CONTRIBUTION DU GROUPE ÉCOLOGISTE - SOLIDARITÉ ET TERRITOIRES
Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) remercie le groupe Union centriste et le rapporteur Jean-Michel Arnaud pour avoir demandé au Sénat l'organisation de cette mission d'information. En vertu des équilibres entre majorité et opposition, Guillaume Gontard a accepté de présider cette mission d'information.
Il a ainsi été associé et a participé à l'ensemble des travaux de la mission, proposé plusieurs auditions et un déplacement dans son département de l'Isère, qui a permis à la mission de rencontrer notamment des élu.es locaux touchés par la disparition de la neige et la fonte de glaciers.
Il s'est enrichi des travaux de la mission et construit des convictions fortes qui l'amènent à partager de nombreuses conclusions du rapport. Les écologistes se félicitent ainsi du bilan extrêmement positif que tirent de ces deux lois l'immense majorité des actrices et acteurs entendus. Des « lois cathédrales », les « premières lois écologistes » encore adaptées aux défis de notre temps, qu'il s'agisse de la fonte des glaces en montagne ou du recul du trait de côte sur le littoral.
Le groupe EST salue ainsi toutes les propositions du rapport qui vont dans le sens de l'amplification de ces lois, s'agissant notamment du renforcement des instances de gouvernance et des outils de pilotage (comités de massif, Conservatoire du littoral, etc) ou une meilleure prise en compte des spécificités de la montagne et du littoral par les administrations d'État.
Il approuve également les mesures en faveur de davantage de différenciation dans ces territoires aux contraintes particulières. En premier lieu, les mesures visant à renforcer la présence des services publics en zone de montagne, où le relief accroît les distances et les temps de trajet. La philosophie des propositions faisant du schéma de cohérence territoriale (Scot) un outil d'adaptation territoire par territoire lui semble également aller dans le bon sens, à certaines conditions. Plus largement, toutes les mesures permettant d'accompagner et d'informer les élus locaux avec davantage d'ingénierie publique, davantage d'informations notamment sur la jurisprudence qui précise la loi Littoral sont indispensables.
Le groupe EST est naturellement en phase avec toutes les propositions, largement portées par Guillaume Gontard, visant à amplifier les efforts d'atténuation et d'adaptation au dérèglement climatique. S'agissant de l'atténuation, le groupe partage sans réserve l'ambition de la mission pour le renouveau du ferroviaire dans nos montagnes et le déploiement de mobilités collectives plus agiles (transport à la demande, autopartage, etc). S'agissant de l'adaptation, il approuve le programme de réfection des digues ou les propositions relatives à la fonte des glaciers qu'il a portées au cours des travaux de la mission : préparation aux risques d'origine glaciaire et réflexions sur la protection des zones post glaciaires. Guillaume Gontard a particulièrement insisté sur l'accompagnement humain que doivent fournir les services de l'État aux populations et aux élu.es locaux des zones sinistrées par des épisodes climatiques extrêmes. À ce titre, la visite du hameau de La Bérarde, dévasté en juin 2024 par un écoulement torrentiel a marqué les travaux et les réflexions de la mission.
D'une manière générale, le GEST est en en accord avec une majorité des 36 recommandations du rapport, même s'il regrette que certaines de ses propositions en faveur de la préservation de la carte scolaire en montagne, de la création de maisons « France services de montagne » ou encore de la protection forte des glaciers, n'aient pas été retenues par le rapporteur.
Il faut dire que le sujet du rapport était extrêmement vaste. Si la loi Littoral est principalement une loi d'urbanisme, la loi Montagne touche tous les secteurs ou presque de la vie et de l'activité humaine en montagne. Devant ce champ de travail colossal, le rapporteur a fait le choix d'axer le présent rapport sur la question urbanistique qui occupe l'essentiel des pages. Si ce choix peut se comprendre, il laisse tout un champ d'analyse et de réflexion à l'état d'esquisse, ce qui ne satisfait pas totalement le GEST.
