II. LES ARMES ET LES OBJECTIFS DE LA DIPLOMATIE CLIMATIQUE APRÈS LES ACCORDS DE PARIS
A. COMMENT SE STRUCTURE LA DIPLOMATIE FRANÇAISE ET EUROPÉENNE AVEC LES ACCORDS DE PARIS ?
1. Une diplomatie climatique structurée et efficace, mais insuffisamment ouverte aux territoires ultramarins
a) Une « équipe France » interministérielle et efficace
En vue de l'accueil par la France de la COP 21, une nouvelle équipe interministérielle de diplomatie climatique a été mise en place, sous le pilotage de Laurence Tubiana, désignée en 201446(*) ambassadrice chargée des négociations sur le changement climatique, représentante spéciale pour la conférence Paris Climat 2015. Initialement réunie au ministère de l'environnement, l'équipe a été conservée après la COP 21 mais répartie dans différents ministères, reflétant la diversité des compétences mobilisées.
Dix ans plus tard, le principe d'une équipe interministérielle répartie dans différentes directions centrales mais coordonnée par un ambassadeur climat a été confirmé. Selon l'ancien ambassadeur chargé des négociations sur le changement climatique Stéphane Crouzat (2020-2024), entendu par la mission d'information le 13 février, « l'équipe présente la particularité d'être une équipe informelle, dans le sens où aucun arrêté ou décret ne fixe ses attributions ou sa composition. Ce fonctionnement très souple a, je le crois, été couronné de succès. »
L'ambassadeur, chef négociateur, dispose en propre d'une équipe très réduite, composée d'une chargée de mission et d'une secrétaire partagée avec d'autres ambassadeurs thématiques47(*). Il se repose donc principalement sur l'équipe interministérielle composée de quarante à soixante agents rattachés à quatre ministères et deux opérateurs48(*).
Composition de l'équipe interministérielle climat
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Ministère / Opérateur |
Administration |
Compétences |
Nombre approximatif d'agents mobilisés |
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Ministère de la transition écologique |
Direction de l'action européenne et internationale (DAEI) Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) |
Enjeux d'atténuation Marchés carbone |
15 |
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Ministère des affaires étrangères |
Direction générale de la mondialisation |
Partenariats internationaux Relations bilatérales |
10 |
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Ministère de l'économie et des finances |
Direction générale du Trésor |
Enjeux relatifs au financement |
5 |
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Ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire |
Enjeux propres à l'agriculture |
2 |
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Agence française de développement (AFD) |
Enjeux opérationnels relatifs au financement |
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Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). |
Direction Europe et international |
Négociations sur les technologies climatiques Mécanisme technologique de la CCNUCC (accompagnement des pays en développement dans leur transition énergétique) |
2 |
Dans un objectif d'inclusivité et pour renforcer la participation de la jeunesse, la délégation française inclut également depuis 2009 deux jeunes délégués qui font partie intégrante de l'équipe de négociateurs49(*).
L'équipe interministérielle, au coeur de la négociation travaille en dialogue constant avec la société civile, les organisations non gouvernementales faisant office, selon l'expression de Stéphane Crouzat, de « poil à gratter » et dont, selon le ministère des affaires étrangères, « le niveau d'expertise et l'ancienneté dans le suivi des COP sont souvent très précieux ». L'équipe échange également continuellement avec des représentants des entreprises, de la communauté scientifique et des collectivités territoriales50(*). Afin d'encourager l'implication de ces acteurs, la France accrédite, depuis 2015, de nombreuses parties prenantes issues de la société civile, de la recherche et du monde de l'entreprise durant les COP51(*).
Elle travaille également en relation étroite avec le réseau diplomatique français. En particulier, les ambassades françaises dans les pays hôtes des COP sont régulièrement associées par l'équipe climat à la préparation des négociations52(*). Pour l'ancienne ambassadrice climat Laurence Tubiana (2014-2017), entendue par la mission d'information le 2 avril, « ce qui a été extraordinairement efficace pendant la COP21, c'est que les ambassades françaises dans tous les pays en fait un sujet de discussion ».
Les auditions de la mission d'information ont mis en évidence une organisation de la diplomatie climatique reposant sur une coordination interministérielle étroite, dont plusieurs interlocuteurs ont souligné l'intérêt. Ainsi, selon Stéphane Crouzat, ce mode de fonctionnement facilite la préparation des positions françaises en amont des arbitrages du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), en associant l'ensemble des ministères concernés. Il a également estimé que cette organisation favorise une meilleure connaissance mutuelle des enjeux portés par chaque administration et contribue à une plus grande cohérence des positions défendues dans les différentes enceintes de négociation.
