Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier

C. UN IRRITANT MAJEUR : LA COMPLEXITÉ DANS L'APPLICATION DES RÈGLES D'URBANISME

1. Une application des textes jugée déséquilibrée en faveur de la protection de l'environnement et des espaces et au détriment de l'aménagement / du développement

Si elle ne peut pas prétendre à la représentativité, la consultation en ligne des élus locaux organisée par la mission montre néanmoins sans ambiguïté que l'adaptation des règles d'urbanisme constitue l'attente n° 1 de ces derniers, tant pour les élus des communes de montagne (71 % des répondants) que pour ceux des communes littorales (68 %) - les problématiques du recul du trait de côte, citée par un tiers des répondants, et de la meilleure prise en compte des problématiques de développement agricole, touristique et économique, citée également par les deux tiers des répondants des communes littorales, pouvant en outre également appeler à des ajustements en matière d'urbanisme.

Autre signe de l'importance des blocages en la matière, la mission relève que 14,3 % des dossiers remontés au dispositif France Simplification en matière d'urbanisme, depuis son lancement à la fin de l'année 2024, concernent la loi Littoral, alors que n'y sont soumises que 3,4 % des communes^162(*).

Au regard de l'esprit et de la lettre des lois Littoral et Montagne, cette attente forte peut sembler à première vue surprenante puisque, comme leurs autres dispositions, les dispositions des lois Littoral et Montagne relatives à l'urbanisme entendaient, à l'origine, assurer la préservation des paysages et de la biodiversité tout en permettant le développement des territoires concernés.

L'article 1^er de la loi Littoral, aujourd'hui abrogé^163(*), disposait ainsi que la politique spécifique d'aménagement du littoral avait pour objet à la fois « la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l'érosion, la préservation des sites et paysages et du patrimoine », « la préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l'eau, telles que la pêche, les cultures marines, les activités portuaires, la construction et la réparation navales et les transports maritimes » et « le maintien ou le développement, dans la zone littorale, des activités agricoles ou sylvicoles, de l'industrie, de l'artisanat et du tourisme ». Afin de permettre la cohabitation harmonieuse des différents usages du littoral tout en préservant ses qualités écologiques et paysagères, l'article 3 de la loi incluait dans les critères devant être pris en compte dans les documents d'urbanisme pour ouvrir des zones à l'urbanisation tant la préservation des espaces sensibles du littoral que la protection des espaces dédiés aux activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes, ou encore la fréquentation du littoral par le public. Il prévoyait des restrictions différenciées des règles de constructibilité en fonction de la distance au littoral^164(*), et la nécessité de prévoir dans les documents de planification et d'urbanisme « des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation »^165(*).

La loi Montagne pose quant à elle le principe de prise en compte des spécificités des milieux montagnards dans l'aménagement et l'urbanisation et de préservation des terres nécessaires au maintien des activités agricoles, pastorales et forestières^166(*). À cette fin, elle dispose que l'urbanisation doit se faire en continuité avec les bourgs et villages existants^167(*) et que les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières pourront accueillir uniquement, aux fins de développement économique, de nouveaux équipements sportifs, liés notamment à la pratique du ski et de la randonnée^168(*). Les documents de planification et autorisations d'urbanisme doivent comporter des dispositions « propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard »^169(*).

Afin de préserver les ressources des territoires, les deux lois prévoyaient également, dans un souci d'équilibre, de limiter la taille globale des zones urbanisées dans un secteur de montagne ou du littoral donné, via la notion de « capacité d'accueil » :

- pour la montagne, l'article L. 122-8 du code de l'urbanisme dispose ainsi que la capacité d'accueil des espaces destinés à l'urbanisation doit rester compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles montagnards ;

- pour le littoral, l'article L. 121-21 du même code fixe les éléments dont doivent tenir compte les documents d'urbanisme, à savoir la préservation des espaces et milieux remarquables et caractéristiques du littoral, la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes, les conditions de fréquentation par le public (ainsi que, depuis la loi Climat-résilience, les risques littoraux, notamment ceux liés à la submersion marine et au recul du trait de côte).

A contrario, il n'est aucunement question, dans les deux lois, d'interdire complètement l'urbanisation. Afin de prendre en compte les besoins des territoires en services publics et en développement économique, des exceptions à ces dispositions contraignantes ont été prévues, dès l'origine, pour permettre notamment l'implantation d'infrastructures d'intérêt général : ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, à la sécurité civile et ceux nécessaires au fonctionnement des aérodromes et des services publics portuaires autres que les ports de plaisance, lorsque leur localisation répond à une nécessité technique impérative, en loi Littoral^170(*), et ouvrages nécessaires à la recherche scientifique ou relatifs à la défense nationale, aux recherches et à l'exploitation de ressources minérales d'intérêt national, à la protection contre les risques naturels et aux services publics, là aussi lorsque leur localisation dans ces espaces correspond à une nécessité technique impérative, en loi Montagne^171(*), exceptions progressivement élargies au gré des évolutions technologiques et des besoins des territoires^172(*).

En outre, dès l'origine, la loi Littoral a prévu des exceptions aux restrictions à l'urbanisation pour certaines activités économiques, autorisant les « activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau » dans la bande littorale des 100 mètres^173(*) et retenant, parmi les critères permettant de justifier l'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage, « l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau »^174(*). Même dans les espaces remarquables et caractéristiques du littoral, l'implantation d'aménagement légers peut être justifiée par la mise en valeur économique de ces espaces^175(*). De même, en zone de montagne, dès l'origine, les « unités touristiques nouvelles » (UTN)^176(*), qui visaient à accompagner le développement économique et touristique, via l'aménagement de domaines skiables, étaient autorisées à déroger au principe d'urbanisation en continuité.

Pourtant, l'appréciation des élus locaux des territoires littoraux et de montagne ayant répondu à la consultation quant à l'équilibre des dispositions relatives à l'urbanisme et à l'aménagement des lois Montagne et Littoral est globalement mitigée.

Presque la moitié des élus répondants issus de communes soumises à la loi Montagne estiment que l'équilibre assuré par l'application de la loi entre les volets « aménagement » et « protection et mise en valeur des paysages de montagne » est en défaveur du volet « aménagement » - 38 % estimant toutefois cet équilibre satisfaisant^177(*) - , et 60 % des élus des communes soumises à la loi Littoral estiment cette dernière déséquilibrée en défaveur de son volet « aménagement ».

Source : rapport d'études OpinionWay

Ce décalage entre la situation des communes littorales et celle des communes de zone de montagne est confirmé par l'écart observé dans les réponses à la question, posée dans le cadre de la consultation, de savoir s'ils avaient eux-mêmes eu connaissance de cas où l'application de la loi avait posé des difficultés : alors que plus des deux tiers des élus de montagne ne fait état d'aucune difficulté, c'est le cas de seulement un quart des élus littoraux. En outre, parmi les difficultés rencontrées, les « freins au développement territorial » sont cités par une large majorité des élus littoraux (près de la moitié des répondants, et deux tiers des répondants ayant fait état de difficultés), tandis qu'ils sont cités au même niveau que les difficultés administratives et les difficultés d'application par les élus de montagne (13 % des répondants, contre 14 % pour les difficultés administratives et difficultés d'application).

En décalage avec l'esprit comme avec la lettre de ces deux lois, ce ressenti toutefois globalement mitigé s'explique par de multiples raisons.

2. Un problème d'application de la loi, particulièrement de la loi Littoral

a) Une loi sobre qui a été précisée par la jurisprudence

Le premier facteur, fréquemment incriminé par les interlocuteurs de la mission, principalement à propos de la loi Littoral, est le poids accumulé et jugé désormais disproportionné de la jurisprudence. Ainsi, pour Jean-Charles Orsucci, président de l'Anel, « [l]a principale critique que l'on adresse depuis 40 ans à la loi Littoral [...] est que ses principes d'application sont quasiment intégralement définis par voie de jurisprudence [...] Aujourd'hui, notre marge de manoeuvre, en tant que maires, est définie par la jurisprudence, ce qui pose problème »^178(*).

Les lois Montagne et Littoral ont en effet été conçues comme des lois sobres, qui se bornaient à poser des principes d'aménagement, tout en laissant une marge d'interprétation, en fonction des réalités locales. Aucun décret d'application n'est venu encadrer les notions, à l'époque inconnues en droit, de « village », « agglomération », « bourg », « hameau », « continuité », « extension de l'urbanisation », ou encore « coupure d'urbanisation », pourtant structurantes pour l'application de ces deux lois. Aussi, pour M^e Loïc Prieur, avocat et maître de conférences à Sorbonne Université, et éminent spécialiste de la loi Littoral, dès l'origine, « la formalisation des principes de la loi Littoral [ont] suscité des interrogations et critiques de la doctrine [, l]es termes employés par le législateur [étant] déroutants pour qui attend de la loi des règles clairement énoncées »^179(*).

Toutefois, selon le rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, Jean Lacombe, député de l'Hérault, le fait que la loi n'ait pas été écrite « en des termes déjà juridiques ou définis parfaitement » visait précisément à en permettre l'adaptation aux réalités locales, puisque, selon lui, « [c]'est aux décideurs locaux de traduire, dans des documents ou par les différentes autorisations délivrées, le droit applicable [...]. Le juridique n'intervient qu'après que les choix politiques ont été exercés »^180(*).

Cette imprécision a, de fait, permis à la loi Littoral et à la loi Montagne une certaine longévité, puisque leurs principes fondamentaux, notamment le principe d'urbanisation en continuité, n'ont jamais été modifiés, et semblent désormais faire l'objet d'un très large consensus. Toutefois, elle est aussi à la source de nombreuses difficultés.

