, le plan France ruralités déployé depuis juin 2023 : « la montagne concentre les défis de toutes les ruralités : ce qui y est expérimenté en matière de différenciation [...] constitue un modèle qui irrigue déjà l'action publique dans d'autres territoires »^125(*).

2. Des textes insuffisamment adaptés aux spécificités des territoires

a) Un net ressenti des élus locaux

De nombreux témoignages recueillis par la mission font état d'une perception de ces textes comme étant inadaptés aux spécificités locales et aux réalités concrètes des territoires concernés.

Pour ne citer que quelques exemples concordants : selon la contribution écrite adressée à la mission par l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) : « Avec le recul, il apparaît clairement que les principes de protection portés par ces lois restent nécessaires [...] En revanche, sur le terrain, leur application devient de plus en plus difficile à expliquer et à faire accepter localement. [...] Les élus locaux ont parfois le sentiment que les règles applicables sont devenues tellement complexes qu'elles ne tiennent plus suffisamment compte des réalités humaines et territoriales. » Le président de l'Association des maires de Corse-du-Sud, M. Jean-Jacques Ciccolini, a formulé le même constat en deux temps : « Quarante ans après leur adoption, ces deux lois poursuivent un objectif que nous partageons pleinement [...] La question qui nous réunit aujourd'hui n'est donc pas celle de leur légitimité, mais celle de leur adaptation aux réalités territoriales [...] : leur application révèle certaines difficultés liées à la singularité de notre territoire. »^126(*)

Les chiffres issus de la consultation conduite par la mission corroborent ce ressenti : les élus répondants aspirent à une différenciation plus effective que celle qui est opérée par les deux lois.

Ainsi, 64 % des élus répondants issus de communes de montagne estiment que les dispositions de la loi Montagne ne prennent pas suffisamment en compte les spécificités de leurs territoires.

Source : rapport d'études Opinionway

Cette insatisfaction s'étend à la prise en compte du rôle des instances spécifiques chargées de porter la voix des territoires concernés : la représentation des territoires de montagne est jugée insuffisante par 59 % des répondants. Si le Conseil national de la Montagne est jugé représentatif par 56 % des répondants, seuls 33 % estiment qu'il est suffisamment associé aux politiques publiques et décisions relatives à la montagne, et 16 % qu'il est suffisamment écouté.

Le bilan est similaire pour ce qui est des comités de massif : 55 % des répondants les jugent représentatifs, mais 35 % seulement jugent qu'ils sont suffisamment associés aux politiques publiques et décisions relatives à la montagne et 22 % qu'ils sont suffisamment écoutés.

En outre, cette aspiration à une différenciation plus aboutie est encore plus prononcée chez les élus des communes littorales : seuls 20 % des répondants jugent que les dispositions législatives actuelles permettent de suffisamment prendre en compte les spécificités des différents types de littoraux.

Source : rapport d'études Opinionway

Autre illustration d'une différenciation perçue comme inaboutie : selon les élus répondants, la loi Montagne ne permet pas de créer suffisamment d'équité territoriale là où les services publics sont les moins accessibles. Pour les territoires soumis à la loi Montagne, l'accès à l'offre scolaire n'est jugé satisfaisant que par 41 % des répondants, l'accès aux services publics en général par 40 %, quand seulement 26 % sont satisfaits de l'accès aux services de santé.

Au-delà de ces chiffres, la récurrence de certaines situations dans les contributions adressées à la mission témoigne du caractère à la fois quantitatif et qualitatif du ressenti des élus locaux sur le fait que la législation n'est pas suffisamment adaptée aux spécificités des territoires concernés : parmi de nombreux autres exemples cristallisant cette insatisfaction, l'on peut citer le cas emblématique de la prise en compte de l'altitude dans les diagnostics de performance énergétique (DPE).

DPE et spécificités des territoires de montagne :
un exemple fréquemment cité de différenciation inaboutie

L'intégration de l'altitude dans le calcul des diagnostics de performance énergétique (DPE) est jugée insatisfaisante par de nombreux élus locaux.