Il le satisfait d'autant moins que la philosophie qui sous-tend l'essentiel des propositions du rapporteur est la simplification des règles en matière d'urbanisme pour faciliter les projets de construction. Le groupe EST voit une contradiction profonde entre l'acclamation, en première partie du rapport, des bilans des lois Montagne et Littoral, et le chapelet de propositions, en seconde partie, qui visent à assouplir leurs dispositions pour construire plus facilement.
Le groupe écologiste a au contraire acquis la conviction qu'il ne faut pas assouplir le volet urbanisme des lois Montagne et Littoral. Il n'a empêché aucun projet ou presque ; au contraire il a tiré vers le haut les porteurs de projet vers des réalisations qui font aujourd'hui leur fierté. Tout au long de la mission, de l'île de Batz au pourtour du lac de Serre-Ponçon, les élu.es rencontré.es ont présenté des projets qui ont certes nécessité plus d'efforts, mais dont la réalisation est incomparablement plus qualitative.
Ces ressentis de terrain ont été confortés par les réponses au questionnaire de la mission formulées par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la transition écologique qui précise ainsi : « Il n'y a aucun projet qui pourrait être bloqué en montagne si les mécanismes (de dérogations déjà existants) sont mobilisés et les projets conçus intelligemment ».
Les restrictions d'urbanisme des lois Montagne et Littoral étaient visionnaires. Elles ont permis de préserver nos paysages sans nuire au développement économique. Elles sont aujourd'hui parfaitement cohérentes avec les objectifs du zéro artificialisation nette (ZAN) et avec le défi que représente l'adaptation au dérèglement climatique.
Le groupe écologiste considère que les mesures de simplification contenues dans ce rapport sont un contresens et s'y oppose fermement. Il en va ainsi de la proposition de permettre la reconstruction d'anciens chalets d'alpage en ruine. Sous couvert d'une restauration patrimoniale de ces chalets - déjà permise par le droit en vigueur -, le rapport souhaite autoriser le relèvement de toute ruine en nouveau bâtiment sans préservation de sa destination pastorale. Ce faisant, il ouvrirait la possibilité de créer des milliers de résidences secondaires pour un public extrêmement fortuné en plein milieu de zones naturelles. C'est de notre point de vue un non-sens absolu que nous refusons.
Une ruine d'alpage ne doit pas constituer un permis de construire. La restauration du patrimoine pastoral doit être possible lorsqu'elle sert un usage agricole, pastoral, patrimonial ou collectif clairement démontré. Elle ne doit pas devenir un vecteur de résidentialisation secondaire, de spéculation touristique ou de mitage des espaces naturels et pastoraux.
Il en va de même pour les propositions visant à assouplir la notion de continuité urbaine pour pouvoir construire au-delà de ruisseaux, de chemins, voire de petits bois. Le groupe écologiste est également opposé à la possibilité de pouvoir urbaniser de plein droit des zones d'activité économique et commerciale sans habitation. La dernière chose dont la France a besoin est d'accroître ses ZAC qui défigurent déjà le paysage de tous nos territoires.
Le groupe écologiste n'est pas plus favorable aux nombreux assouplissements de la loi Littoral proposés par le rapport. S'il reconnaît qu'il serait opportun que la jurisprudence actuelle soit traduite dans la loi pour clarifier et préciser le droit applicable auprès des porteurs de projets, il réfute le besoin d'assouplissement pour construire des bâtiments agricoles ou agro-alimentaires ou mobiliser les dents creuses. Alors que l'agriculture littorale, notamment en Bretagne, est responsable d'une pollution massive et toxique aux algues vertes sur de nombreux rivages, l'heure n'est pas à la simplification des normes encadrant cette activité mais au contraire à leur renforcement.