(1) Une jurisprudence à géométrie variable, source d'insécurité juridique

Le poids accumulé de la jurisprudence est d'abord une source d'insécurité juridique. Opératrice de France Simplification, dispositif visant à lever les blocages réglementaires à la réalisation de projets dans les territoires, la direction interministérielle à la transformation publique (DITP), interrogée par la mission, évoque à ce sujet « des notions juridiques à géométrie variable », générant « une insécurité juridique persistante »^181(*).

Au fil des auditions, la mission a pu constater à quel point la marge d'interprétation laissée à la jurisprudence, appropriée ensuite par des services instructeurs plus ou moins au fait de la portée réelle de ces décisions, nourrit le procès de lois appliquées de manière inéquitable en raison de divergences d'interprétation, tant des autorités administratives que des juridictions, que ce soit entre différents territoires, ou au sein d'un même territoire. Au total, près d'un élu sur dix des communes littorales ayant répondu à la consultation lancée par la mission a pointé des difficultés d'application liées à des applications divergentes ou à des interprétations hétérogènes de la loi - ce grief s'ajoutant aux difficultés de fond. Ce taux n'est que de 2 % des élus répondants issus de communes de montagne.

La définition par la jurisprudence de la notion de « village », au sens de la loi Littoral, est un exemple parlant des hésitations de la jurisprudence. Figurant à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, le « village » constitue le plus petit groupe de constructions permettant, dans les communes littorales, une extension de l'urbanisation en continuité, cette qualification revêtant donc une grande importance pour planifier les projets de développement territoriaux et accorder des permis de construire.

Après un premier mouvement jurisprudentiel restrictif ayant peu à peu imposé l'idée que la notion de village impliquait l'existence de services et lieux de vie collectifs, une circulaire ministérielle de 2006 a fait mouvement inverse en précisant que « les villages sont plus importants que les hameaux et comprennent ou ont compris dans le passé des équipements ou lieux collectifs administratifs, cultuels ou commerciaux, même si, dans certains cas, ces équipements ne sont plus en service, compte tenu de l'évolution des modes de vie »^182(*). La même année, le Conseil d'État a, au contraire, fondé son appréciation de la qualité de village et agglomération non pas sur ces critères, mais sur celui de « densité significative des constructions », la présence d'équipements ou lieux collectifs administratifs, cultuels ou commerciaux pouvant toutefois, dans certains cas, être pris en compte par le juge en plus de la notion de densité^183(*).

D'apparence plus permissive, cette jurisprudence a finalement débouché, dans de nombreux cas, sur la qualification de lieux-dits ou groupes d'habitations en tant que « zones d'habitation diffuse », qui ne peuvent donner lieu ni à extension en continuité, ni à densification, tandis qu'étaient qualifiés de « villages » des groupes comprenant a minima une quarantaine de constructions^184(*) - même si aucune décision jurisprudentielle ne fixe dans un considérant de principe un nombre minimal nécessaire^185(*).

En 2015, le Conseil d'État a clarifié sa jurisprudence, en qualifiant les agglomérations et villages existants de « zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions »^186(*), les deux conditions de nombre minimal de constructions et de densité minimale étant donc rendues cumulatives, permettant de refuser de qualification de « villages » à des groupes de constructions ne présentant pas une densité suffisante, à l'exemple des deux exemples présentés dans les figures ci-après^187(*) :

Lieu-dit Domois à Bangor (56), CAA Nantes, 2021	Lieu-dit Pasciatella (CAA Marseille, 09/01/2023, n° 21MA01177),
Source : groupe de travail régional « Loi Littoral », Référentiel Loi Littoral, fascicule n° 1

Par ailleurs, s'agissant de la présence de commerces, équipements collectifs et services publics, que la jurisprudence Porto-Vecchio du Conseil d'État, citée ci-dessus, semblait avoir rendue clairement accessoire^188(*), dans la définition des agglomérations et villages, plusieurs décisions ultérieures ont semblé remettre en cause cette approche^189(*), y compris une décision du Conseil d'État de 2017, considérant que devait être considéré comme un simple hameau, et non comme un village, un lieu-dit, « compte tenu du nombre limité de constructions qui le composaient et en l'absence, en son sein, de services ou équipements collectifs »^190(*). Toutefois, en dépit de ces décisions et de l'instruction ministérielle du 7 décembre 2015^191(*), qui a précisé que le village « s'organise autour d'un noyau traditionnel, assez important pour avoir une vie propre tout au long de l'année » et « se distingue du hameau par une taille plus importante et par le fait qu'il accueille encore ou a accueilli des éléments de vie collective, une place de village, une église, quelques commerces de proximité (boulangerie, épicerie) ou service public par exemple, même si ces derniers n'existent plus compte tenu de l'évolution des modes de vie », la jurisprudence privilégie en majorité la recherche uniquement d'un nombre de constructions et d'une densité minimaux, indépendamment d'autres facteurs^192(*), permettant ainsi de qualifier notamment de « villages » ou « agglomérations » des zones pavillonnaires^193(*).

Du fait de ces revirements de jurisprudence, d'après les nombreux témoignages recueillis par la mission, des décisions de jurisprudence peuvent être invoquées soit par les services instructeurs, soit par les juridictions, à l'occasion d'un contentieux, pour refuser un projet, alors même qu'un projet similaire a été admis quelques années ou quelques mois auparavant, ou sur une parcelle voisine, et ce alors même qu'aucune règle d'urbanisme, qu'elle émane de la loi, du règlement ou des règles fixées par le plan local d'urbanisme, n'a été modifiée. Cela grève l'acceptabilité de ces dispositions car, ainsi que l'indique Départements de France dans sa contribution : « Comment comprendre qu'à droit constant, ce qui était permis hier soit interdit aujourd'hui ? »^194(*). L'incompréhension est encore plus grande si, à l'occasion d'un contentieux, il est fait application d'une règle jurisprudentielle dégagée après la délivrance de l'autorisation d'urbanisme, d'une manière rétroactive.

En outre, comme l'a souligné devant la mission M. Thibaut Guigue, président du Scot de Métropole Savoie, alors que la jurisprudence se prononce le plus souvent sur des cas singuliers, à l'occasion de contentieux relatifs à des autorisations d'urbanisme, ses décisions, en remodelant certaines définitions, peuvent in fine instiller plus globalement un doute sur le bien-fondé des règles fixées dans les documents d'urbanisme, au regard des lois Montagne et Littoral, une dynamique renforcée par le fait que, conformément aux articles L. 121-3 et L. 122-2 du code de l'urbanisme, les deux lois s'appliquent directement aux autorisations d'urbanisme, sans que les documents d'urbanisme puissent faire écran entre ces dernières et la loi.

Si les juristes et spécialistes des lois Montagne et Littoral estiment en majorité que la jurisprudence sur ces deux textes est aujourd'hui relativement stabilisée, elle demeure peu accessible et peu lisible aux élus et aux porteurs de projet. Au total, comme l'a notamment souligné l'Anel devant la mission, le poids de la jurisprudence rend aujourd'hui la loi inintelligible, excepté pour quelques spécialistes.

C'est d'ailleurs dans un souci de clarification qu'en ce qui concerne les zones de montagne, la loi « Montagne II » de 2016 est venue préciser, dans un nouvel article L. 122-5-1 du code de l'urbanisme, que le principe de continuité de l'urbanisation « s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux », reprenant ainsi les critères antérieurement dégagés par la jurisprudence, et qu'en 2018, la loi Élan a inscrit dans la loi les critères d'identification de la nouvelle notion de « secteurs déjà urbanisés » créée par elle, « se distingu[ant] des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs »^195(*).

(2) Une homogénéité jurisprudentielle inadaptée aux particularismes locaux

En outre, au rebours de l'intention du législateur, qui entendait laisser aux acteurs locaux une certaine marge de manoeuvre dans l'interprétation des lois Montagne et Littoral, il semble que les juridictions aient fait une lecture de plus en plus uniforme de ces notions sur l'ensemble du territoire, en dépit de particularismes locaux.

Car, au-delà des difficultés que peuvent causer les revirements de jurisprudence, c'est également l'inadaptation des définitions jurisprudentielles à la réalité urbanistique de certains territoires qui est incriminée. La conception restrictive de la notion de « village » développée par la jurisprudence, par exemple, correspond mal à la réalité de nombreux territoires, tant ultramarins et insulaires que métropolitains.

Ainsi, pour Jean-François Coënt, commissaire du Gouvernement à la Cour administrative d'appel de Nantes, au début des années 2000, « le mot village employé par le législateur français peut, en Bretagne, prêter aisément à confusion », car « en Bretagne, nous appelons communément village chaque ferme isolée, chaque petit groupe de deux ou trois maisons, il suffit parfois d'une maison isolée avec une ou deux dépendances pour que soit employée l'appellation « village » », tandis que le village au sens de la loi Littoral correspondrait davantage au « bourg » de Bretagne^196(*). L'interprétation jurisprudentielle de la notion de « village » n'a fait que renforcer cette discordance, en empêchant l'évolution des nombreux hameaux bretons pourtant caractéristiques de l'urbanisme local et partie intégrante de l'organisation spatiale communale - certaines communes ne comportant même aucun bourg-centre pouvant être qualifié de « village » au sens de la loi Littoral. En zones de montagne également, les juridictions ont eu l'occasion de préciser que la désignation historique d'un groupe de constructions comme « hameau » était sans incidence sur sa qualification en tant que telle au sens de la loi Montagne^197(*).