Certes, des aménagements sont déjà prévus par la réglementation en vigueur : ainsi, la méthode dite 3CL (pour « calcul de la consommation conventionnelle des logements »), seule méthode autorisée depuis 2021, vise à prendre en compte l'environnement du logement, y compris l'altitude et le climat, pour affiner l'évaluation de la performance énergétique. Ainsi, pour les logements classés E, F ou G et situés dans une commune répertoriée comme située à plus de 800 mètres d'altitude dans les zones climatiques H1a, H1b ou H2c (climats froids à très froids), les seuils de consommation énergétique sont adaptés. Ces logements bénéficient de seuils moins stricts, dans la mesure où leurs besoins énergétiques sont statistiquement plus élevés.

La mission estime toutefois que cette différenciation mériterait d'être approfondie.

Premièrement, l'effet de seuil de ce dispositif est significatif : certaines communes de montagne sont en effet susceptibles de s'étager de 500 mètres d'altitude à 2 500 mètres.

Ensuite, selon les chiffres transmis par le directeur général de l'ANCT lors de son audition, 81 % des logements situés en zone de montagne ont un diagnostic de performance énergétique (DPE) de catégorie E, F ou G, ce qui présente logiquement des difficultés, aussi bien pour continuer à développer le tourisme que pour loger les travailleurs saisonniers ou les familles. En ce qui concerne par exemple les locations, selon les informations dont dispose le rapporteur, ce sont 45 % des logements qui sont ainsi voués à sortir du marché locatif dans les Hautes-Alpes d'ici à 2034. En ce qui concerne plus particulièrement le tourisme, l'entrée en vigueur en 2034 de la loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l'échelle locale aura elle aussi un impact renforcé sur les stations de montagne souvent constituées d'un parc vieillissant.

Lors de son audition par la mission d'information le 7 avril 2026, le ministre de la ville et du logement, M. Vincent Jeanbrun, a affirmé qu'« il n'était pas envisagé d'ouvrir une adaptation spécifique de ces réglementations, qui intègrent déjà les particularités des zones de montagne ». Toutefois, le gouvernement précédent avait reconnu en creux la marge de progression de la réglementation sur la question lorsqu'il avait manifesté son soutien, au moment des débats relatifs à l'adoption de la loi du 20 mars 2026 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030, à un dispositif expérimental visant à permettre de faciliter la rénovation énergétique des copropriétés disposant d'un nombre élevé de résidences secondaires « et ainsi de répondre aux besoins de rénovation en zone de montagne. »^127(*)

Un autre exemple évoqué de façon récurrente dans les témoignages recueillis fait état d'une différenciation inaboutie du fait d'une mauvaise application des textes, voire de leur non-application. La mise en oeuvre lacunaire des dispositions de la loi Montagne relatives à la carte scolaire a été plusieurs fois soulignée par les représentants des élus de montagne : M. Jean-Pierre Vigier, président de l'Anem, a ainsi indiqué que « le droit n'est pas pleinement respecté [...] Je vous invite à interroger les préfets de vos départements ou les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) afin de savoir s'ils tiennent compte du droit à la différenciation. Ce droit est officiellement inscrit dans les textes, mais, dans les faits, il est rarement mis en oeuvre. Il est désormais prévu par la loi que l'inspecteur d'académie peut ne pas tenir compte du seuil de fermeture des classes. Pouvez-vous me citer des exemples où des Dasen ont fait usage de cette faculté ? »^128(*)

b) En matière d'urbanisme, la victoire de la dérogation sur la différenciation

(1) Beaucoup de dérogations...

(a) Face aux blocages, la multiplication des dérogations sectorielles

Face aux blocages occasionnés par la loi Littoral, les années récentes ont vu une multiplication de dérogations ciblées, introduites au cas par cas, au gré des textes sectoriels pour prendre en compte les contraintes spécifiques de certains espaces, notamment insulaires, sans toutefois développer de vision d'ensemble quant au modèle de développement souhaité et souhaitable dans ces espaces, ni interroger les principes structurants de la loi Littoral.

