B. LA CONSTITUTION DE LA DIPLOMATIE CLIMATIQUE AU NIVEAU MONDIAL À PARTIR DE 1992
1. La mise en place, en 1992, d'un cadre juridique fondé sur l'asymétrie
La conférence des Nations unies sur l'environnement, tenue à Stockholm en juin 1972, premier des « Sommets de la Terre » ayant puissamment contribué à l'émergence d'une politique internationale en matière climatique, n'avait donné lieu qu'à peu de résultats contraignants. Ceux-ci consistaient en une déclaration finale21(*) de 26 principes sans valeur juridique - tenant à l'existence d'un droit à l'environnement, aux relations entre Nord et Sud, à la protection d'un patrimoine commun de l'Humanité, etc. -, un « plan d'action pour l'environnement » comprenant 109 recommandations à l'adresse des États et des organisations internationales, et la création du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), qui voit officiellement le jour six mois plus tard22(*).
Le véritable acte fondateur, car emportant des effets juridiques, des politiques internationales relatives au climat, est la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, ou CCNUCC, signée à Rio de Janeiro le 4 juin 1992. Son objectif est ambitieux, puisqu'il s'agit d'empêcher « toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique »23(*) en stabilisant les concentrations de gaz à effet de serre, et les moyens mis pour y parvenir sont, pour la première fois, ceux du droit international.
La force de la convention réside notamment dans son caractère universel. Tandis que le protocole de Montréal sur l'ozone n'avait été adopté sous le seul patronage du PNUE, en 1987, que par 60 pays, la CCNUCC a été placée immédiatement sous l'égide des Nations unies24(*). Participèrent directement à ce processus la Chine, l'Inde, le Brésil, l'Arabie saoudite, ainsi que, déjà, les États insulaires regroupés au sein de la Alliance of Small Island States (AOSIS).
En dépit de son caractère universel, « la Convention climat a divisé le monde en deux »25(*) en soulignant l'existence de « responsabilités communes mais différenciées »26(*). La Déclaration de Rio établit ainsi que « les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l'effort international en faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l'environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent ». À eux, donc, la charge d'incarner l'avant-garde de la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre et de financer les pays en développement pour couvrir les coûts des politiques climatiques.
La convention fait en effet référence :
- à une « Annexe I » qui liste 41 Parties rassemblant les pays développés et ceux en transition vers une économie de marché, et à une « Annexe II » qui, en soustrayant ces derniers, ne fait plus apparaître que 24 Parties ;
- aux « Parties non visées à l'Annexe I », essentiellement des pays en développement, et incluant les pays les moins avancés (PMA) classifiés comme tels par les Nations-Unies et qui bénéficient d'une attention particulière dans le cadre de la Convention - par exemple à ses articles 4 et 12.
Pays figurant en ANNEXE I de la CCNUCC
Allemagne
Australie
Autriche
Bélarusa
Belgique
Bulgariea
Canada
Communauté économique européenne
Croatiea
Danemark
Espagne
Estoniea
États-Unis d'Amérique
Fédération de Russiea
Finlande
France
Grèce
Hongriea
Irlande
Islande
Italie
Japon
Lettoniea
Liechtenstein
Lituaniea
Luxembourg
Monaco
Norvège
Nouvelle-Zélande
Pays-Bas
Polognea
Portugal
République tchèquea
Roumaniea
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord
Slovaquiea
Slovéniea
Suède
Suisse
Turquieb
Ukrainea
a Pays en transition vers une économie de marché.
b retirée de l'annexe II en application de la décision 26/CP.7 de 2002.
En gras, les pays de l'annexe II.
Fondateur, universel et contraignant, le cadre juridique fixé en 1992 n'est cependant pas sans fragilités, pour quatre raisons principales.
• Premièrement, le compromis obtenu à Rio repose sur la compensation des revenus des pays producteurs de pétrole. L'article 4 de la Convention introduit une forme de droit à compensation des préjudices subis par les pays producteurs d'hydrocarbures : l'article 4 § 8 prévoit que les Parties « étudient les mesures » pour « répondre aux besoins et préoccupations spécifiques » des « pays dont l'économie est fortement tributaire soit des revenus de la production, de la transformation et de l'exportation de combustibles fossiles et de produits apparentés », formulation nécessaire pour obtenir la signature desdits pays.