Les représentants des collectivités ultramarines ont également pointé devant la mission les effets particulièrement négatifs de l'application dans les outre-mer de concepts légaux et réglementaires peu adaptés aux formes locales d'urbanisme et d'habitat, de surcroît précisés par une jurisprudence dégagée majoritairement à l'occasion de contentieux métropolitains, et donc inadaptée aux territoires ultramarins. En effet, comme l'indique la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de l'Aménagement du territoire et de la Décentralisation, « peu de jurisprudence existe outre-mer et elle ne fait pas état de critères différents de ceux dégagés pour la métropole »^198(*). Or, pour Interco' Outre-Mer, « l'habitat traditionnel ultramarin (cases créoles, habitat « en ruban » le long des routes, quartiers-jardins des mi-pentes) n'entre pas dans les catégories juridiques du droit métropolitain »^199(*), la notion de « village », au sens de la loi Littoral ne correspondant à aucune réalité morphologique ultramarine, caractérisée par les « quartiers » antillais, les « îlets » réunionnais et les « carbets » guyanais, soit un habitat souvent diffus, quand il n'est pas informel.

Ce sentiment d'inadaptation de la jurisprudence aux réalités locales s'observe également pour la loi Montagne, pensée originellement pour encadrer l'urbanisation des grands massifs et les dérives liées au développement des infrastructures de sport d'hiver, dans un contexte d'attractivité foncière et touristique, mais dont les concepts et leurs interprétations jurisprudentielles peinent par exemple à s'adapter aux réalités de la montagne corse, à l'habitat plus dispersé et à l'économie montagnarde moins soumise aux logiques spéculatives.

(3) Une jurisprudence de plus en plus sévère ?

Enfin, les élus et experts interrogés par la mission ont témoigné d'un durcissement de la jurisprudence au fil des années, au gré de deux mouvements :

- d'une part, un affinement « mécanique », à mesure que les contentieux devenaient plus nombreux, amenant les juridictions à préciser certaines notions dans des considérants de principe, alors que les premières décisions de justice au regard des lois Littoral et Montagne n'avaient souvent été, jusqu'aux années 2000, que des jugements en l'espèce, ne permettant pas de dégager des règles générales applicables à d'autres cas.

Le développement relativement tardif de cette doctrine de jurisprudence administrative portant notamment sur la définition des notions relatives aux formes d'urbanisation rencontrées dans la loi Montagne et dans la loi Littoral a pu donner l'impression d'une réécriture de la loi par les juridictions, en un sens plus strict que les textes initiaux ;

- d'autre part, une lecture jurisprudentielle. Celle-ci, assez tôt et au fil des années, à mesure que se développait la conscience, dans l'opinion publique, la société et la sphère politique, des enjeux de protection de l'environnement et de lutte contre l'artificialisation des sols, et parallèlement, le droit de l'environnement, a penché de plus en plus en faveur de la protection, au détriment du développement, comme l'exposait clairement le commissaire du Gouvernement devant le Conseil d'État dès 1993 : « Bien que l'hésitation soit permise, [cette interprétation] nous paraît plus conforme à l'esprit de la loi Littoral qui, si elle se veut aussi une loi d'aménagement, nous paraît avoir pour objet premier la protection »^200(*).

Pour ne donner que deux exemples des effets de ce double mouvement, alors les juridictions avaient considéré pendant une quinzaine d'années que la notion d'extension limitée de l'urbanisation au sein des espaces proches du rivage ne s'appliquait que dans les espaces non urbanisés, un revirement de la jurisprudence du Conseil d'État, en 1999, a amené à appliquer désormais ce concept d'extension limitée de l'urbanisation, au sens de l'article L. 121-13  du code de l'urbanisme, dans les espaces proches du rivage indépendamment du caractère urbanisé ou non de l'espace dans lequel se situent les constructions envisagées^201(*).

De même, en 2013, un revirement de jurisprudence a mis fin à la possibilité, jusque-là admise tant par la doctrine administrative que par les juridictions^202(*), de densifier les hameaux existants (au sens commun du terme, à savoir les secteurs comportant des constructions groupées mais ne pouvaient être qualifiées d'agglomérations ou de villages au sens de la loi Littoral)^203(*) : toute construction nouvelle, même de faible ampleur, est désormais assimilée à une extension de l'urbanisation en discontinuité, et donc interdite en vertu de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

b) Les services instructeurs seraient-ils trop frileux ?

Au-delà des différences d'interprétation entre juridictions et d'un certain resserrement des notions de la loi par la jurisprudence, les travaux de la mission ont également fait apparaître une certaine frilosité, tant des services instructeurs que des services de l'État en charge du contrôle de légalité, dans l'interprétation des principes et notions des lois Montagne et Littoral.

Ainsi, les élus des communes soumises à la loi Littoral et à la loi Montagne interrogés dans le cadre de la consultation en ligne réalisée par la mission déplorent l'application trop rigide par les services de l'État des règles d'urbanisme résultant de l'une et l'autre loi, à tel point que pour 23 % des élus communes soumises à la loi Montagne répondants, et pour 22 % des élus des communes littorales, l'application moins rigide de la loi par les services de l'État constituerait la voie privilégiée pour les modifications des règles d'urbanisme qu'ils appellent de leurs voeux.

Plusieurs élus interrogés, tant en montagne que dans les communes littorales, ont donné des illustrations d'une certaine rigidification, dans les dernières années, du contrôle exercé par les services de l'État, tant sur les documents d'urbanisme que sur les demandes d'autorisations, y compris lorsque ces dernières sont conformes au document d'urbanisme en vigueur, dans un contexte de prise de conscience de la nécessité de freiner l'artificialisation et de préserver les écosystèmes et l'environnement. Ainsi, Cyril Demolis, maire de Sciez-sur-Léman (Haute-Savoie) et membre du conseil d'administration de l'Anel au titre des communes riveraines des grands lacs, a témoigné qu'« avec le petit recul dont [il] dispose, étant maire de [s]a commune depuis 2020, [il] constate que ces lois ont évolué : il y a aujourd'hui beaucoup plus de restrictions qu'il y a encore quelques années »^204(*). Les représentants des îles du Ponant ont également fait état d'un tel durcissement, le maire de l'île de Batz ayant pris l'exemple d'une zone d'extension de l'urbanisation (zone AU) de 2,5 hectares, sur les 350 au total que compte la commune, pour laquelle les services de l'État demandent la suppression d'une partie de la zone au motif de sa situation en discontinuité d'urbanisation, ce qui n'était pas le cas précédemment, y compris dans les révisions de 2005, 2007 et 2009 du PLU de la commune.

Cette rigidification procède, sans doute, de deux mouvements convergents :

- d'une part, un réel durcissement des services instructeurs, avec, à mesure de la multiplication des contentieux et de l'accroissement de la jurisprudence, une tendance à « sur-interpréter » certaines décisions de justice, même quand il s'agit de décisions isolées prises par une juridiction de première instance, ne présentant pas de considérants de principe et dont les circonstances particulières rendent la transposition peu pertinente à d'autres cas.

Toutefois, comme l'a précisé M^e Loïc Prieur devant la mission, ce mouvement tendant à prendre comme référentiel les décisions jurisprudentielles est également partagé par les élus eux-mêmes, soucieux de sécuriser au maximum des documents d'urbanisme dont l'élaboration est longue et coûteuse, ainsi que par leurs conseils, attentifs à leur apporter le maximum de garanties quant à la solidité juridique de ces documents ;

- d'autre part, un douloureux contraste avec la situation qui a longtemps prévalu d'une application toute relative des lois Montagne et Littoral - reconnue par nombre d'élus eux-mêmes. Ainsi, comme l'a indiqué devant la mission Julien Paolini, conseiller exécutif de Corse en charge du plan d'aménagement de développement durable et d'urbanisme de la Corse (Padduc) et président de l'Agence d'aménagement durable, d'urbanisme et d'énergie de la Corse, on constate avec le recul que « la loi Littoral n'a pas toujours été appliquée en Corse, comme le prouve le taux important d'artificialisation des sols, qui, sur les trente dernières années, a été de 35 % en Corse, contre environ 10 % sur le continent »^205(*), ce qui fait de la Corse le territoire qui a le plus artificialisé en relatif, et ce, alors même que la quasi intégralité de son territoire est soumise à la loi Littoral et/ou la loi Montagne. Si elle semble paroxystique en Corse, cette situation est loin d'être isolée. Dans un certain nombre de territoires, certains élus auraient tardé à intégrer dans les documents d'urbanisme l'ensemble des dispositions des lois Montagne et Littoral, par souci de conserver leurs droits à construire. Ce n'est d'ailleurs qu'au début des années 1990 que l'État les a engagés de manière plus pressante à mettre leurs documents d'urbanisme en compatibilité avec les lois Montagne et Littoral^206(*).

c) Des implications majeures pour les collectivités comme pour les particuliers

Quoi qu'il en soit, ce durcissement de l'interprétation des notions de la loi Littoral et de la loi Montagne par la jurisprudence et les services instructeurs pose des difficultés aux communes, bloquant leurs projets de développement et leur latitude dans l'aménagement de leur territoire. Or, comme l'indique l'Association des maires et intercommunalités de France (AMF) dans sa contribution écrite : « Dans une petite commune de montagne, les sujets d'urbanisme ne sont pas théoriques. Derrière chaque dossier, il y a souvent une famille qui veut rester vivre au pays, un jeune ménage qui cherche à construire, un bâtiment ancien qui se dégrade, un agriculteur qui veut transmettre son activité, un commerce qui essaie de survivre ou encore une école qu'il faut maintenir ouverte. Or les élus locaux ont parfois le sentiment que les règles sont devenues tellement complexes qu'elles ne tiennent plus suffisamment compte des réalités humaines et territoriales ».

Ce durcissement peut en outre avoir des implications massives pour les particuliers, dont des terrains autrefois constructibles deviennent inconstructibles, soit à l'occasion d'un changement de zonage dans le document d'urbanisme, soit du fait de l'application directe des restrictions d'urbanisation prévues par la loi Littoral, découverte à l'occasion d'une demande d'autorisation d'urbanisme. En plus de l'impact sur des projets de vie, les enjeux financiers sont majeurs, notamment dans les zones littorales très prisées, aux prix du foncier élevé. Des cas des successions complexifiées par de tels cas d'inconstructibilité « à retardement » ont été à plusieurs reprises rapportés aux membres de la mission.