Ainsi, en 2018, la loi Élan a autorisé, sous conditions, l'implantation d'infrastructures de production d'énergies renouvelables^129(*), dans les « zones interconnectées au réseau électrique métropolitain continental dont la largeur est inférieure à dix kilomètres », afin de surmonter l'inapplicabilité dans les îles du Ponant de la possibilité, ouverte à partir de 2015^130(*), d'implantation d'éoliennes en discontinuité hors espaces proches du rivage, ces îles étant en totalité ou quasi-totalité constituées d'espaces proches du rivage.

Dans la même logique, le Parlement a tout récemment assoupli la loi Littoral pour permettre l'implantation de stations de transfert d'énergies par pompage (Step) dans les zones non interconnectées que sont la Corse et les outre-mer, afin de tenir compte de leurs spécificités géographiques, administratives et énergétiques^131(*).

D'autres initiatives, adoptées par le Parlement, ont en revanche avorté, telles que l'extension de la possibilité d'implanter des bâtiments agricoles en discontinuité de l'urbanisation existante aux espaces proches du rivage, dans les communes insulaires métropolitaines^132(*), votée dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole en 2025, censurée par le Conseil constitutionnel au motif que la différence de traitement ainsi instituée entre les communes insulaires métropolitaines et d'autres communes littorales ou communes d'outre-mer « ne repos[ait] ni sur une différence de situation ni sur un motif d'intérêt général en rapport direct avec l'objet de la loi »^133(*).

(b) Le cas des outre-mer : de la différenciation proclamée à la multiplication des dérogations sectorielles

Dès l'origine, la loi Montagne comme la loi Littoral ont prévu des dispositions spécifiques aux outre-mer, en vue de prendre en compte les spécificités de ces territoires.

Ainsi, la loi Montagne prévoit pour les outre-mer une définition des zones de montagne différente de celle qui prévaut en métropole. Sont ainsi définies comme zones de montagne :

- à La Réunion : les communes ou parties de communes situées à une altitude supérieure à 500 mètres ;

- en Guadeloupe et en Martinique : les communes ou parties de communes situées à une altitude supérieure à 350 mètres.

Peuvent en outre être classées comme zones de montagne les zones situées à des altitudes supérieures à 100 mètres et présentant un dénivelé au moins égal à 15 %^134(*). Surtout, les dispositions de la loi Montagne relatives à l'urbanisme ne s'appliquent pas en outre-mer^135(*).

De la même façon, dès 1986, l'article 35 de la loi Littoral a prévu des dispositions spécifiques en matière d'urbanisme pour les territoires ultramarins afin de tenir compte de leurs particularités. Ainsi, la bande littorale des 100 mètres y est fixée à 81,20 mètres, par référence à la largeur de la bande littorale « des 50 pas géométriques » historiquement réputée, en outre-mer, appartenir au domaine public maritime^136(*). La définition juridique des espaces remarquables et caractéristiques du littoral est également adaptée aux outre-mer, puisque la liste des espaces et milieux à préserver applicable en métropole est explicitement complétée, pour ces territoires, par la mention des récifs coralliens, des lagons et des mangroves^137(*).

Surtout, dès l'origine, les règles d'urbanisme ont été légèrement plus souples dans les outre-mer que dans l'Hexagone :

- dans la bande littorale des 50 pas géométriques, en ouvrant la possibilité d'implanter, hors espaces urbanisés, des installations nécessaires à des services publics, à des activités économiques ou à des équipements collectifs liés à l'usage de la mer^138(*), ainsi que la possibilité de construire dans la bande littorale au droit des parties urbanisées de la commune en vue d'implanter des services publics ou des activités exigeant la proximité immédiate de la mer, ou pour des opérations de résorption de l'habitat insalubre^139(*) ;

- dans les espaces proches du rivage, en ouvrant des possibilités d'extension de l'urbanisation dans les secteurs d'urbanisation diffuse et en autorisant les opérations d'aménagements prévues au sein d'un schéma de mise en valeur de la mer (SMVM)^140(*).