• Deuxièmement, la CCNUCC est élaborée à une époque où le libre-échange pouvait difficilement être remis en cause. Alors que le Protocole de Montréal, cinq ans auparavant, avait règlementé strictement l'exportation de certaines substances, la CCNUCC écarte le contrôle ou l'interdiction d'importations ou à des taxes aux frontières. Le dernier de ses cinq principes énonce qu'« il convient d'éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d'imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce »27(*). Cette régression fut relevée par certains, tel Yves Martin, alors premier président de la mission interministérielle sur l'effet de serre28(*).
• Troisièmement, la centralité des hydrocarbures dans l'économie mondiale exclut que le problème environnemental soit approché par la nature de la production, comme avait pu l'être celui de la destruction de la couche d'ozone, qui autorisait, lui, la recherche d'alternatives technologiques. « La grande affaire de la Convention fut de laisser croire qu'il était possible de sauver le climat [...] sans toucher aux fossiles »29(*) en stabilisant les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. L'idée circule pourtant depuis lors, portée par des économistes comme Scott Barrett en 2001, de négocier des accords internationaux sur la production et les principales industries, incluant le financement de recherches, l'adoption de technologies bas carbone et l'élaboration des standards30(*).
• Quatrièmement, l'hostilité des Etats-Unis au principe même d'obligations internationales jugées par eux excessivement contraignantes. Hostiles à la reconnaissance d'un droit au développement par la déclaration de l'Assemblée générale des Nations unies votée en décembre 198631(*), ils le sont aussi quasiment depuis l'origine au principe des responsabilités communes mais différenciées. Ils oeuvrent dès cette époque à la politisation du Giec, retiré à la tutelle de l'Organisation météorologique mondiale et du PNUE pour être piloté par le G7 et subdivisé en trois groupes de travail chacun présidé par un pays - initialement, le Royaume-Uni, l'URSS et les Etats-Unis.
La domination étatsunienne sur ces questions, sur les plans institutionnel et intellectuel, conduit à ce que certains ont pu percevoir comme le « spectaculaire échec »32(*) de Kyoto. Ce dernier, signé dans le cadre de la troisième conférence annuelle des Parties à la CCNUCC (COP) - l'organe suprême de la Convention - en 1997, est fondé sur l'idée d'une supériorité des mécanismes de marché sur les solutions réglementaires ou fiscales, défendue par une cinquantaine de spécialistes et deux sénateurs étatsuniens en 198833(*) et promue par le premier rapport du groupe III du Giec en août 1990. L'Europe, et surtout la France, soutenait alors la taxation du carbone, mais l'idée fut enterrée au printemps 1992 devant l'opposition des Etats-Unis et des industriels européens. Le protocole est entré en vigueur grâce à la ratification du texte par la Russie, qui négociait alors son adhésion à l'OMC, en février 2005, mais ses résultats furent condamnés par le refus de ratification du Sénat des Etats-Unis en juillet 1997. La résolution Byrd-Hagel, adoptée à l'unanimité, illustre le refus d'un partage du monde en deux blocs aux responsabilités différentes.
Le protocole de Kyoto
Les 38 États parties au protocole s'accordent en 1997 sur un objectif collectif de réduction de 5 % des émissions en moyenne sur 2008-2012 par rapport à 1990. La charge est ensuite répartie entre les États développés : les Etats-Unis s'engagent pour une réduction des émissions de 7 %, l'Union européenne de 8 %, le Japon de 6 %. Les Etats-Unis, soucieux du moindre coût possible, défendent la définition d'une cible de réduction pour un panier de gaz à effet de serre, ce qui a donné lieu à un important travail d'harmonisation des émissions en équivalents CO2.
Un marché des « permis d'émission » est créé, qui permet aux États développés de vendre et d'acquérir des droits à émettre. Les États en transition bénéficient eux de larges quotas d'émissions, tandis que les pays en développement n'ont pas d'objectifs de réduction d'émissions à atteindre. Sa mise en oeuvre se révèle plus difficile après le refus de ratification des Etats-Unis, qui représentent un tiers des émissions mondiales, et le retrait du Canada en 2011.
Le bilan du protocole est mitigé : les émissions des pays engagés ont diminué de 24 % entre 1994 et 2012. L'Union européenne a largement dépassé son objectif en diminuant ses émissions de 12 % par rapport à 1990, mais la baisse est largement imputable aux pays d'Europe de l'Est, qui ont connu un effondrement économique34(*). L'exclusion des plus gros pollueurs (Etats-Unis, Chine, Inde, Canada) relativise l'objectif atteint, le protocole ne couvrant finalement qu'un tiers des émissions globales.