En Bretagne, le collectif des « PLUmés » s'est précisément constitué pour contester ces revirements de jurisprudence et leurs implications sur le droit de propriété, dans le sillage du durcissement jurisprudentiel intervenu au début des années 2010, et notamment la fin de la possibilité de densifier les hameaux^207(*). En effet, quoiqu'il soit constant que les règles et servitudes légales d'urbanisme n'ouvrent droit à aucune indemnité^208(*), le sentiment d'arbitraire domine, face à ces décisions qui modifient des droits acquis.

L'enjeu, au-delà de la sécurisation des pétitionnaires, est aussi la sécurisation de l'État et des communes, qui peuvent être condamnés à payer de lourds dommages et intérêts en cas d'annulation par les juridictions de certificats d'urbanisme ou autorisations d'urbanisme, du fait de leur non-conformité à la loi. En effet, toute illégalité commise par l'administration étant constitutif d'une faute susceptible d'engager sa responsabilité, s'il en est résulté un préjudice direct et certain^209(*), le Conseil d'État a jugé que le classement en zone constructible d'une zone en réalité inconstructible au titre de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, qui avait amené l'acquéreur de parcelles situées dans ladite zone à estimer qu'il disposait d'une « assurance suffisante [...] de leur constructibilité tant au regard du plan d'occupation des sols que de l'article [L. 121-8] du code de l'urbanisme », était bien constitutif d'une telle faute dont était résulté un préjudice direct et certain pour l'acquéreur^210(*). Sur cette base, de nombreuses communes ont été lourdement condamnées^211(*). Il ne s'agit pas de cas isolés : comme l'a exprimé devant la mission Jean-Charles Orsucci, président de l'Anel, après l'adoption du nouveau PLU de sa commune, « entre le moment où je vais délivrer des permis de construire et celui où le juge administratif se prononcera, je pourrais avoir commis des erreurs, compte tenu de l'insécurité juridique qui entoure la délivrance des permis, en raison de l'application de la loi Littoral et de sa jurisprudence qui est très difficile à appréhender »^212(*).

3. Des dispositions dont la pertinence est interrogée

a) Des souhaits d'adaptation territoriale quasi-unanimes

Au-delà de ces problèmes d'application de la loi, quarante ans après la promulgation des lois Littoral et Montagne, certaines de leurs dispositions en matière d'urbanisme ne semblent pas ou plus faire la preuve de leur pertinence, notamment en raison de leur insuffisante adaptation aux spécificités des territoires.

Les résultats de la consultation en ligne menée auprès d'élus locaux par la mission ont ainsi mis en évidence un déficit de prise en compte des caractéristiques géographiques et topographiques locales dans l'application du principe d'urbanisation en continuité, tant en zones de montagne que dans les communes littorales.

Ainsi, parmi les 57 % des élus des communes de montagne répondants ayant déclaré souhaiter une évolution du principe d'urbanisation en continuité^213(*) en zone de montagne, 95 % estiment que ces adaptations devraient tenir compte du contexte géographique et topographique, en particulier : de critères topographiques ; des formes architecturales envisagées ; de la combinaison avec les contraintes découlant des objectifs de réduction de l'artificialisation ou d'autres motifs de restriction de la constructibilité liés à la prévention des risques ou à la protection de l'environnement ; de critères d'altitude^214(*).

Critères de modification des règles d'urbanisme dans les zones
de montagne souhaités par les répondants à la consultation en ligne

Source : rapport d'études OpinionWay

De même, parmi les 71 % des élus des communes littorales répondants souhaitant une modification des règles d'urbanisation fixées par la loi Littoral^215(*), 98 % estiment que cette modification devrait tenir compte du contexte géographique et topographique, notamment : de critères topographiques ; de la nécessité de relocaliser des constructions affectées par le recul du trait de côte ; des formes architecturales envisagées ; de la combinaison avec les contraintes découlant des objectifs de réduction de l'artificialisation ou d'autres motifs de restriction de la constructibilité liés à la prévention des risques ou à la protection de l'environnement^215(*).

80 % des élus de communes soumises à la loi Littoral ayant répondu à la consultation estiment en outre que la loi Littoral ne prend pas suffisamment en compte les spécificités des différents types de littoraux, et plus des deux tiers d'entre eux indiquent comme attente principale, concernant une adaptation de la loi Littoral, « des possibilités accrues de différenciation dans l'application des règles d'urbanisme, en fonction des territoires ».

Critères de modification des règles d'urbanisme dans les communes littorales souhaités par les répondants à la consultation en ligne

Source : rapport d'études OpinionWay

De fait, les dispositions de la loi Montagne, et surtout de la loi Littoral, apparaissent souvent peu adaptables aux spécificités et problématiques propres aux territoires, soit en raison du lien ténu du territoire concerné au littoral ou au plan d'eau en justifiant l'application, soit en raison de la superposition avec d'autres motifs de restriction de l'urbanisation - qu'ils découlent de la topographie, de l'exposition à des risques naturels, ou encore de l'application d'autres législations - , soit encore en raison de besoins particuliers, notamment en vue de la réalisation de projets d'intérêt général non délocalisables.

b) Le périmètre d'application de la loi Littoral en question

D'après les résultats de la consultation en ligne des élus locaux, près des deux tiers des élus des communes littorales répondants estiment le périmètre d'application de la loi Littoral insatisfaisant. Les deux griefs les plus souvent cités, à cet égard, sont :

- l'application de la loi Littoral à l'ensemble du territoire communal (trois quarts des élus répondants insatisfaits) ;

- le traitement des communes soumises à la fois à la loi Montagne et à la loi Littoral (plus d'un tiers des élus répondants insatisfaits)^216(*).

Source : rapport d'études OpinionWay

(1) L'application de la loi Littoral à l'intégralité du territoire des communes littorales

Parmi les griefs souvent exprimés à l'égard de la loi Littoral figure son application à l'ensemble du territoire des communes riveraines de la mer ou d'un plan d'eau intérieur de plus de 1 000 hectares. 90 % des répondants à la consultation en ligne s'étant déclarés en faveur d'une évolution des règles d'urbanisme de la loi Littoral disent d'ailleurs souhaiter que le principe d'urbanisation en continuité cesse de sur l'ensemble des communes concernées, au profit d'une application sur des zones spécifiquement définies, notamment en fonction de leur proximité au rivage.

De fait, l'application de la loi Littoral à l'ensemble du territoire des communes concernées aboutit à des situations qui confinent dans certains cas à l'absurde, comme en Guyane où, du fait de la très grande superficie des communes, la loi peut s'appliquer jusqu'à une centaine de kilomètres du littoral, sur des territoires n'ayant plus aucun caractère d'interface terre-mer, ce qui amène, comme l'ont exprimé les représentants des élus ultramarins entendus par la mission, à devoir « justifier des hangars agricoles en forêt par des règles d'urbanisme de plage ». Cette application extensive de la loi Littoral empêche le désenclavement de l'intérieur des terres et le report de l'urbanisation hors d'une frange côtière pourtant saturée, en bloquant l'émergence de pôles de vie intérieurs autonomes. Cette situation se retrouve, dans une moindre mesure, dans les territoires ultramarins insulaires, notamment à La Réunion, où les communes, non contentes de présenter une surface importante, s'organisent « en lanières », du littoral au centre de l'île, amenant à l'application de la loi Littoral sur des territoires éloignés du littoral, et présentant en outre un caractère montagneux^217(*), et dans une moindre mesure, en Corse, organisée également autour de hameaux localisés à l'intérieur des terres, dans des communes courant du littoral aux contreforts de la montagne corse.

Commune de Combrit
(source : cartes.gouv.fr)

Même dans l'hexagone, la topographie de certaines communes interroge quant à la pertinence de l'application de la loi Littoral à l'ensemble du territoire communal : lors de son déplacement dans le Finistère, la mission a eu connaissance du cas de la commune de Combrit, constituée d'une partie méridionale riveraine de la mer - comprenant du reste la majorité des parties urbanisées de la commune -, et une partie septentrionale davantage tournée vers les terres : l'application du principe d'urbanisation en continuité sur l'ensemble de la commune aurait notamment, selon les élus locaux entendus par les membres de la mission, fait obstacle à la réalisation, à proximité de la route D785 (« Transbigoudène ») d'une zone d'activités en discontinuité, entravant le développement économique de la commune et de l'ensemble de son bassin de vie.

Parmi les cas paroxystiques, on peut citer la commune de La Chapelle-Launay, en Loire-Atlantique, classée commune littorale du fait d'un étroit accès à l'estuaire de la Loire, ou encore la commune de La Palud-sur-Verdon (Alpes-de-Haute-Provence), commune de plus de 80 km² intégralement soumise à la loi Littoral car riveraine du lac de barrage de Sainte-Croix.

Commune de la Chapelle-Launay (44)	Commune de La Palud-sur-Verdon (04)
Source : cartes.gouv.fr

Carte topographie IGN du lac de Serre-Ponçon (Source : Géoportail)

On peut également citer le cas de la commune de Chorges, dans le département des Hautes-Alpes, soumise à la loi Littoral car riveraine du lac de Serre-Ponçon, mais dont le village est situé à 3 kilomètres du bord du lac. Les cas sont même nombreux de communes riveraines de lacs de montagne où la loi Littoral s'applique sur un versant ne regardant pas le lac.

Ce principe très contraignant a d'ailleurs amené en 2015 la commune de Plouvien, dans le Finistère, à céder une vingtaine d'hectares de son territoire riverain de l'aber Benoît sur environ 3 kilomètres à la commune voisine de Tréglonou, en vue de cesser d'être classée commune littorale, permettant ainsi notamment la réalisation de projets industriels agro-alimentaires auparavant freinés par l'application du principe d'urbanisation en continuité sur l'ensemble du territoire de la commune.