Hormis ces deux adaptations, l'ensemble des règles d'urbanisation applicables dans les communes littorales métropolitaines étaient applicables aux territoires d'outre-mer^141(*).

En outre, la portée de certaines de ces dérogations doit être relativisée, la loi Littoral autorisant par exemple dès l'origine, dans la bande littorale, sur l'ensemble du territoire, les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, sous la seule réserve de les faire précéder d'une enquête publique^142(*).

Dans la lignée de ces premières dispositions, les mesures d'adaptation de la loi Littoral aux spécificités des outre-mer ont été nombreuses depuis 40 ans :

- extension du principe de reconnaissance de l'urbanisation de fait (qui prévalait déjà, depuis l'origine, dans la bande littorale) aux espaces proches du rivage^143(*) et diversification des types de constructions autorisées dans la bande littorale et les espaces proches du rivage (équipements collectifs, activités économiques, logement, ...)^144(*) ;

- dérogations ad hoc pour permettre l'implantation en zone rétro-littorale, en discontinuité, d'infrastructures de stockage et traitement de déchets et d'infrastructures de production d'énergies renouvelables^145(*) (d'abord en Guyane^146(*), puis dans l'ensemble des départements et régions d'outre-mer^147(*)), puis d'infrastructures de production d'eau potable et d'assainissement^148(*), ou encore plus récemment, de manière transitoire, pour les seuls besoins de réfection du réseau à la suite du passage du cyclone Chido à Mayotte, de pylônes radioélectriques^149(*).

Ces adaptations « par petites touches », visant souvent à régler des problématiques d'urgence, peinent cependant à dessiner une stratégie cohérente d'adaptation des dispositions de la loi Littoral aux spécificités des territoires ultramarins. De ce fait, elles n'ont au total pas permis, selon les représentants des collectivités ultramarines interrogés par la mission, de prendre en compte de manière satisfaisante les contraintes et besoins particuliers de ces territoires. Ainsi, pour Interco Outre-mer, « l'application uniforme des lois Littoral et Montagne dans les Drom ne permet pas, en l'état, de garantir un équilibre satisfaisant entre les impératifs d'aménagement et les objectifs de protection »^150(*).

(2) ... et un zeste de différenciation

(a) La Corse : un droit à la différenciation tardivement acquis, mais structurant

Comme l'a indiqué à la mission Jean-Charles Orsucci, président de l'Anel, « la Corse et les outre-mer n'[ont] pas véritablement [été] au coeur de la réflexion » du volet des lois Montagne et Littoral relatif à l'urbanisme. Les adaptations prévues par le texte initial de la loi Montagne en faveur de la Corse n'incluaient d'ailleurs pas les dispositions relatives à l'urbanisme.

Une quinzaine d'années plus tard toutefois, la loi de 2002 relative à la Corse^151(*) a permis au Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (Padduc) de prendre en compte, dans l'application de ces dispositions, les particularités locales, en « précis[ant] les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales [des] dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral [issues des lois Montagne et Littoral] », faisant ainsi du Padduc le véritable pivot de l'application des lois Littoral et Montagne en Corse, avec lequel les schémas de cohérence territoriale (Scot) et documents d'urbanisme locaux (plans locaux d'urbanisme et cartes communales) devaient être compatibles^152(*). Conformément à ces dispositions, le Padduc en vigueur distingue les « agglomérations », « villages », « espaces urbanisés », « bourgs » et « hameaux », selon des critères de trame et morphologie urbaine, mais aussi d'indices de vie sociale et du caractère stratégique de l'espace considéré pour l'organisation et le développement de la commune concernée - ce qui lui permet par exemple d'empêcher la qualification comme telles de zones pavillonnaires à visée exclusive de villégiature^153(*).