Il est vrai qu'à cette époque déjà pointait la « situation paradoxale qui voyait les pays en développement peser de manière disproportionnée sur la détermination de règles qui ne s'appliqueront jamais à eux »35(*). Les émissions chinoises ont dépassé les américaines en 2005 : la Chine comptait alors pour 20 %, les Etats-Unis pour 18 %, l'Europe pour 14 %. Tandis que, dans les années 1970, la Chine produisait l'équivalent de 1,3 % du PIB mondial et les pays développés les trois quarts, le PIB chinois équivaut en 1997 au PIB européen et à 75 % de l'américain. La position officielle prise alors par la Maison blanche, selon laquelle « les Etats-Unis refuseront tout engagement contraignant jusqu'à ce que les pays en développement acceptent de participer significativement à la lutte contre le changement climatique »36(*), façonnera toutes celles adoptées ensuite.
La COP15 de Copenhague, organisée en 2009, illustre le blocage auquel était parvenue la diplomatie climatique. L'Union européenne obtient alors la prolongation du protocole de Kyoto jusqu'en 2011 pour éviter le vide juridique, la Chine prend des engagements non contraignants, les Etats-Unis concèdent un chiffre rond d'engagement dans l'aide au développement climat, mais l'accord politique n'est trouvé qu'à la dernière minute, après avoir été négocié à huis clos entre les Etats-Unis, la Chine, le Brésil, l'Inde et l'Afrique du Sud, et n'est signé que par les dirigeants de 26 pays développés et émergents - les 166 autres Parties à la CCNUCC se contentant de prendre note de son existence.
Cet échec du multilatéralisme inaugure toutefois une approche renouvelée, qui repose sur des efforts unilatéraux, le contournement de la rigidité de la division en deux blocs, et une nouvelle militance climat misant davantage sur la justice climatique et la pression de la société civile.
2. L'accord de Paris de 2015 : un universalisme renouvelé
a) Une nouvelle logique volontariste sous pression des pairs
La COP21 aboutit à l'Accord de Paris le 12 décembre 2015 entre 195 États, qui fixe un nouveau cadre global de lutte contre le changement climatique. Ce cadre établit l'objectif d'une limitation du réchauffement « bien en dessous de 2° C », et la poursuite de l'action pour limiter cette élévation à 1,5° C. L'accord prévoit d'atteindre entre 2050 et 2100 un équilibre entre les émissions de gaz à effet de serre et les absorptions par les puits de carbone - « neutralité climatique ». Pour atteindre ces objectifs, chaque État fixe un objectif d'atténuation volontaire quinquennal appelé « contribution déterminée au niveau national » (CDN), actualisée tous les cinq ans, dont l'ambition doit aller croissant.
Les contributions déterminées au niveau national
Les contributions déterminées au niveau national se trouvent au coeur de l'Accord de Paris. Aux termes de l'article 4, paragraphe 2, de l'Accord, chaque Partie doit établir, communiquer et actualiser les contributions déterminées au niveau national qu'elle prévoit de réaliser. Ces contributions témoignent des efforts déployés par chaque Partie pour atteindre l'objectif de température à long terme énoncé à l'article 2 de l'Accord. Chaque Partie doit communiquer tous les cinq ans au secrétariat de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques sa contribution. Elle peut l'actualiser et chaque nouvelle contribution doit représenter une progression par rapport à la précédente (qualifiée de cycle de l'ambition). Elle doit correspondre au niveau d'ambition le plus élevé possible, compte tenu des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales.
Un financement d'au moins 100 milliards d'euros à partir de 2020 dans le cadre du Fonds vert pour le climat est de nouveau promis aux pays en développement.
L'Accord de Paris pour le climat du 12 décembre 2025
Le Préambule. Les Parties se disent d'abord « soucieuses d'atteindre l'objectif de la Convention, et guidées par ses principes, y compris le principe de l'équité et des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales » ; elles soulignent « qu'il existe des liens intrinsèques entre l'action et la riposte face aux changements climatiques et à leurs effets et un accès équitable au développement durable et à l'élimination de la pauvreté » ; elles s'engagent encore à « respecter, promouvoir et prendre en considération leurs obligations respectives concernant les droits de l'homme, le droit à la santé, les droits des peuples autochtones, des communautés locales, des migrants, des enfants, des personnes handicapées et des personnes en situation vulnérable et le droit au développement, ainsi que l'égalité des sexes, l'autonomisation des femmes et l'équité entre les générations » ;
Article 2. L'accord « vise à renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques » en contenant l'élévation de la température moyenne de la planète sous les 2° par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l'action menée pour la limiter à 1,5 ; en renforçant les capacités d'adaptation aux effets néfastes des changements climatiques et en rendant les flux financiers compatibles avec un profil d'évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre.