Le GEST s'inscrit en faux par rapport à la logique de simplification et d'affaiblissement des normes environnementales qui a cours dans notre pays depuis quelques années. Il rappelle, contrairement aux idées reçues, que les lois Montagne et Littoral n'ont pas empêché l'urbanisation de ces territoires, au contraire. Ainsi, les données du Cerema, transmises par la DHUP que la mission a entendue au début du mois de juin, précisent que l'artificialisation est 2,6 fois plus importante sur le littoral que sur le reste du territoire et que cette pression est encore appelée à croître dans les années à venir ; les territoires de montagne représentent quant à eux 10 % du flux d'artificialisation national annuel, pour 7 % de la population.
Globalement, la logique de pensée selon laquelle « les bons élèves sont pénalisés » en matière d'artificialisation des sols est donc largement discutable.
Les bons élèves ont de toute façon intérêt à le rester. Les territoires littoraux et de montagne étant les premiers impactés par le dérèglement climatique, l'heure n'est pas à l'assouplissement drastique des règles d'urbanisme. Au contraire, il faut continuer à être meilleurs en construisant de manière toujours plus intelligente et résiliente.
S'agissant de l'axe central du rapport et du compromis trouvé avec le rapporteur d'autoriser des aménagements locaux aux lois Littoral et Montagne, le GEST n'y est pas opposé par principe. Il pose cependant des conditions qui ne figurent pas dans le rapport.
Tout d'abord, de tels aménagements ne doivent être possibles que sur des territoires régis par des documents d'urbanisme structurant comme les Plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Il n'est pas souhaitable de confier de telles prérogatives a des territoires demeurant sous le périmètre insuffisant du PLU, ni encore moins à des élu.es ayant renoncé à leur compétence urbanisme en demeurant sous le seul régime Règlement national d'urbanisme (RNU).
En deuxième lieu, le pouvoir d'adaptation reconnu au Scot doit être encadré par des critères nationaux robustes : compatibilité avec la ressource en eau, effets cumulés, trajectoires climatiques, logement permanent et saisonnier, sobriété foncière, protection des espaces naturels, agricoles et pastoraux, préservation des paysages, réversibilité des aménagements et vie à l'année.
En troisième lieu donc, les écologistes demandent à conditionner les assouplissements à leur contribution effective à l'habitabilité des zones de montagne. Certains assouplissements peuvent être défendables s'ils servent réellement la vie à l'année, la rénovation de l'existant, les services essentiels, le logement permanent, le logement saisonnier, l'agriculture, le pastoralisme ou les activités économiques sobres. Mais ils doivent être conditionnés à leur destination.
À l'inverse, un assouplissement qui alimente la résidence secondaire, le meublé touristique, le lit froid, la spéculation immobilière, la cabanisation ou l'urbanisation diffuse aggrave la vulnérabilité territoriale. Il ne suffit pas d'assouplir pour loger. Encore faut-il garantir que ce qui sera construit ou rénové serve réellement les habitants, les saisonniers et la vie à l'année.
En définitive, les sénateurs et sénatrices écologistes sont donc favorables à la consécration du Scot comme outil de planification et de différenciation territoriale, mais seulement s'il devient également un outil de robustesse territoriale.
Dans la même logique, un principe transversal devrait être posé : aucun financement public ne devrait soutenir un projet qui accroît la vulnérabilité climatique, hydrique, foncière, économique ou sociale d'un territoire littoral ou de montagne.
Les financements publics devraient être priorisés vers la rénovation du bâti existant, les mobilités collectives, la restauration écologique, la désartificialisation, les services essentiels, l'agriculture et le pastoralisme, les activités sobres à l'année, l'ingénierie territoriale, l'adaptation réelle au changement climatique et plus spécifiquement en montagne la lutte contre les lits froids, le logement permanent et saisonnier, l'économie présentielle et le démontage des installations obsolètes.
S'agissant des autres volets du rapport, la partie consacrée à l'eau en montagne constitue une avancée importante. Elle aurait cependant dû irriguer l'ensemble du rapport. Aucun projet structurant ne devrait être autorisé ou financé sans démonstration de sa compatibilité avec la disponibilité future de l'eau, les besoins en eau potable, les besoins agricoles et pastoraux, les milieux aquatiques, les débits d'étiage, les tensions entre bassins versants, les usages touristiques et les effets cumulés des projets.