Dans la même logique de différenciation, la loi de 2002 habilite le Padduc à :

- autoriser, dans la bande littorale des 100 mètres, en tenant compte de la fréquentation touristique de certains sites et de la préservation de l'environnement, des aménagements légers et constructions non permanentes destinés à l'accueil du public (hors hébergements), le cas échéant complémentaires aux aménagements légers autorisés sur le continent par les schémas de plage, en tenant compte de la fréquentation touristique des sites et de la préservation de l'environnement^154(*) ;

- fixer une liste complémentaire à la liste des espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques à préserver ainsi que leur localisation^155(*) ;

- préciser la vocation de certains espaces soumis aux lois Littoral et Montagne, ce qu'il a fait notamment avec les espaces stratégiques agricoles, rendus inconstructibles et dédiés à l'agriculture, pour un total de 100 000 hectares.

Toutefois, au rebours de revendications portées devant la mission d'information par plusieurs représentants de la collectivité de Corse, le Padduc ne peut à ce jour que préciser les dispositions relatives aux lois Littoral et Montagne, et non y apporter des dérogations.

La reconnaissance par la loi « Montagne II » de 2016 de la spécificité de la Corse, territoire montagneux et insulaire présentant le caractère d'« île-montagne », ne s'est pas traduite par des adaptations en matière d'urbanisme. Comme l'a exprimé devant la mission Jean Félix Acquaviva, conseiller exécutif de Corse en charge des transports, des infrastructures portuaires, aéroportuaires, ferroviaires et routières, de la coopération territoriale européenne, méditerranéenne et internationale, président de l'Office des transports de la Corse : « En ce qui concerne la Corse, la reconnaissance du caractère d'île-montagne et du cumul de contraintes aurait dû se traduire de manière beaucoup plus forte dans l'adaptation des politiques publiques en général. Cela n'a pas été totalement le cas ».

Toutefois, deux ans plus tard, la loi Élan de 2018^156(*) a constitué une seconde étape importante de l'adaptation des lois Montagne et Littoral à la Corse, en ouvrant la possibilité au Padduc de délimiter, en dehors des espaces proches du rivage, les secteurs d'application respectifs de la loi Littoral et de la loi Montagne, afin d'en éviter la superposition, dans un île où moins de 1 % des communes ne sont soumises ni à la loi Littoral ni à la loi Montagne (contre plus de 80 % des communes métropolitaines). La géographie corse rend en outre l'application de la loi Littoral particulièrement extensive, le principe d'application de la loi Littoral à l'ensemble du territoire des communes dites littorales aboutissant à ce que même des hameaux de l'intérieur de l'île et situés en altitude - qui constituent du reste traditionnellement les véritables coeurs de vie des communes -, s'y trouvent soumis. Toutefois, le Padduc n'ayant pas été modifié depuis 2015, cette disposition n'a pour l'instant pas trouvé de traduction concrète.

(b) Depuis 2018, la consécration de la possibilité pour le Scot de préciser certaines notions de la loi Littoral

La loi Élan de 2018 a également consacré le rôle des schémas de cohérence territoriale (Scot) pour décliner les notions de la loi Littoral, en fonction des réalités locales. Ainsi, dans sa rédaction issue de l'article 42 de la loi Élan, l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme dispose que le Scot « précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application [des dispositions du code de l'urbanisme propres au littoral] ». Aux termes de l'article L. 141-13 du code de l'urbanisme, tel qu'issu de l'ordonnance de 2020 relative aux Scots^157(*), le Scot doit également « détermin[er] les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés » mentionnés à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, qui peuvent respectivement être étendus et densifiés, et en définir la localisation, cette dernière étant - du moins pour les « secteurs déjà urbanisés », précisée par les plans locaux d'urbanisme^158(*).

Il s'agissait, dans l'esprit du législateur, de permettre par ce biais l'interprétation territoriale de ces notions de la loi Littoral, comme l'avait d'ailleurs explicitement exprimé Dominique Estrosi Sassone, rapporteure au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, lors de la discussion en séance publique sur le projet de loi Élan, évoquant à propos des SDU une « façon encadrée mais territorialisée » d'ouvrir les possibilités de comblement de dents creuses^159(*). Cette idée se retrouve du reste dans les documents explicatifs élaborés par le ministère de l'aménagement du territoire à la suite de la promulgation de la loi, expliquant que l'absence de définition précise des SDU dans la loi visait à « permettre une définition de ces secteurs adaptée selon les territoires, à travers les Scot »^160(*).