Les articles 3 et 4 sont consacrés aux contributions des Parties, ou CDN, qui doivent viser un équilibre, au cours de la seconde moitié du siècle, entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre.
L'article 5 est relatif aux mesures visant à conserver et renforcer les puits et réservoirs de gaz à effet de serre - les forêts en particulier.
À l'article 6, les Parties reconnaissent que certaines d'entre elles coopéreront pour une mise en oeuvre plus ambitieuse de leurs mesures d'atténuation par des approches basées sur le marché, telles que l'interconnexion des marchés carbone, tout en reconnaissant l'importance d'autres démarches.
L'article 7 est relatif aux efforts d'adaptation, lesquels devraient prendre en considération « les groupes, les communautés et les écosystèmes vulnérables », « tenir compte et s'inspirer des meilleures données scientifiques disponibles et, selon qu'il convient, des connaissances traditionnelles, du savoir des peuples autochtones et des systèmes de connaissances locaux »
L'article 8 traite des pertes et préjudices liés aux effets néfastes des changements climatiques, de la nécessité de les éviter et de les réduire et d'y remédier et liste quelques domaines de coopération en la matière - alerte précoce, évaluation des risques, résilience des communautés et écosystèmes, etc.
Les articles 13 à 15 contiennent les mesures de mise en oeuvre de l'Accord, qui se caractérisent par leur souplesse et la recherche de transparence dans la communication des informations nécessaires au suivi des progrès de chacun. L'article 13 prévoit un rapport biennal de chaque pays, l'article 14 un bilan périodique quinquennal. Le mécanisme de suivi, précisé en 2018, est non accusatoire et non punitif ; il repose sur un comité de 12 membres à la compétence reconnue élus par la Conférence des Parties.
Les articles 16 à 19 sont relatifs au dispositif institutionnel de la COP, qui agit comme une réunion des Parties, qui fait le point sur sa mise en oeuvre de l'Accord et prend, dans les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour la promouvoir.
Les articles 20 à 29 contiennent les stipulations finales relatives, notamment, à la ratification et à l'entrée en vigueur du texte.
Outre un succès diplomatique indéniable - c'est le plus gros événement de ce type jamais accueilli sur le sol national, avec 157 chefs d'État et de gouvernement -, et un modèle d'instrument multilatéral qui a d'ailleurs battu le record de vitesse d'entrée en vigueur puisque celle-ci a eu lieu le 4 novembre 2016 -, l'accord de Paris est innovant à plusieurs titres :
• sur le plan doctrinal, l'Accord de Paris fait sortir de l'approche de type pollutionniste - laquelle admet en quelque sorte les externalités négatives des émissions pour mieux les soumettre à la logique du marché - pour entrer dans une approche fondée sur la base matérielle des économies, les trajectoires de développement et les comportements. Dans cette logique, les COP sont des boussoles pour civiliser le développement, et l'économie entre dans le climat, plutôt que l'inverse37(*) ;
• sur le plan des mécanismes de mise en oeuvre, l'Accord réussit la prouesse de concilier la décentralisation des promesses reflétant les politiques et les ambitions propres à chaque pays, et la centralisation par le cadre de transparence et les mécanismes de redevabilité, à caractère universel ;
• sur le plan méthodologique, le succès de l'Accord a été rendu possible par, outre la motivation exercée par les échecs antérieurs, une méthode consistant à sensibiliser activement tous les postes du réseau diplomatique aux enjeux de la Conférence et à multiplier les réunions préparatoires avec les partenaires possibles.
Il serait toutefois exagéré d'en imputer l'entière paternité au seul pays organisateur. L'adoption de l'Accord est aussi souvent décrite comme le résultat d'un heureux alignement de cycles. Un cycle politique d'abord, avec l'annonce historique des États-Unis et de la Chine de vouloir parvenir à un accord et leur rapprochement dès septembre 2015 sur ce qui allait devenir les grands principes du texte, mais aussi avec l'engagement d'un grand nombre de pays - Canada, Mexique, Union européenne, certains pays insulaires - et l'émergence sur chaque continent de leaders sur ces questions.