À l'inverse d'ailleurs, on pourra relever que certains secteurs pourtant proches du littoral sont exclus de l'application de la loi Littoral, du fait de la configuration des limites administratives, ne permettant pas la pleine protection des espaces concernés, au titre de la loi Littoral.

(2) La double contrainte des territoires de montagne soumis à la loi Littoral

Ayant pris le parti d'analyser de manière combinée loi Littoral et loi Montagne, la mission a porté une attention particulière aux territoires soumis à l'application de ces deux lois.

Cette situation concerne d'une part les plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares situés en zone de montagne, qu'ils soient naturels ou artificiels, d'autre part, des communes des Alpes-Maritimes, des Pyrénées-Orientales et de Corse à la fois montagnardes et riveraines de la mer. Cette double sujétion concernerait actuellement un peu plus de 200 communes^218(*), dont environ 90 au titre de leur caractère de communes riveraines de lacs.

Par ailleurs, sans être formellement soumises aux dispositions d'urbanisme de la loi Montagne^219(*), la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion et, dans une moindre mesure, Mayotte, sont soumises, sur une large partie de leur territoire, à l'application de la loi Littoral en zones de montagne.

Sur les territoires soumis à la fois à la loi Montagne et à la loi Littoral, les régimes d'urbanisme des deux lois se cumulent, la règle la plus stricte s'appliquant en cas de divergence^220(*). Ainsi, la loi Littoral prime sur la loi Montagne en matière d'extension de l'urbanisation, de coupures d'urbanisation, de préservation des espaces remarquables du littoral ou encore de classement des espaces boisés littoraux. De même, les règles d'implantation des stations d'épuration en discontinuité, plus exigeantes en loi Littoral, car nécessitant une dérogation ministérielle^221(*), prévalent, alors qu'elles sont autorisées automatiquement au titre de la loi Montagne, en tant que services publics, en vertu de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme. À l'inverse, la loi Montagne prime par exemple sur les sujets relatifs aux chalets d'alpage, aux routes situées au-dessus de la limite forestière, à l'exigence de préservation des espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard ou encore la protection des terres agricoles. Cette primauté de la loi Littoral, dans la quasi-totalité des cas, sur la loi Montagne, a la conséquence paradoxale que les assouplissements spécifiquement introduits par le législateur pour tenir compte des contraintes physiques de la montagne sont inapplicables aux communes de montagne soumises à la loi Littoral, entraînant de réels blocages, doublés d'un sentiment d'injustice, chez les élus et les porteurs de projets.

Lors de son déplacement dans les Hautes-Alpes, la mission a pu recueillir, notamment lors d'une séquence autour du lac de Serre-Ponçon, de nombreux témoignages de ces difficultés causées par la primauté, sur les territoires riverains des lacs de montagne, de la loi Littoral. Le maire d'Ubaye-Serre-Ponçon (Alpes-de-Haute-Provence) a par exemple témoigné de son incompréhension quant à l'application de la loi Littoral sur l'ensemble du territoire des communes riveraines du lac, des hameaux situés à plus de 13 kilomètres de la retenue d'eau se voyant ainsi appliquer les dispositions de la loi Littoral, pourtant beaucoup plus sévère que la loi Montagne. Pour cet élu « la loi Montagne permet, la loi Littoral ne fait qu'interdire », rendant son application particulièrement inadaptée à des territoires par ailleurs soumis à de multiples contraintes, du fait de leur caractère montagnard.

De fait, l'application de nombreux concepts de la loi Littoral aux territoires de montagne est particulièrement pénalisante pour ces derniers. C'est le cas notamment des espaces proches du rivage, dans lesquels l'urbanisation doit être limitée et justifiée (en plus de se faire en continuité)^222(*), réduisant les possibilités de construction sur des espaces qui, en zones de montagne, sont souvent les plus plans, et donc plus propres à l'urbanisation. En outre, l'un des critères d'identification des espaces proches du rivage, tels que dégagés par la jurisprudence, est la co-visibilité^223(*). Or les importants dénivelés, en territoires de montagne, accroissent mécaniquement la co-visibilité, étendant de ce fait quasi à l'infini, sur un versant donné, des espaces pourtant qualifiables de « proches du rivage », et réduisant d'autant les possibilités d'extension de l'urbanisation.

Par ailleurs, les seuils de nombre de constructions agglomérées appliqués au titre de la loi Littoral pour permettre l'urbanisation en continuité, plus élevés que ceux retenus au titre de la loi Montagne, ne sont pas adaptés aux territoires de montagne, où l'urbanisation s'organise autour de hameaux, amenant à geler le développement de nombre de ces derniers. À titre d'exemple, vingt-trois des trente hameaux de la commune de Crots, sur le lac de Serre-Ponçon, ne sont pas considérés comme des entités urbaines au sens de la loi Littoral, et sont donc privés de toute possibilité de développement.

En outre-mer également, la géographie particulière des îles volcaniques que sont la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion verrouille le développement de l'arrière-pays, la constructibilité de ces espaces étant déjà grevée tant par les contraintes topographiques que par les protections environnementales et relatives à l'exposition aux risques naturels, nombreuses en zones de montagne. De ce point de vue, les strictes restrictions à l'urbanisation dans la bande littorale et dans les espaces proches du rivage, ainsi que l'application de la loi Littoral sur l'ensemble du territoire des communes littorales, combinées à ces contraintes topographiques, compromettent fortement le développement de ces territoires. D'une manière très parlante, l'Anel et Interco' Outre-mer qualifient d'« impasse verticale » cette impossibilité de mobiliser l'arrière-pays pour désaturer la côte, du fait de l'application sur tout le territoire communal du principe d'urbanisation en continuité, sur des territoires montagneux par ailleurs déjà contraints.

Du fait de ces difficultés, nombre d'interlocuteurs de la mission ont suggéré différents types d'adaptations de la loi Littoral dans les territoires de montagne, pour en rapprocher les dispositions de celles de la loi Montagne.

Ainsi, selon les résultats de la consultation des élus locaux, les trois quarts des élus répondants issus de communes à la fois soumises à la loi Littoral et à la loi Montagne disent souhaiter un rétablissement de la possibilité de créer, dans les secteurs soumis à la loi Littoral, des « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement », qui, avant la loi Élan, pouvaient être implantés en discontinuité. De telles possibilités d'urbanisation en discontinuité existent en effet sous le régime de la loi Montagne, l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme disposant que peuvent être autorisés en discontinuité des projets de constructions compatibles avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel montagnard et avec la protection des risques, sous condition d'étude préalable inscrite dans le Scot, le PLU(i) ou la carte communale, justifiant l'urbanisation en discontinuité.

Pour les outre-mer, un article de la proposition de loi sénatoriale transpartisane d'adaptation du droit des outre-mer^224(*), récemment examinée au Sénat, adapte les dispositions de la loi Littoral dans les zones de montagne de La Réunion, seul DROM à combiner massivement les deux lois, puisque 18 de ses 24 communes sont soumises à la fois à la loi Montagne et à la loi Littoral, aux fins de développement de l'offre de logement et des activités touristiques, afin de tenir compte des contraintes des territoires montagnards. Cet article permet notamment l'extension de l'urbanisation, en zone de montagne, à partir des secteurs déjà urbanisés, par homologie à la possibilité ouverte en loi Montagne aux « hameaux », groupes de constructions plus modestes que les « villages » au sens de la loi Littoral.

c) Des territoires à enjeux particuliers, particulièrement pénalisés par le déficit de différentiation au sein des lois Montagne et Littoral

(1) Les plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares

(a) L'application de la loi Littoral aux lacs, un impensé ?

En plus du cas des lacs de montagne mentionnés ci-dessus, l'attention de la mission a également été attirée sur le cas des lacs de plaine, plus méconnu. En effet, aux termes de l'article 2 de la loi Littoral, aujourd'hui codifié à l'article L. 321-2 du code de l'environnement, sont considérées comme communes littorales les communes de métropole et d'outre-mer riveraines des étangs salés et des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares.

La problématique de l'application de la loi Littoral aux plans d'eau intérieurs est longtemps passée « sous les radars ». Les communes riveraines des plans d'eau intérieurs, peu nombreuses, ne sont d'ailleurs représentées en tant que telles au sein de l'Anel que depuis quelques années, comme l'a indiqué à la mission Cyril Demolis, maire de Sciez-sur-Léman (Haute-Savoie), membre du conseil d'administration de l'Anel.

Elle s'est toutefois accentuée ces dernières décennies du fait de deux mouvements divergents :

- une application plus ferme, à la suite de plusieurs décisions de jurisprudence ayant confirmé l'applicabilité de la loi aux plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares^225(*), alors qu'avait prévalu jusque dans les années 1990 une relative tolérance quant à l'application de la loi Littoral aux communes riveraines de grands lacs ;

- des projets de développement liés aux activités lacustres, y compris autour de lacs artificiels longtemps délaissés, et ne disposant pas de noyaux urbains pouvant servir d'accroche à l'urbanisation, configuration rendant les restrictions liées à la loi Littoral particulièrement contraignantes, et aboutissant pour ainsi dire à mettre ces espaces « sous cloche ».

La genèse de l'application de la loi Littoral aux plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 ha est incertaine. En effet, en 1975, la loi créant le Conservatoire du littoral attribua compétence à ce dernier dans les communes riveraines des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares^226(*), au motif que, selon les mots de Jean Collery, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat : « les lacs sont plus vulnérables encore que le milieu marin à la pollution induite par le développement incontrôlé de l'urbanisation et de l'industrialisation. Et la pression touristique n'est pas moindre sur leurs rivages que sur le littoral maritime »^227(*). Toutefois, aucune autre mention lors des débats, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, ne permet de préciser plus avant les motifs de cette inclusion des grands lacs dans le périmètre d'action du Conservatoire, ni de justifier le seuil retenu.