Les écologistes considèrent que la disponibilité future de l'eau doit devenir un critère structurant de toute décision d'aménagement en montagne. Aucun projet touristique, immobilier ou d'infrastructure ne devrait pouvoir être autorisé ou financé sans démonstration de sa compatibilité avec la ressource disponible et les besoins des bassins versants.
S'agissant de la protection des glaciers déjà évoquée, le rapport reprend utilement la question du manque de moyens alloués au plan d'action pour la prévention des risques d'origine glaciaire et périglaciaire (Paprog) et à la prévention de ces risques. Mais il manque un élément essentiel : la prévention et la gestion des risques d'origine glaciaire et périglaciaire (ROGP) ne doivent pas être pensées indépendamment de la protection des glaciers, des marges proglaciaires, des zones humides d'altitude, des torrents glaciaires et des milieux post-glaciaires. Ces espaces ne sont pas seulement des zones de risque émergent. Ce sont aussi des écosystèmes de tête de bassin versant, fragiles, non renouvelables, essentiels pour la biodiversité, le cycle de l'eau et la qualité future de la ressource.
La formulation actuelle, qui invite à « engager des réflexions prospectives », manque d'ambition. L'enjeu n'est plus seulement de réfléchir : il faut doter les acteurs publics, scientifiques et territoriaux de moyens effectifs pour protéger durablement ces écosystèmes.
S'agissant de l'accès partagé aux espaces naturels, le rapport mentionne les fermetures de sentiers de randonnée recensées chaque été. Cette formulation doit être précisée. Depuis la loi du 2 février 2023 visant à limiter l'engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée, les propriétaires disposent de moyens juridiques renforcés pour interdire ou sanctionner l'accès à certaines propriétés privées rurales ou forestières lorsque le caractère privé du lieu est matérialisé.
Par ailleurs, il ne s'agit pas toujours seulement de sentiers : dans certains cas, ce sont des portions importantes de territoires naturels qui deviennent inaccessibles. Enfin, l'opposition entre « pratiquants » et « population locale » est contestable : les habitants des territoires de montagne composent eux-mêmes une part importante des randonneurs, promeneurs, chasseurs, naturalistes ou usagers quotidiens pénalisés par ces fermetures. Cette situation soulève une question sensible d'équilibre entre le droit de propriété, la tranquillité de certains propriétaires et l'accès partagé aux espaces naturels. Elle ne peut toutefois être résumée à une opposition entre pratiquants et population locale : les habitants des territoires de montagne sont eux-mêmes nombreux parmi les usagers pénalisés par la fermeture de sentiers ou d'espaces naturels.
Sur proposition du Guillaume Gontard, les notions de refuge climatique et de birésidentialité sont abordées dans le rapport. La montagne attire en effet déjà des ménages recherchant, de manière saisonnière ou durable, des lieux d'altitude ou de moyenne montagne pour échapper aux fortes chaleurs urbaines ou littorales. Ce phénomène peut accentuer la hausse du prix du foncier, la progression du nombre de résidences secondaires, la concurrence avec le logement permanent, la tension sur les services publics locaux, l'artificialisation diffuse et la fragilisation de la vie à l'année.
Cet afflux de population, qui peut être extrêmement bénéfique pour nos territoires, va entraîner des besoins d'aménagement spécifique. Immanquablement, se pose - et se posera - la question de la co-existence avec les habitantes et habitants à l'année s'agissant de populations ayant parfois des habitudes de vie bien différentes. On observe déjà des collectifs citoyens s'emparer de ce sujet, notamment à La Morte, en Isère, où la mission s'est rendue.
Le groupe écologiste aurait souhaité que le rapport insiste davantage sur la nécessité d'accompagner ce mouvement d'un renforcement des processus démocratiques pour penser collectivement cette transition. C'est déjà une forte demande citoyenne. Il n'y a que comme cela, en favorisant l'intelligence collective, le dialogue et le compromis, que nous parviendrons à réussir cette transition. La montagne ne doit pas devenir un simple espace de repli climatique saisonnier pour ménages mobiles et solvables. L'adaptation climatique doit d'abord servir l'habitabilité permanente des territoires de montagne.