Ce cycle politique s'est aligné avec un cycle économique et financier, caractérisé par des innovations et des technologies renouvelables de plus en plus compétitives, un cycle lié à la mobilisation mieux coordonnée de la société civile, une position plus favorable dans le cycle juridique et diplomatique après l'échec de toute solution contraignante à Copenhague et la reprise de négociations multilatérales réussies en 201538(*). Sur le plan scientifique enfin, Paris faisait suite à la clôture par le Giec de son cinquième cycle d'évaluation en 2013 et 2014, rendant incontestable la réalité scientifique.
L'ancien président François Hollande a justement résumé le point d'accord trouvé à Paris lors de son audition devant la mission d'information le 1er avril 2026 en évoquant « la constance », et « les circonstances » : celle des efforts diplomatiques dans la convergence de bonnes volontés, et celles des attentats de Paris, un mois plus tôt, dont la conséquence a été le séjour écourté dans la capitale de certains chefs d'État et l'obligation de résultat créée dans l'esprit des participants aux négociations.
Les avantages du texte ont cependant aussi leur revers, qui laissent de grandes marges de progression aux COP ultérieures. L'universalité et le caractère contraignant ont été obtenus par la liberté concédée à chaque partie dans la poursuite des objectifs communs. L'Accord est en outre dépourvu d'engagements financiers précis qui seraient additionnels à l'aide au développement, de mention des responsabilités dans les changements climatiques et de référence aux déplacés environnementaux, aux transports, aux activités militaires, aux subventions aux énergies fossiles, au prix du carbone, ou encore au commerce international. Les COP ultérieures ont d'ailleurs donné lieu à des résultats qui n'ont pas toujours été à la mesure des espoirs suscités à Paris.
COP postérieures à l'Accord de Paris et résultats marquants
|
COP |
Année |
Lieu |
Résultats marquants |
|
22 |
2016 |
Marrakech |
Réaffirmation de l'attachement à l'Accord de Paris après le désengagement des E.-U., définition d'un calendrier des modalités d'application |
|
23 |
2017 |
Bonn (présidence Fidji) |
Émergence des règles de transparence des données échangées entre pays et de comptabilisation des émissions ; programme de travail sur l'agriculture ; pas d'entente sur le fonds d'adaptation. |
|
24 |
2018 |
Katowice |
Adoption du « Paris Rulebook », qui définit les conditions de mise en oeuvre de l'accord de Paris et permet sa mise en oeuvre au 1er janvier 2021. Engagement à fixer en 2025 un nouvel objectif chiffré de financements climatiques, d'au moins 100 Mds $. Invitation des pays développés à un rapport sur ces financements tous les 2 ans. |
|
25 |
2019 |
Madrid (présidence Chili) |
Peu d'avancées par rapport à la COP précédente. |
|
26 |
2021 |
Glasgow |
Doublement de l'aide à l'adaptation de la part des pays développés. « Dialogue de Glasgow » sur le financement des activités relatives aux pertes et dommages. Mise à jour des CDN. Adaptation à l'Accord de Paris du marché des permis d'émissions. Engagement de 137 pays à inverser le recul des forêts et la dégradation des terres d'ici 2030 ; Engagement à limiter les émissions de méthane de 30 % d'ici 2030 par rapport à 2020 ; 30 pays, 6 constructeurs et des villes s'engagent à ce que toutes les voitures vendues soient à zéro émission d'ici 2040. Déclaration de 44 pays et UE en faveur de la « diminution progressive » du charbon. Une coalition de 12 pays s'engagent à ne plus octroyer de nouvelles concessions et licences pétrole et gaz. Échec sur le financement toutefois. |
|
27 |
2022 |
Charm-el-Cheikh |
Création d'un fonds d'indemnisation pour les « pertes et dommages » liés au réchauffement climatique dans les pays les moins avancés (PMA) et les pays insulaires. |
|
28 |
2023 |
Dubaï |
Déclaration prévoyant la « transition hors des énergies fossiles dans les systèmes énergétiques », le triplement de production d'EnR en 2030, le doublement des efforts d'efficacité énergétique, l'accélération de la réduction des EGES liées à l'usage du charbon et celles de méthane ; engagement de la transition hors des fossiles en reconnaissant toutefois que certaines énergies fossiles font encore partie de la transition. Réitération de l'appel à réformer le système financier international. |
|
29 |
2024 |
Bakou |