Si le Scot pouvait dès avant 2018, au titre de ses compétences générales, fixer des critères d'identification des villages et agglomérations, mais aussi d'autres notions telles que, par exemple, celle d'« espaces proches du rivage », l'inscription dans la loi d'une obligation de fixation de critères d'identification des villages et agglomérations a également été concomitante avec un renforcement de la prise en compte des dispositions figurant dans le Scot par les juridictions.

Signe de la pertinence de cette nouvelle possibilité de territorialisation, plus des deux tiers des élus des communes littorales ayant participé à la consultation en ligne organisée par la mission ont déclaré en tirer un bilan positif^161(*). Toutefois, plusieurs spécialistes interrogés par la mission estiment que le bilan global est en demi-teinte, de nombreux Scot ne semblant pas s'être réellement saisis de cette nouvelle faculté. Ainsi, pour M^e Grégory Mollion, avocat et maître de conférences en droit public à l'université Grenoble Alpes, spécialiste de la loi Montagne, les développements consacrés à la loi Littoral dans les documents d'orientation et d'objectifs (DOO) demeurent souvent très limités, sans réelle réflexion d'ensemble sur les caractéristiques du territoire ni sur les modalités concrètes d'application des notions à préciser.

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* ¹⁰⁶ Julien Martin, « L'apport discutable du concept de territorialisation à l'étude du principe d'égalité en droit des collectivités territoriales », dans l'ouvrage collectif Julie Benetti (dir.), Les collectivités territoriales et le principe d'égalité, L'Harmattan, Paris, 2016, p. 195-211.

* ¹⁰⁷ Propos tenus par le professeur Julien Martin lors de son audition en date du 4 mai 2026.

* ¹⁰⁸ Articles 1^er et 5 de la loi Montagne.

* ¹⁰⁹ Article 2, codifié à l'article L. 321-2 du code de l'urbanisme, de la loi Littoral.

* ¹¹⁰ Propos tenus lors de son audition en date du 4 mai 2026.

* ¹¹¹ Pour en citer quelques exemples : Julien Martin, 2016, op. cit. ; Cécile Jebeili, « La différenciation territoriale en droit français », 2024 ; rapport IGA-IGEDD, « Évaluation de l'emploi des dispositions législatives et réglementaires d'adaptation des politiques publiques aux spécificités territoriales : expérimentation, différenciation et dérogation », mai 2024.

* ¹¹² Rapport IGA-IGEDD, op. cit., p. 39.

* ¹¹³ Propos tenus lors de son audition en date du 4 mai 2026.

* ¹¹⁴ Propos tenus lors de son audition en date du 10 février 2026.

* ¹¹⁵ Propos tenus lors de son audition en date du 10 février 2026.

* ¹¹⁶ Propos tenus à l'Assemblée nationale le 26 janvier 2024 à l'occasion de la cérémonie des voeux de l'Anem.

* ¹¹⁷ Propos tenus lors de son audition en date du 17 février 2026.

* ¹¹⁸ La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi « 3DS », crée un dispositif précis qui est plus spécifique et plus restreint que l'objet du présent rapport : la création d'une « proposition de différenciation » des compétences des collectivités territoriales. Le périmètre de la différenciation au sens de l'article 1^er de la loi est limité à « l'attribution et à l'exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales ». L'article 2, traduit au sein de l'article L. 3211-3 du CGCT, étend à toute collectivité le droit de formuler des propositions « concernant les compétences, l'organisation et le fonctionnement des collectivités ». Ce droit ne concernait auparavant que peu de catégories de collectivités, telles que les départements et les régions d'outre-mer ou la collectivité de Corse.