La directive d'Ornano précitée^228(*) reprit le principe d'une protection des grands lacs, sans que là non plus, aucun élément ne permette d'éclairer les motifs de cette décision. Treize lacs et étangs étaient cités dans l'annexe accompagnant cette directive, sans mention, toutefois, de leur superficie.

En 1985, la loi Montagne exclut les plans d'eau de plus de 1 000 hectares du régime de protection propre aux territoires de montagne^229(*) au motif que ces derniers « [avaient] généralement déjà fait l'objet de mesures particulières de protection, et la présence sur leurs rives de certains équipements n'a pas toujours, en raison même de leur superficie, le même caractère de gravité »^230(*).

La loi Littoral^231(*) reprit ensuite ce seuil de 1 000 hectares retenu en 1975 et en 1985, afin, selon la DHUP, de « rendre plus efficace et cohérente l'action du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, créé onze ans auparavant »^232(*), mais cette fois sans liste annexée des plans d'eau concernés, ni dans la loi, ni dans ses textes d'application.

(b) Des règles inadaptées aux lacs artificiels de plaine...

En revanche, l'application de la loi Littoral aux lacs de plaine, semble n'avoir jamais été pleinement conscientisée, alors que leurs caractéristiques étaient et demeurent très différentes des littoraux maritimes bretons ou méditerranéens visés au premier chef par les restrictions à l'urbanisation fixées par la loi Littoral. Un rapport sénatorial de 2004 sur l'application de la loi Littoral, qui faisait des propositions pour en territorialiser la mise en oeuvre, comportait d'ailleurs des recommandations relatives aux lacs de montagne, mais passait sous silence le cas des lacs de plaine^233(*).

Selon les données open source de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) du ministère de la Transition écologique^234(*), les lacs de plaine soumis à la loi Littoral seraient au nombre de dix : Auzon-Temple et le lac d'Orient (Aube), Petit-Saut (Guyane), Der (Marne), Madine (Meuse et Meurthe-et-Moselle) - sur les bords duquel la mission d'information s'est rendue -, Grand-Lieu (Loire-Atlantique), ainsi que quatre étangs côtiers des Landes (lac d'Hourtin, étang de Lacanau, étang de Biscarosse, étang de Cazaux). La plupart d'entre eux sont des lacs artificiels, créés en tant que réserves d'eau pour les agglomérations environnantes, comme le lac de Madine, réservoir de la ville de Metz, mis en eau en 1971. Seul de son espèce, le lac de Petit-Saut, en Guyane, est quant à lui un lac hydroélectrique, créé en 1995.

Les communes riveraines de ces plans d'eaux artificiels de plaine non seulement sont soumis à une très faible pression foncière, mais ne disposent souvent d'aucun noyau urbanisé en bordure de lac. De ce fait, pour les acteurs locaux interrogés par la mission, les règles très strictes d'urbanisation dans la bande littorale et dans les espaces proches du rivage, mais aussi l'application du principe d'urbanisation en continuité, y sont particulièrement pénalisantes, comme l'ont notamment fait valoir à la mission des maires de communes riveraines du lac de Madine.

(c) ... et aux lacs de barrage

Un autre impensé de l'application de la loi Littoral aux plans d'eau intérieurs concerne les lacs artificiels de barrage. Historiquement peu urbanisés, ces derniers connaissent à présent une attractivité touristique croissante, nécessitant des aménagements. Toutefois, il y a lieu de s'interroger sur d'éventuels assouplissements eu égard à deux caractéristiques :

- d'une part, l'imposition de règles strictes de protection des paysages et de l'environnement à des plans d'eau créés artificiellement pose une question de principe.

Cette interrogation principielle se double du fait qu'Electricité de France (EDF), gestionnaire des barrages, fait état de difficultés spécifiques sur les barrages hydroélectriques dont l'implantation en discontinuité est autorisée au titre de la loi Montagne mais qui, dès lors que sa mise en service a créé un lac de plus de 1 000 hectares, est soumis au strict respect des dispositions d'urbanisme de la loi Littoral, compliquant toute opération d'agrandissement ou adaptation, une situation pour le moins ubuesque^235(*) ;

- d'autre part, alors que sur les grands lacs alpins naturels (Léman, lac du Bourget, lac d'Annecy), la loi Littoral est venue restreindre les possibilités d'urbanisation dans des espaces dont le développement avait commencé dès le siècle précédent, celle-ci s'est imposée, sur les lacs de barrage, dans des espaces dépourvus de toute urbanisation. Cette dernière n'a commencé à se développer, au plus près du lac, qu'après la création des barrages, dans un laps de temps très court avant que l'adoption de la loi Littoral ne vienne restreindre fortement les possibilités d'urbanisation.

De ce fait, les strictes restrictions d'urbanisation y sont particulièrement mal ressenties, dans des territoires souvent peu peuplés, fragilisés démographiquement par les conditions de création de ces retenues d'eau, avec des déplacements de population consécutifs à l'ennoiement de villages, et l'exode dû à la disparition de terres agricoles et de secteurs à vocation industrielle. En outre, le caractère récent de ces lacs artificiels explique qu'ils ne disposent souvent d'aucun ou quasiment aucun noyau urbain en bordure de lac, la loi Littoral étant intervenue précocement après la création de ces retenues. Comme l'indique le syndicat mixte d'aménagement et développement de Serre-Ponçon (SMADESEP), « les trois décennies séparant la mise en eau du barrage et la promulgation de la Loi Littoral n'ont certainement pas permis un niveau d'appropriation suffisant pour que les populations locales, avant tout montagnardes, intègrent cet espace nouveau s'étant imposé à elles par intérêt national et puissent y projeter des perspectives de développement local [...] il semble assez légitime de constater que cette appropriation [...] ait dû attendre que les cicatrices originelles connues voici deux générations soient suffisamment refermées »^236(*). De fait, comme cela a été indiqué à la mission lors de son déplacement dans les Hautes-Alpes, 80 % des rives du lac demeurent, à ce jour, sauvages.

Tant la recherche des aménités liées à l'eau que les besoins de développement d'infrastructures touristiques semblent ainsi justifier la possibilité de pouvoir, dans certains cas, lever, dans le cadre d'un projet de territoire, les contraintes pesant sur ces lacs.

Carte topographique IGN du lac de Madine et du lac de Serre-Ponçon Créés dans la deuxième moitié du XX^e siècle, les plans d'eau artificiels ne disposent pas de noyaux urbains pouvant servir d'accroche à l'urbanisation.
Source : Géoportail

L'exemple de la situation de la commune de Baratier
(Hautes-Alpes)

Commune d'un peu plus de 600 habitants, la commune de Baratier a engagé l'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU) le 28 septembre 2015.

Dans ce contexte, elle a sollicité les services de l'État pour statuer sur la situation de la commune à l'égard de la loi Littoral. Le 3 mars 2016, les services de l'État ont indiqué par courrier que la commune n'était pas soumise à la loi Littoral, considérant qu'elle n'était pas riveraine du lac de Serre-Ponçon, mais de la Durance. Les services de l'État sont toutefois revenus ensuite sur leur position, puisque le 1^er mars 2024, ils ont finalement estimé que la commune était bien riveraine du lac et donc soumise à la loi Littoral. Cette décision est intervenue après quatre ans de travail de la commune sur l'élaboration de son PLU, qui s'appuyait sur l'application de la loi Montagne.

L'application de la loi Littoral au lieu de la loi Montagne a notamment une incidence sur les quatre campings de la commune, notamment les deux situés en discontinuité du village : en application de la loi Littoral, aucune nouvelle construction n'y est possible, les campings ne pouvant, en eux-mêmes, être regardés comme des agglomérations ou villages existant au sens de la loi Littoral, ni être qualifiés de « secteurs déjà urbanisés » densifiables. Il n'est donc pas possible, alors même que le PLU le permettrait, d'y créer de nouveaux blocs sanitaires ou des annexes techniques. Seuls les travaux de réfection ou les extensions limitées sont possibles.

(2) Les îles, des espaces intégralement littoraux

Comme indiqué précédemment, les communes insulaires n'ont bénéficié que de très rares adaptations de la loi Littoral, ces dernières ayant été introduites au compte-goutte, le plus souvent à l'occasion de textes sectoriels.

Or, la mission estime que devraient être pris en compte de manière globale les handicaps structurels en matière d'aménagement et d'urbanisme qui pèsent sur ces espaces, en premier lieu l'exiguïté de l'espace rétro-littoral. Comme l'a exprimé M^e Loïc Prieur : « Pour les îles, [...] l'application de la loi Littoral pose un problème lié à ses fondements. Elle repose sur l'idée que l'urbanisation doit être d'autant plus encadrée qu'on s'approche du rivage. [...] Or, sur une île ou une presqu'île, ce principe fonctionne mal ou pas du tout (sur les petites îles) ». Consubstantielle à l'insularité, cette contrainte culmine dans les petites îles constituées exclusivement d'espaces proches du rivage, où s'applique donc exclusivement le principe d'urbanisation limitée et justifiée mentionné à l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, et où la bande littorale constitue une part importante du territoire (plus de 30 % de la surface totale de l'île à Bréhat^237(*)).

Ces contraintes sur le foncier disponible en rétro-littoral peuvent en outre être renforcées par le caractère montagneux des « îles-montagnes » que sont la Corse, la Martinique, la Guadeloupe ou La Réunion, qui restreignent les disponibilités foncières en rétro-littoral.

La mission considère que plutôt qu'un empilement de dérogations ad hoc, ces territoires devraient bénéficier d'évolutions structurelles de la loi Littoral, adaptées à leurs contraintes propres.