Objectif de financement des PED triplé, à 300 Mds $, et ambition d'atteindre 1 300 Mds $ en 2035 toutes sources confondues. Règles encadrant les échanges de crédits carbone. Peu de progrès sur la sortie des énergies fossiles. |
|
30 |
2025 |
Belém |
Triplement des financements consacrés à l'adaptation au changement climatique d'ici 2035, reconnaissance du rôle des forêts tropicales, références plus explicites aux droits des peuples autochtones. Mais aucun accord sur la sortie des énergies fossiles, ni sur la réduction des gaz à effet de serre. |
La dynamique impulsée à Paris n'a pas été suivie du même niveau d'ambition lors des COP ultérieures, pour des raisons qui tiennent en partie au contexte international et qui seront détaillées plus loin. La COP de Glasgow est parvenue à mentionner le charbon, celle de Dubaï la transition hors des énergies fossiles mais, à ce jour, les progrès restent lents sur, par exemple, l'objectif de réduction d'émissions, la prise en compte du méthane, la redevabilité, la transparence des engagements du secteur privé, les transports, ou la prévention de l'écoblanchiment. Il en résulte ce que la presse relate fréquemment sous l'idée de frustration, de déception ou de fatigue des COP. Celle-ci tient aussi pour partie aux modalités d'organisation du multilatéralisme en la matière.
b) Un cadre d'action qui peut être ajusté dans ses modalités de mise en oeuvre
• Rendre l'organisation des COP plus cohérente, plus efficace, et plus lisible pour le grand public
Les COP suscitent des attentes toujours plus grandes, pour des résultats hétérogènes. La déception croît avec l'alarmisme des rapports scientifiques successifs, alimentant incompréhension, découragement, indifférence ou défiance du grand public. Une meilleure organisation de la diplomatie climatique pourrait être un levier d'action pour casser cette spirale.
Le rôle de la présidence ne doit pas être sous-estimé, ce qui invite à questionner son attribution et son exercice. La CCNUCC prévoyait l'adoption de règles de procédure qui ne l'ont jamais été, du fait de divergences persistantes, et qui sont donc appliquées de fait de manière provisoire. Le principe de présidence tournante, en particulier, relève d'une pratique solidement établie : des groupes géographiques s'accordent sur une candidature unique, ensuite adoptée par consensus par la COP. La France et l'Union européenne n'ont réellement de marge de manoeuvre qu'au sein du groupe dit des États d'Europe occidentale et autres, et lorsque la Présidence de COP lui revient. Une réforme de ces règles est donc difficile, mais possible. L'association systématique d'un État vulnérable à la gouvernance politique de ces conférences pourrait en outre être de nature à rééquilibrer les priorités.
Le fonctionnement des COP est également perfectible. L'opacité croissante des discussions, en particulier, a été soulevée en audition, ce qui ne va pas sans poser questions lorsque les COP sont organisées dans des pays très dépendants des exportations d'hydrocarbures ou lorsque l'influence des lobbies sur les négociations ne peut être contrecarrée. Comme l'observe Laurence Tubiana, « Cela fait au moins trois COP où, en réalité, il n'y a plus tellement de discussions entre les parties. [...] il y a un drôle de jeu où c'est la présidence qui mène les consultations bilatérales, en général à huis clos. [...] Ainsi, c'est le groupe le plus influent qui, d'une certaine façon, peut prendre en otage la présidence »39(*).
Les COP se sont par ailleurs multipliées, ce qui fait peu pour la lisibilité des objectifs poursuivis. Ces conférences sont en effet aussi les organes de gouvernance des autres conventions de Rio, relatives à la biodiversité et à la désertification40(*), à telle enseigne qu'en 2026 se tiennent successivement une COP biodiversité en Arménie, une COP désertification en Mongolie, et la COP Climat en Turquie, auxquelles s'ajoutera, début 2027, une COP Océan à New York, réunissant les parties au traité dit BBNJ41(*). Si l'objet de la COP climat est simple - contenir le réchauffement entre 1,5°et 2°C -, les objectifs des autres COP sont moins lisibles pour le grand public. Aussi pourrait-on envisager, comme l'a suggéré Laurent Fabius en audition42(*), une meilleure coordination des ordres du jour de ces différentes COP, sous la forme par exemple d'une COP d'ensemble tous les cinq ans - qui pourrait par exemple se tenir en France, dans le prolongement de l'accord de Paris.