Lors de son audition, la direction générale du Trésor a souligné le rôle important du ministère chargé de l'économie et des finances dans la définition des positions françaises relatives au climat, en particulier sur les enjeux financiers. Elle a considéré que cette implication contribuait à la cohérence de l'action française et a relevé que la coordination interministérielle française apparaissait, à ses yeux, relativement intégrée au regard des modalités d'organisation observées dans certains autres États.
L'ambassadeur pour le climat actuel Benoît Faraco a lui aussi mis en avant le rôle de l'équipe interministérielle dans la préparation et la conduite des négociations climatiques internationales. Il a estimé que cette organisation constituait l'une des caractéristiques de l'approche française et favorisait l'association des différentes expertises ministérielles à l'élaboration des positions nationales.
En parallèle de cette représentation diplomatique, une représentation politique est assurée au niveau ministériel : l'ambassadeur participe aux coordinations européennes au niveau chef de délégation et aux différents groupes de négociation des chefs de délégation, sur la base d'une instruction préparée par l'équipe climat et validée au niveau interministériel. Le ministre représente de son côté la France lors du segment de haut niveau qui débute généralement lors de la deuxième session de négociation. Il participe à ce titre aux coordinations et négociations ministérielles, accompagné de l'ambassadeur climat. Comme l'a souligné la ministre Monique Barbut, la ministre chargée du climat est en contact direct constant avec le Président de la République au cours de la COP ce qui permet, selon elle, de disposer d'un mandat clair et de ne pas se mettre en position d'accepter un accord en ignorant si le refus est une possibilité.
La répartition des fonctions de représentations politique et diplomatique s'organise généralement au cas par cas en fonction des priorités de négociations53(*).
Organisation de la diplomatie climatique française
Source : mission d'information.
b) Des objectifs à mieux partager avec les citoyens et le Parlement
L'organisation institutionnelle retenue par la France depuis 2015 est satisfaisante à plus d'un titre. Elle assure un haut degré de coordination entre les différents ministères et permet, à travers l'Ambassadeur climat, de disposer d'une « tête de pont » identifiable. De nombreux interlocuteurs de la mission d'information ont ainsi fait part de leur attachement à cette organisation finalement claire et lisible.
Pour autant, cette appréciation demeure le fait des experts et des spécialistes, qui sont à même de maitriser les enjeux des COP. La mission d'information estime, compte tenu de l'importance pour nos sociétés de la question climatique et des efforts à produire dans les années qui viennent, que ces débats ne doivent pas demeurer cantonnés à un cénacle aussi compétent soit-il. L'ambition climatique doit être largement partagée.
Dans cette optique, la mission d'information formule deux recommandations destinées à élargir la prise en compte des questions climatiques, d'une part, à permettre à la France de fixer sa doctrine en matière climatique et de créer les conditions d'un débat démocratique.
D'une part, la mission recommande l'élaboration d'une doctrine en matière de diplomatie climatique, déclinée dans une stratégie nationale, dans un document public renouvelé tous les cinq ans. Le Président de la mission d'information Rachid Temal a ainsi interrogé plusieurs personnes entendues sur ce sujet, comme Mme Eléonore Caroit, ministre déléguée auprès du ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, chargée de la Francophonie, des partenariats internationaux et des Français de l'étranger, lors de son audition le 27 mai : « Depuis les débuts de cette mission d'information, je relève qu'il y a beaucoup de stratégie. En revanche, on parle rarement de doctrine. C'est peut-être ce qui nous manque. Il serait bon que votre ministère formule une doctrine [...] Au début de nos travaux, j'ai cherché la doctrine française. J'en suis persuadé, dans de nombreux domaines, il nous manque cette doctrine qui, ensuite, peut s'adapter et se décliner. »
Cette doctrine renverrait à l'ensemble des thèmes abordés dans le présent rapport, et offrirait à nos citoyens, ainsi qu'à nos partenaires, un document de référence permettant de mieux appréhender les enjeux de la position française.
Recommandation n° 1 : Élaborer une doctrine et adopter sa déclinaison sous la forme d'une stratégie nationale de diplomatie climatique rendue publique, fixant pour cinq ans les priorités géographiques, diplomatiques, économiques et scientifiques de la France en matière climatique. Cette stratégie doit permettre en particulier d'intégrer pleinement les conséquences géopolitiques du dérèglement climatique dans les doctrines françaises de sécurité, de défense et de politique étrangère, de refonder notre rapport à l'Afrique, de structurer une diplomatie indo-pacifique climatique française articulée autour des enjeux de résilience insulaire, de sécurité maritime, de biodiversité et d'économie bleue durable et de mieux articuler diplomatie climatique et diplomatie économique.