(3) Les territoires d'outre-mer, un cumul de contraintes et de besoins justifiant un traitement spécifique

La contrainte insulaire se retrouve dans les territoires insulaires d'outre-mer, mais aussi, à bien des égards, en Guyane, territoire enclavé. Elle s'y double d'autres contraintes sur le foncier constructible, notamment l'exposition à de multiples risques naturels (dont le risque volcanique) ou, en Guyane, à la présence de la forêt amazonienne, qui couvre 95 % de la surface de la collectivité.

Dans le même temps, ces territoires sont confrontés à des besoins spécifiques, du fait de leur forte croissance démographique - notamment en Guyane et à Mayotte -, à l'origine de besoins importants en logements, mais aussi en équipements publics, dans un contexte de prolifération de l'habitat informel, mais aussi des enjeux de diversification économique et d'indépendance énergétique, ou encore de relocalisations occasionnées par le recul du trait de côte^238(*).

Les dispositions de la loi Littoral peuvent, à cet égard, se révéler particulièrement contraignantes : la mission a notamment pu avoir connaissance de plusieurs cas de blocages de projets de création de logements ou d'activités touristiques dans les Hauts de La Réunion, l'impossibilité totale, depuis la loi Élan, d'étendre les groupes de constructions qualifiés de secteurs déjà urbanisés, uniquement densifiables, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, limitant les possibilités d'évolution du bâti existant, alors même que la bande littorale est déjà saturée. Selon des représentants des collectivités ultramarines, la loi Élan, en voulant encadrer la prolifération de hameaux sur les littoraux métropolitains, « a enfermé nos territoires [ultramarins] dans la cage des secteurs déjà urbanisés ». Avec la suppression des « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » sont en effet devenus illégaux les « territoires ruraux habités » définis par le schéma d'aménagement régional (SAR) de La Réunion, composés de moins d'une vingtaine d'habitations, généralement en altitude (c'est le cas par exemple des hameaux de la commune de Saint-Benoît, situés autour de 400 m d'altitude).

Eu égard à la situation particulière de ces territoires, une évolution de la réglementation paraît indispensable.

(4) Un cas particulier : le Littoral languedocien

L'attention de la mission a été appelée sur l'existence dans certaines régions de documents qui, bien que distincts de la loi Littoral, emportent comme elle des contraintes sur les projets d'aménagement, et qui, comme elle, sont désormais pour partie peu adaptés aux enjeux actuels. C'est notamment le cas du littoral languedocien, qui a fait l'objet dans les années 1960 d'une politique volontariste d'aménagement en vue d'y développer des activités touristiques, dans le cadre de la « mission Racine », et où des zones d'urbanisation préférentielles (ZUP)^239(*) ont été mises en place, où des cahiers des charges fixent les conditions d'aménagement, de construction et d'occupation des sols, comprenant à la fois des prescriptions réglementaires, relatives à l'urbanisme, et des stipulations contractuelles, applicables à l'ensemble des propriétaires concernés, ainsi qu'aux aménageurs desdites zones.

Plus de 60 ans après leur rédaction, ces cahiers des charges présentent des dispositions peu compatibles avec les réalités territoriales et les besoins actuels, ayant été élaborés en vue de favoriser l'aménagement touristique d'un littoral peu peuplé et peu urbanisé, et non pour répondre aux besoins, notamment en logements, d'une population permanente en forte croissance, sur un littoral devenu attractif.

Or, ces cahiers des charges continuent de produire des effets juridiques, de deux manières : d'une part, certaines dispositions de nature réglementaire peuvent continuer de produire leurs effets, en dépit de la publication ultérieure de documents d'urbanisme^240(*). Toutefois, ces documents de nature réglementaire ayant été approuvés par le préfet, en application du principe de parallélisme des compétences^241(*), leur abrogation devrait également pouvoir être effectuée par la même voie. Des mécanismes complémentaires visant à prévoir explicitement la caducité de ces dispositions de nature réglementaire pourraient également être créés, sur le modèle de ceux qui existent pour les documents du lotissement^242(*).

D'autre part et surtout, les juridictions judiciaires considèrent que l'ensemble des dispositions, réglementaires ou non réglementaires, de ces cahiers des charges demeurent invocables dans les litiges entre propriétaires, en raison de leur caractère contractuel^243(*), en cohérence avec la jurisprudence de la Cour de cassation concernant les cahiers des charges des zones d'aménagement concerté (ZAC)^244(*) et l'abondante jurisprudence concernant ceux des lotissements. Afin de surmonter cette jurisprudence, des évolutions législatives pourraient être étudiées pour prévoir, par dérogation, la possibilité de mettre en concordance certaines de ces dispositions avec les documents d'urbanisme existant. Toutefois, le Conseil constitutionnel n'admettant de limitation de la liberté contractuelle que pour des motifs justifiés par l'intérêt général^245(*), la portée de ces dérogations devrait être strictement proportionnée aux objectifs d'intérêt général poursuivis, qui devraient être précisés, et encadrée^246(*). La mission appelle donc le Gouvernement, aux côtés des collectivités concernées, à engager la réflexion sur l'élaboration d'un tel dispositif.

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* ¹⁶² Direction interministérielle de la transformation publique (DITP), contribution écrite.

* ¹⁶³ Abrogé par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000.

* ¹⁶⁴ Cf. p. 49.

* ¹⁶⁵ Art. L. 146-2 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-22 du code de l'urbanisme.

* ¹⁶⁶ Art. 72, codifié au I de l'article L. 145-3 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-10 du code de l'urbanisme.

* ¹⁶⁷ Art. 72, codifié au III de l'article L. 145-3 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-5 du code de l'urbanisme.

* ¹⁶⁸ I de l'article L. 145-3 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-11 du code de l'urbanisme.

* ¹⁶⁹ II du même article L. 145-3 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-9 du code de l'urbanisme.

* ¹⁷⁰ Art. L. 146-8 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-4 du code de l'urbanisme.

* ¹⁷¹ Art. L. 145-8 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-3 du code de l'urbanisme.

* ¹⁷² Cf. p. 50.

* ¹⁷³ III de l'article L. 146-4 de l'ancien code de l'urbanisme ; article L. 121-17 du code de l'urbanisme.

* ¹⁷⁴ II de l'article L. 146-4 de l'ancien code de l'urbanisme ; article L. 121-13 du code de l'urbanisme.

* ¹⁷⁵ Art. L. 146-6 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 121-24 du code de l'urbanisme.

* ¹⁷⁶ Art. L. 145-9 à L. 145-12 de l'ancien code de l'urbanisme ; le régime des UTN figure désormais aux art. L. 122-15 à L. 122-25 du code de l'urbanisme, après avoir été réformé par la loi « Montagne II ».

* ¹⁷⁷ À noter que les élus des communes disposant d'un domaine skiable sont plus critiques sur cet équilibre, puisque 56 % d'entre eux estiment qu'il est en défaveur du volet « aménagement », 28 % seulement le trouvant satisfaisant.

* ¹⁷⁸ Propos tenus lors de son audition en date du 10 février 2026.

* ¹⁷⁹ M^e Loïc Prieur, réponse à un questionnaire écrit.

* ¹⁸⁰ Jean Lacombe, « Une législation pour le littoral, Pourquoi ? Pour quels objectifs ? », La loi Littoral, Economica, 1987, p. 17.

* ¹⁸¹ Contribution écrite transmise à la mission.

* ¹⁸² Circulaire du ministre des Transports de l'Équipement, du Tourisme et de la Mer, du 14 mars 2006, sur l'application de la Loi Littoral.

* ¹⁸³ CE, 27 septembre 2006, Commune du Lavandou.

* ¹⁸⁴ Cf. par ex. CAA Nantes, 09/02/2021, n° 20NT00 378.

* ¹⁸⁵ Groupe de travail régional « Loi Littoral », Référentiel Loi Littoral, fascicule n° 1, janvier 2024, p. 59-69. Cf. par ex. CE, 27 juin 2007, Commune de Pluneret, et plus récemment CAA Nantes, 01/04/2025, n° 23NT01 410.

* ¹⁸⁶ CE, 9 novembre 2015, Commune de Porto-Vecchio, n° 372 531.

* ¹⁸⁷ La notion de densité s'appréhende à partir d'un faisceau d'indices, notamment la présence de constructions mitoyennes (TA Rennes, 24/06/2022, n° 1903 029 ; CAA Nantes, 18/10/2022, n° 21NT00 776 ; CAA Nantes, 06/12/ 2022, n° 21NT00 356) ; la structuration autour de voies (CAA Nantes, 20/09/2022, n° 20NT03 794 ; CAA Nantes, 18/10/2022, n° 21NT00 776 ; CAA Nantes, 06/12/ 2022, n° 21NT00 356) et, a contrario, l'absence d'homogénéité dans la forme urbaine (CAA Nantes, 27/04/2021, n° 19NT03 625 : « constructions [...] implantées de manière peu dense, essentiellement le long des voies et sans aucune homogénéité » ; TA Rennes, 24/06/ 2022, n° 1903 029 : « constructions édifiées le long de plusieurs voies de circulation, [...] implantées de manière diffuse ».

* ¹⁸⁸ Cf. à la suite de cet arrêt, par exemple, CAA Nantes, 05/02/2016, n° 15NT00 387 : lieu-dit caractérisé « par un nombre et une densité significatifs de constructions et présent[ant], par suite, les caractéristiques d'un espace urbanisé au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, sans que puisse y faire obstacle l'absence d'équipements publics et de commerces permanents ».

* ¹⁸⁹ CAA Lyon, 23/04/2013, n° 12LY03 071 ; CAA Lyon, 11/06/2013, n° 12LY02 906 ; CAA Lyon, 30/12/ 2014, n° 13LY02 435 ; CAA Lyon, 03/08/2015, n° 15LY01 093 ; CAA Bordeaux, 05/07/2016, n° 14BX01 047 ; CAA Marseille, 11/10 2018, n° 16 MA03 719 ; CAA Bordeaux, 20/06/2019, n° 17BX03 164, 65, 66, 67 et 68 ; CAA Nantes, 10/01/ 2020, n° 19NT00 343 ; CAA Bordeaux, 27/02/2020, n° 18BX00 023, cités dans Groupe de travail régional « Loi Littoral », Référentiel Loi Littoral, fascicule n° 1, janvier 2024, p. 59-69.