• Les règles de redevabilité et de transparence
Depuis décembre 2024, toutes les Parties, hormis les États insulaires et les pays les moins avancés qui disposent de plus de liberté à cet égard, sont tenues de soumettre un rapport biennal au titre de la transparence - ou BTR, en anglais -, détaillant la mise en oeuvre de l'Accord de Paris, contenant un inventaire national des émissions des gaz à effet de serre et les informations nécessaires au suivi des progrès accomplis dans la mise en oeuvre et la réalisation de leurs CDN. Un comité d'experts évalue la conformité technique du rapport aux lignes directrices de l'Accord, laquelle donne lieu à un débat, public, portant « examen multilatéral, axé sur la facilitation, des progrès accomplis ».
À ce rapport biennal s'ajoute le bilan mondial - en anglais, Global Stocktake, ou GST. Réalisé tous les cinq ans, étalé sur un cycle d'un an et demi à deux ans, il permet de faire le point sur les efforts en matière de réduction des émissions, d'adaptation, de financement, et de mesurer l'écart avec l'objectif de limiter le réchauffement planétaire à 1,5°C. Si le premier bilan mondial a été adopté lors de la COP28 en 2023 pour orienter les politiques climatiques, le premier bilan assis sur les CDN, dont le caractère obligatoire pour tous s'est imposé à compter de décembre 2024, aura lieu en 2028.
Périodicité des contributions déterminées au niveau national
Source : Secrétariat de la CCNUCC, manuel de référence du cadre de transparence renforcé de l'Accord de Paris, 2022.
Ces règles de redevabilité pourraient commander une nouvelle cyclicité des COP, et être plus fermement observées. Le rôle de la CCNUCC devrait être d'obtenir que cet état des lieux soit beaucoup plus précis. Au 23 juin 2026, 141 Parties avaient soumis une nouvelle CDN et 56 Parties n'avaient pas déposé la leur43(*). La majorité des grands émetteurs l'ont fait, à l'exception notable de l'Argentine et de l'Iran ; le Sénégal et le Vietnam n'ont pas non plus fourni de nouvelle contribution alors qu'ils sont récipiendaires d'aides dans le cadre des programmes de transition énergétique juste (JET-P). La communication des rapports biennaux est une difficulté qui s'ajoute par surcroît, et qui pose, pour beaucoup de pays, notamment les pays en voie de développement, des problèmes d'ordre technique.
Certains acteurs de la diplomatie climatique, comme Emmanuel Guérin et Laurence Tubiana, appellent encore à une inversion de la logique des COP, mettant l'accent sur la mise en oeuvre des engagements pris44(*). Dix ans après la COP de Paris, il demeure quasi impossible d'évaluer les 500 initiatives lancées depuis la création de la Glasgow Financial Alliance for Net-Zero (GFANZ), coalition d'institutions financières engagées dans la neutralité carbone, et l'absence de suivi alimente les accusations de greenwashing. Dans son rapport de fin de mission, l'ancien ambassadeur pour le climat Stéphane Crouzat relève aussi que « La cartographie des initiatives est complexe ; certaines sont actives, d'autres dormantes ; leur suivi est parfois difficile, la désignation d'un ministère ou d'un service chef de file n'étant pas toujours aisée »45(*).
D'une manière générale, cette recherche d'une plus grande redevabilité pourrait prendre plusieurs formes. Laurent Fabius propose ainsi de créer, auprès de l'Assemblée générale des Nations unies, un conseil, dénommé « Conseil climat et nature », représentatif de la diversité des pays, qui aurait pour mission de vérifier l'application des accords adoptés dans le cadre des Nations unies, d'en publier les résultats, et de détenir la maîtrise des interventions d'urgence nécessaires en cas de catastrophe climatique.
Recommandation n° 31 : Renforcer le suivi concret des engagements pris lors des COP et évaluer leur mise en oeuvre.
Après avoir mené plus de 30 auditions, la mission d'information estime nécessaire de relancer la réflexion sur une évolution de l'architecture et de l'organisation des COP. Si elles apparaissent incontestablement utiles, agissant en partie comme un « forum mondial du climat », les COP ont en partie perdu leur pouvoir d'attraction et leur capacité à relancer chaque année un nouveau mouvement en faveur d'engagements climatiques plus ambitieux. Pire encore, certaines marquent des reculs qui, même s'ils n'ont pas de réelle traduction concrète, entretiennent l'idée d'une diplomatie condamnée à l'immobilisme.