* ¹¹⁹ Rapport IGA-IGEDD, « Évaluation de l'emploi des dispositions législatives et réglementaires d'adaptation des politiques publiques aux spécificités territoriales : expérimentation, différenciation et dérogation », mai 2024.

* ¹²⁰ Propos tenus lors de son audition en date du 17 février 2026.

* ¹²¹ Exemple cité lors de l'audition du Conservatoire du littoral le 17 février 2026.

* ¹²² Loi n° 75-602 du 10 juillet 1975 portant création du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

* ¹²³ Contribution écrite adressée à la mission d'information.

* ¹²⁴ Sources : réponses des comités de massif aux questionnaires du rapporteur et contribution de l'ANCT.

* ¹²⁵ Contribution écrite adressée à la mission d'information.

* ¹²⁶ Propos tenus lors de son audition en date du 10 février 2026.

* ¹²⁷ Réponse en date du 15 juillet 2025 à la question écrite n° 6460 de Mme Marie-José Allemand, députée.

* ¹²⁸ Audition par la mission d'information en date du 10 février 2026.

* ¹²⁹ Art. L. 121-5-1 du code de l'urbanisme.

* ¹³⁰ Art. L. 121-12 du code de l'urbanisme, créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* ¹³¹ Loi n° 2026-554 du 29 juin 2026 visant à relancer les investissements dans le secteur de l'hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique.

* ¹³² Cf. p. 183.

* ¹³³  Décision n° 2025-876 DC du 20 mars 2025.

* ¹³⁴ Art. 4 de la loi Montagne.

* ¹³⁵ Art. 98 de la loi Montagne.

* ¹³⁶ L'article 37 de la loi Littoral a réaffirmé l'inaliénabilité des terrains de la bande des 50 pas géométriques, avant que la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer ne vienne à nouveau en moduler l'application.

* ¹³⁷ Art. R. 121-35 du code de l'urbanisme.

* ¹³⁸ Art. L. 156-2 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-46 du code de l'urbanisme.

* ¹³⁹ Art. L. 156-3 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-48 du code de l'urbanisme.

* ¹⁴⁰ Art. L. 156-2 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-40 du code de l'urbanisme.

* ¹⁴¹ Art. L. 156-1 de l'ancien code de l'urbanisme ; le principe en subsiste à l'article L. 121-38 du code de l'urbanisme.

* ¹⁴² Art. 3 de la loi Littoral, codifié à l'article L. 146-4 de l'ancien code de l'urbanisme.

* ¹⁴³ Loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.

* ¹⁴⁴ Loi n° 96-1241 précitée ; loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* ¹⁴⁵ Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire et loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique.

* ¹⁴⁶ Loi n° 2020-105 précitée.

* ¹⁴⁷ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale et loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables.

* ¹⁴⁸ Loi n° 2022-217 précitée.

* ¹⁴⁹ Art. 10 de la loi n° 2025-176 du 24 février 2025 d'urgence pour Mayotte.

* ¹⁵⁰ Réponse à un questionnaire écrit.

* ¹⁵¹ Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

* ¹⁵² Art. L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁵³ CAA Marseille, 19 avril 2021, n° 19 MA02 510, Commune de Corbara.

* ¹⁵⁴ II de l'art. L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁵⁵ Aujourd'hui codifié à l'art. L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁵⁶ Art. 45 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, codifié au II bis de l'article L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁵⁷ Ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des schémas de cohérence territoriale, prise sur le fondement de l'article 46 de la loi Élan.

* ¹⁵⁸ Art. L. 121-8 du code de l'urbanisme tel que modifié par l'article 42 de la loi Élan.

* ¹⁵⁹        https://www.senat.fr/seances/s201 807/s20 180 718/s20 180 718 005.html

* ¹⁶⁰ Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, « Foire aux questions sur les dispositions de la loi Élan modifiant la loi Littoral », Flash DGALN, n° 05-2020.

* ¹⁶¹ Bilan très positif : 8 % ; bilan plutôt positif : 61 % ; bilan plutôt négatif : 21 % ; bilan très négatif : 10 %.