* ¹⁹⁰ CE, 31 mars 2017, Commune de Talloire, n° 392 186.

* ¹⁹¹ Instruction du Gouvernement du 7 décembre 2015 relative aux dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme.

* ¹⁹² Cf. par exemple CE, 1^er juillet 2019, Commune d'Urrugne, n° 423 400, ou encore CE, 28 juin 2019, Commune de Doussard, n° 417 773.

* ¹⁹³ CE, 12 juin 2023, n° 459 918 (commune de Roquebrune-sur-Argens).

* ¹⁹⁴ Contribution écrite transmise à la mission.

* ¹⁹⁵ Art. L. 121-8 du code de l'urbanisme.

* ¹⁹⁶ Groupe de travail régional « Loi Littoral », Référentiel Loi Littoral, fascicule n° 1, janvier 2024, p. 59-60.

* ¹⁹⁷ Cf. par ex. CAA Lyon, 08/07/2004, n° 00LY00 019.

* ¹⁹⁸ DHUP, réponses à un questionnaire écrit.

* ¹⁹⁹ Réponse à un questionnaire écrit.

* ²⁰⁰ Conclusions sous l'arrêt Conseil d'État, 12 février 1993, Commune de Gassin.

* ²⁰¹ CE, 27 septembre 1999, Commune de Bidard, n° 178 869.

* ²⁰² La circulaire ministérielle n° 2006-31 du 14 mars 2006 relative à l'application de la loi Littoral précisait ainsi que « dans les hameaux existants, le Plan Local d'Urbanisme ou la carte communale peut autoriser l'édification de quelques constructions, à l'intérieur ou à la frange du hameau, à condition que l'implantation de ces constructions ne remette pas en cause la taille relativement modeste du hameau », et les juridictions s'appuyant sur la décision « Soleil d'Or » du Conseil d'État, qui considérait qu'une opération réalisée dans un espace déjà urbanisé ne pouvait être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, qui si elle étendait ou modifiait de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en termes de densité, mais que « la seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments, qui est une simple opération de construction, ne p[ouvait] être regardée comme constituant une extension au sens de la loi » (CE, 7 février, 2005, Commune de Menton (« Soleil d'Or »), n° 264 315).

* ²⁰³ CAA Nantes, 11/10/2013, n° 12NT01 355, Commune de Landéda.

* ²⁰⁴ Propos tenus lors de son audition en date du 24 mars 2026.

* ²⁰⁵ Propos tenus lors de son audition en date du 24 février 2026.

* ²⁰⁶ Instruction du Gouvernement du 22 octobre 1991.

* ²⁰⁷ Les PLUmés contestent également désormais les mêmes effets créés par les objectifs de réduction de l'artificialisation fixés par la loi Climat-résilience.

* ²⁰⁸ Art. L. 105-1 du code de l'urbanisme.

* ²⁰⁹ CE, 30 janvier 2013, M. Imbert, n° 339 918.

* ²¹⁰ CE, 8 avril 2015, Ministre de l'égalité des territoires et du logement, n° 367 167.

* ²¹¹ Cf. par ex. CAA Nantes, 22/03/2022, n° 20NT02 749 : 145 000 € de dommages ; CAA Nantes, 10/11/2009, n° 08NT01 567 : condamnation de l'État et de la commune à verser 285 000 € de dommages au titre des conséquences de l'illégalité fautive entachant un permis de construire ; CAA Lyon, 09/11/2021, n° 20LY00 389 : 847 440 € de dommages à la suite de la délivrance par la commune de Chens-sur-Léman d'un certificat d'urbanisme fautif.

* ²¹² Propos tenus lors de son audition en date du 10 février 2026.

* ²¹³ 30 % contre, 13 % sans avis.

* ²¹⁴ Plusieurs réponses pouvaient être données.

* ²  26 % contre, 3 % sans avis.

* ²¹⁵ Plusieurs réponses pouvaient être données.

* ²¹⁶ Plusieurs motifs d'insatisfaction pouvaient être cités.

* ²¹⁷ Cf. p. 102.

* ²¹⁸ Cyril Demolis, propos tenus en audition.

* ²¹⁹ Cf. p. 40.

* ²²⁰ CAA Marseille, 09/05/2017, n° 15 MA03 181. Cf. également Instruction du Gouvernement du 12 octobre 2018 relative aux dispositions particulières à la montagne du code de l'urbanisme, p. 3.

Les règles d'articulation entre les deux régimes sont quasiment inexistantes, l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme disposant simplement que dans les espaces proches du rivage des communes montagnardes riveraines de la mer, le principe d'urbanisation en continuité applicable en montagne ne s'applique pas, de même que la protection spécifiquement applicable aux lacs de montagne de moins de 1 000 hectares et les dispositions de la loi Montagne relatives aux unités touristiques nouvelles (UTN - ces exceptions ne sont toutefois pas applicables pour les communes riveraines de plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares). Enfin, l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme prévoit que dans les communes riveraines de plans d'eau de plus de 1 000 hectares situées en zone de montagne, l'autorisation préfectorale de création d'une UTN peut valoir accord de l'État au titre des espaces proches du rivage. Cette dernière disposition montre que le législateur sait articuler UTN et loi Littoral lorsque l'enjeu lacustre le justifie.

* ²²¹ Art. L. 121-5 et R. 121-1 du code de l'urbanisme.

* ²²² Art. L. 121-13 du code de l'urbanisme.

* ²²³ Cf. p. 157.

* ²²⁴  Proposition de loi n° 172 rectifiée (2024-2025) d'adaptation du droit des outre-mer de Mme Micheline Jacques et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 28 novembre 2024.

* ²²⁵ Par exemple CE, sect., 26 mars 1999, Société d'aménagement du Port Léman, n° 185 841 (lac Léman) ; CAA Bordeaux, 12/03/2013, n° 11BX02 710 (étang de Lacanau) ; CAA Marseille, 06/09/2010, n° 07 MA03 418 (lac de Sainte-Croix).

* ²²⁶ Loi n° 75-602 du 10 juillet 1975 portant création du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

* ²²⁷ Rapport n° 88 (1974-1975) du 14 novembre 1974 fait au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat.

* ²²⁸ Décret n° 79-716 du 25 août 1979 approuvant la directive d'aménagement national relative à la protection et à l'aménagement du littoral.

* ²²⁹ Art. L. 145-5 de l'ancien code de l'urbanisme ; art. L. 122-12 du code de l'urbanisme.

* ²³⁰ Rapport législatif de M. de Caumont, rapporteur sur le projet de loi Montagne au nom de l'Assemblée nationale, cité par le rapport législatif de Jean Faure, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques du Sénat (rapport n° 40 (1984-1985), p. 154.

* ²³¹ Article 2.

* ²³² DHUP, réponses à un questionnaire écrit.

* ²³³ Rapport d'information n° 421 (2003-2004) fait au nom de la commission des affaires économiques et de la commission des lois par M. Patrice Gélard, intitulé « L'application de la « loi Littoral » : pour une mutualisation de l'aménagement du territoire ».

* ²³⁴ https://www.data.gouv.fr/datasets/communes-de-la-loi-littoral-au-code-officiel-geographique-cog-2020-2022

* ²³⁵ EDF, contribution écrite.

* ²³⁶ Contribution écrite transmise à la mission.

* ²³⁷ Selon M. Olivier Carré, président de l'Association des îles du Ponant, maire de Bréhat, lors de son audition en date du 28 avril 2026.

* ²³⁸ 44 communes d'outre-mer figurent dans le décret d'application de la loi Climat-résilience comme impactées par le recul du trait de côte (17 à la Martinique, 12 en Guadeloupe, 6 à Mayotte, 5 en Guyane, 4 à La Réunion).

* ²³⁹ Mises en place par le décret n° 64-275 du 26 mars 1964 approuvant le plan d'urbanisme d'intérêt général du littoral du Languedoc-Roussillon.

* ²⁴⁰ CE, 23 octobre 1995, n° 1222 768 : applicabilité d'un cahier des charges en dépit de la publication ultérieure d'un plan d'occupation des sols, qui « n'était pas de nature à rendre caduques les dispositions du cahier des charges qui étaient plus sévères, comme c'était le cas en l'espèce, que celles du plan d'occupation des sols concernant la même zone ».

* ²⁴¹ CE, 30 septembre 2005, n° 280 605.

* ²⁴² Art. L. 442-9 du code de l'urbanisme pour les lotissements, art. L. 311-6 du code de l'urbanisme pour les zones d'aménagement concerté (ZAC).

* ²⁴³ Cour d'appel de Montpellier, 08/02/2018, n° 14/05 785.

* ²⁴⁴ Cass. Civ. 3^e, 14 septembre 2017, n° 16-21.329 ; 3^e, 4 mars 2021, n° 19-22 987.

* ²⁴⁵ Cf. décisions n° 2013-672 DC du 13 juin 2013, n° 2014-430 QPC du 21 novembre 2014 et n° 2015-715 DC du 5 août 2015.

* ²⁴⁶ Cf. décision n° 2025-1142 QPC du 13 juin 2025 : la procédure de mise en concordance des documents du lotissement par l'autorité administrative compétente est conforme à la Constitution, dans la mesure où le cahier des charges ne peut être modifié qu'à la seule fin de mettre en conformité tout ou partie de ses clauses avec les règles contenues dans le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu, à l'exclusion des clause de nature contractuelle intéressant les seuls colotis, et où la procédure de mise en concordance est précédée d'une enquête publique et d'une délibération du conseil municipal.