La mission d'information propose donc avec les cinq recommandations suivantes des pistes de réflexion destinées à relancer cet indispensable forum mondial du climat et de limiter le phénomène largement exprimé durant les auditions d'une « fatigue des COP ». Il apparait indispensable de mieux formaliser l'organisation sur cinq ans du cycle des COP, notamment aux yeux du grand public et d'associer systématiquement à chaque présidence un état particulièrement vulnérable, afin de mieux prendre en compte la voix des premières victimes du réchauffement climatique.
Recommandation n° 17 : Améliorer la lisibilité des COP en explicitant les enjeux spécifiques de chacune tels qu'issus de l'Accord de Paris, fondé sur les COP de l'engagement, les COP de révision globale et des COP thématisées davantage sectorielles et opérationnelles.
Recommandation n° 18 : Organiser périodiquement une « interCOP » regroupant COP Climat, Désertification, Biodiversité et Océan afin de sortir de la logique en silo.
Recommandation n° 19 : Inscrire les présidences de COP dans une logique de continuité sur cinq ans afin de renforcer la cohérence des négociations et le suivi des engagements.
Recommandation n° 20 : Associer systématiquement les États particulièrement vulnérables à la gouvernance politique de chaque cycle de COP, selon une rotation géographique équilibrée.
* 21 Déclaration de la Conférence des Nations unies sur l'environnement du 16 juin 1972, accessible sur la page https://www.un.org/fr/conferences/environment/index
* 22 Par la résolution de l'Assemblée générale des Nations unies 2997 (XXVII) du 15 décembre 1972 « Dispositions institutionnelles et financières concernant la coopération internationale dans le domaine de l'environnement ».
* 23 Article 2 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques du 4 juin 1992.
* 24 Aux termes de la résolution de l'Assemblée générale des Nations unies 45/212 du 22 décembre 1990.
* 25 Michel Damian, Les capitalismes à l'épreuve du climat, Paris, Les Presses des Mines, p. 32.
* 26 CCNUCC, Préambule, articles 3 et 4.
* 27 CCNUCC, article 3.
* 28 Voir Yves Martin, Stratégie nationale du développement durable, Paris, Les Annales des Mines, responsabilité et environnement, 6, 7, cité par Michel Damian, ouvrage précité, p. 37.
* 29 Michel Damian, ouvrage précité, p. 41.
* 30 Voir Scott Barrett, « Towards a Better Climate Treaty », in World Economics, 3(2), April-June 2002.
* 31 Résolution 41/128 portant déclaration sur le droit au développement, adoptée le 4 décembre 1986.
* 32 Roger Guesnerie, dans La Tribune, le 16 avril 2020.
* 33 Robert Stavins (dir.), Project 88 - Harnessing Market Forces to Protect Our Environment: Initiatives for the New President. A Public Policy Study sponsored by Senator Timothy E. Wirth, Colorado, and Senator John Heinz, Pennsylvania, 1988.
* 34 Ces réductions, à moindre coût, étaient qualifiées de « Hot air » par les ONG mais facilitaient l'adhésion au protocole des pays dits en transition vers une économie de marché.
* 35 Daniel Bodansky, cité par Michel Damian, ouvrage précité.
* 36 The White House, Background Material on President Clinton's Climate Change Proposal, 1997.
* 37 La formule est de Michel Damian, ouvrage précité.
* 38 Le cadre d'action de Sendai sur la réduction des risques de catastrophe en mars, la conférence d'Addis-Abeba sur le financement du développement en juillet, et l'adoption des Objectifs de développement durable en septembre cette année-là.
* 39 Audition du 2 avril 2026.
* 40 Convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992, et convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification du 17 juin 1994.
* 41 Traité des Nations unies sur la haute mer ou traité sur la biodiversité au-delà de la juridiction nationale, en anglais Biodiversity Beyond National Jurisdiction treaty (« BBNJ »), signé le 19 juin 2023 et entré en vigueur 17 janvier 2026.
* 42 Audition du 27 avril 2026.
* 43 Source : Climate Watch Data
* 44 Voir l'audition du 2 avril 2026 ; voir aussi Laurence Tubiana et Emmanuel Guérin, Le climat est un sport de combat, Paris, Albin Michel, 2025.
* 45 Stéphane Crouzat, rapport de fin de mission transmis à la mission commune d'information.