D'autre part, la mission d'information recommande l'organisation, avant chaque COP, d'un débat au Parlement en application de l'article 50-1 de la Constitution, sur le modèle de ceux qui ont lieu préalablement à chaque Conseil européen. Interrogée par le Rapporteur à ce propos lors de son audition, la ministre Monique Barbut a exprimé son accord, relevant la nécessité de mieux diffuser ces enjeux auprès de l'ensemble de la classe politique : « Dans le cadre d'un débat démocratique, il serait heureux, non pas que le Parlement dicte ses positions au Gouvernement, mais que ce dernier expose les siennes, ce qui serait l'occasion de les enrichir. J'y suis donc totalement favorable. »
Recommandation n° 2 : Afin d'associer au mieux le Parlement et les citoyens, organiser avant chaque COP en application de l'article 50-1 de la Constitution un débat préalable sur le modèle des débats préalables à la réunion du Conseil européen.
c) L'association des outre-mer, l'angle mort majeur de la diplomatie climatique française
Les travaux de la mission d'information ont cependant permis de relever un angle mort majeur de la diplomatie climatique française, déploré lors de nombreuses auditions : l'association des territoires ultramarins.
Des initiatives sporadiques ont été menées pour les projets et négociations susceptibles de concerner spécifiquement certains territoires ultramarins. Ce fut notamment le cas de la région Guyane avec qui un travail étroit eut lieu lors de la COP 30 de Belém de 2025 dans le cadre du Pavillon France : des événements ont été organisés sur le pavillon, pour mettre en valeur les enjeux spécifiques de la transition écologique dans ce territoire, alors que la COP était organisée dans un pays frontalier54(*).
Les territoires français du Pacifique mènent, en parallèle de la diplomatie française, leur propre diplomatie climatique. Membres de la Communauté du Pacifique (CPS), du Forum des îles du Pacifique (FIP) et du Programme régional océanien de l'environnement (Proe), la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française sont engagées dans les projets régionaux relatifs au changement climatique, énoncés dans la Stratégie 2050 pour le Continent bleu du Pacifique présentée par le FIP en 2022. La Polynésie française, le plus souvent représentée par son Président ou sa déléguée aux affaires internationales, européennes et du Pacifique (DAIEP), participe ainsi à des conférences régionales et internationales relatives aux thématiques de la compétence du gouvernement local (environnement, développement économique, gestion des ressources naturelles, énergie...). À ce titre, une délégation polynésienne s'est rendue à la COP26 de Glasgow de 2021, afin de participer aux événements parallèles organisés par le Forum des îles du Pacifique et l'Association des pays et territoires d'outre-mer associés à l'Union européenne55(*). De même, au cours de son audition le 26 mars 2026, le président de la Polynésie française Moetai Brotherson a évoqué la participation d'une délégation polynésienne à une réunion technique de préparation de la COP31 qui aura lieu aux Fidji. Les territoires du Pacifique participent également aux négociations climatiques à travers le Proe, qui « fait entendre la voix de la région sur la scène internationale dans le cadre des accords multilatéraux sur l'environnement », comme l'a évoqué au cours de son audition le 26 mars 2026 Nicolas Rocle, spécialiste en gestion de la mer et des littoraux au Proe : dès la fin de la COP, l'organisation internationale effectue un travail de préparation et de coordination des positions en amont de la suivante.
La présence des territoires ultramarins du Pacifique dans les délégations françaises aux grandes échéances climatiques demeure ainsi, selon le Haut-Commissariat de la République en Polynésie française, « ponctuelle, insuffisamment formalisée et parfois réduite à un rôle d'observateur ». Au cours de son audition, le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie a ainsi déploré que le territoire n'ait pu participer à aucune COP, à l'exception de la COP 21 de Paris en 2015.
La mission d'information estime ainsi nécessaire de mieux associer les outre-mer à la diplomatie climatique, afin de sortir d'une « approche trop hexagonale de ces sujets », selon l'expression de la ministre des outre-mer Naïma Moutchou.
En premier lieu, le réseau diplomatique français doit être mieux formé aux enjeux climatiques ultramarins, afin de mieux intégrer leurs réalités dans les positions françaises et de valoriser leur expertise régionale. Un cycle de formation annuel de l'ensemble des membres de l'équipe interministérielle climat, qui associerait les différentes collectivités ultramarines et inclurait un déplacement dans un de ces territoires, permettrait d'assurer une meilleure intégration des enjeux ultramarins dans la diplomatie climatique.