Dans la même logique, l'objectif d'une montagne à l'année est utile, mais il doit être clarifié. Il ne doit pas devenir le nouveau nom d'une diversification artificialisante consistant à remplacer le tout-ski par d'autres équipements lourds.
La montagne à l'année ne doit pas être comprise comme la multiplication d'équipements touristiques de substitution au ski. Elle doit être pensée comme une stratégie de robustesse territoriale fondée sur la vie permanente, l'économie présentielle, les services essentiels, l'agriculture, le pastoralisme, les mobilités sobres et les activités compatibles avec les capacités des milieux.
Sur le volet de la gouvernance, les écologistes approuvent largement la volonté de dupliquer les instances de gouvernance de la loi Montagne pour le littoral, en créant par exemple des comités de littoral. Ils regrettent en revanche l'absence de propositions pour approfondir la gouvernance démocratique des espaces de montagne. De fait, les projets structurants de montagne ne relèvent pas seulement de l'intérêt communal. Lorsqu'un projet engage durablement l'eau, les paysages, les sols, les mobilités, la biodiversité, les finances publiques, le logement, l'économie d'une vallée ou l'image d'un massif, ils doivent être débattus à une échelle pertinente : vallée, bassin de vie, bassin versant ou massif.
Sont notamment concernés : les unités touristiques nouvelles (UTN) structurantes, l'extension des domaines skiables, les liaisons inter-stations, les retenues d'eau, les grands projets immobiliers touristiques, les infrastructures lourdes, les projets olympiques ou événementiels majeurs, les projets affectant fortement l'eau, les sols, les paysages ou les mobilités.
Le rapport traite également la question hydroélectrique principalement à travers les grands barrages et les lacs artificiels. Cette entrée est utile, mais elle éclipse largement la petite hydroélectricité, qui concerne de nombreux torrents et cours d'eau de tête de bassin versant, dont les impacts cumulés sur les torrents, les continuités écologiques, les débits réservés, les habitats aquatiques et les paysages peuvent être très importants au regard de sa faible production énergétique.
Sa contribution énergétique peut être limitée à l'échelle nationale, alors que ses impacts locaux peuvent être importants : artificialisation des cours d'eau, atteinte aux débits réservés, rupture des continuités écologiques, dégradation des habitats aquatiques, atteinte aux paysages et pression accrue sur les derniers torrents sauvages.
Pour conclure, quarante ans après leur adoption, les lois Montagne et Littoral restent des acquis majeurs. Elles ont reconnu la spécificité de territoires fragiles et porteurs d'enjeux d'intérêt général. Mais elles ne peuvent plus seulement encadrer l'urbanisation ou accompagner les projets. Elles doivent désormais aider les territoires à discerner ce qui les rend plus robustes et ce qui les fragilise.
Face au dérèglement climatique, à la raréfaction de l'eau, à la pression foncière, à la crise du logement, à l'artificialisation, aux tensions d'accès aux espaces naturels et à la fragilisation de certains modèles touristiques, l'enjeu n'est pas d'assouplir les lois Montagne et Littoral, mais de les rendre plus utiles, plus prospectives, plus démocratiques et plus protectrices.
Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires considère que l'actualisation des lois Montagne et Littoral ne doit pas être pensée comme un assouplissement général de leurs principes, mais comme une mise à jour de leur capacité à garantir la robustesse climatique, hydrique, écologique, économique, sociale et démocratique des territoires de montagne et littoraux.
Pour toutes ces raisons, les écologistes ont voté en défaveur du présent rapport. Par cohérence avec ce vote, le nom de Guillaume Gontard et sa fonction de président ne figurent pas sur la couverture du rapport comme il est habituellement d'usage quand les rapports sénatoriaux sont le fruit d'un compromis entre la majorité et l'opposition représentées par le ou la président.e et le ou la rapporteur.e.