Recommandation n°3 : Renforcer la formation du réseau diplomatique français aux enjeux climatiques propres aux territoires ultramarins, afin de mieux intégrer leurs réalités dans les positions françaises et de valoriser leur expertise régionale
Deuxièmement, les outre-mer doivent devenir des points d'appui de la diplomatie climatique française dans chaque bassin océanique. Selon le Haut-Commissariat de la République en Polynésie française, les actions de coopération régionale dans le Pacifique constituent ainsi un « levier particulièrement efficace pour ancrer l'influence française dans la région », ce d'autant plus que la Polynésie française comme la Nouvelle-Calédonie sont membres de plusieurs organisations régionales, dans lesquelles ces derniers pourraient porter la position française établie conjointement. Pour Jérémie Katidjo Monnier, « il est paradoxalement plus simple pour la Nouvelle-Calédonie d'être entendue sur le changement climatique dans ce Forum qu'au sein de la délégation française et européenne qui se rendra en Turquie pour la COP 31 ». Une collaboration plus étroite entre la Nouvelle-Calédonie et l'État permettrait de renforcer la crédibilité et la légitimité de la position française auprès des pays de la zone Pacifique mais aussi plus largement, comme l'a évoqué le Haut-Conseil pour le Climat, auprès des membres de la coalition des États insulaires en développement.
Troisièmement, en amont de chaque COP, une concertation structurée avec ces territoires doit être organisée, compte tenu de leur rôle d'entraînement régional et de leur connaissance directe des vulnérabilités climatiques. Selon le Haut-Commissariat de la République en Polynésie française, la systématisation des mécanismes de consultation en amont des négociations internationales permettrait « d'intégrer plus étroitement l'expertise de nos territoires d'outre-mer sur les enjeux d'adaptation, de biodiversité et de protection des océans ». Des groupes de travail associant les différents territoires pourraient ainsi être d'ores et déjà organisés en amont de la COP31, comme le propose Jérôme Katidjo Monnier. Comme l'a suggéré la ministre Naïma Moutchou, « en amont des sommets internationaux abordant la question climatique, il peut être envisagé la création d'une obligation pour l'État de consulter les collectivités ultramarines, ou au moins celles qui disposent de la compétence environnementale - Saint-Barthélemy, Wallis-et-Futuna, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie - afin que soient formulées des propositions d'actions ou de points à défendre. »
Recommandation n°4 : Faire des outre-mer les points d'appui de la diplomatie climatique française dans chaque bassin océanique et institutionnaliser, en amont de chaque COP, une concertation structurée avec ces territoires, compte tenu de leur rôle d'entraînement régional et de leur connaissance directe des vulnérabilités climatiques.
Quatrièmement, les collectivités d'outre-mer doivent être pleinement associées à la délégation française lors des COP. Leur participation aux négociations internationales relevant de leurs compétences ou de leur environnement régional doit également être encouragée.
L'intégration de ces collectivités à la délégation permettrait à l'équipe de bénéficier de l'expertise de terrain irremplaçable des représentants de territoires ultramarins, qui vivent directement les effets du dérèglement climatique. Elle renforcerait la crédibilité et la légitimité de la France dans sa relation avec les États insulaires du Pacifique, qui attendent de voir dans les délégations françaises des personnes qui connaissent réellement leurs réalités, tout en offrant aux territoires ultramarins une reconnaissance de leur contribution à la diplomatie nationale. Comme l'a évoqué au cours de son audition le 2 avril Emmanuel Guérin, vice-doyen de l'école du climat de Sciences Po, l'inclusion de la France ultramarine à la diplomatie climatique « n'est pas un détail ; c'est fondamental, parce que cela revient à changer notre rapport au Sud de manière générale, à changer le regard que nous portons »
Le schéma mis en oeuvre au sein des organisations régionales de gestion de la pêche, mentionné par le Haut-Commissariat de la République en Polynésie française, pourrait être dupliqué plus largement à la diplomatie climatique. En effet, les territoires y siègent, au côté des représentants de l'État, au sein des délégations « France Territoires », et y défendent des positions préalablement coordonnées avec les ministères concernés.
Comme l'a proposé la ministre Monique Barbut au cours de son audition, la prochaine pré-COP sur le climat, qui se tiendra aux îles Fidji, pourra être l'occasion de mettre en oeuvre cette recommandation, en associant la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française à la délégation française.
Recommandation n°6 : Associer pleinement les collectivités d'outre-mer à la délégation française lors des COP et favoriser leur participation aux négociations internationales sur les sujets relevant de leurs compétences et de leur environnement régional.
2. La diplomatie européenne : une mécanique institutionnelle lourde, mais puissante
La diplomatie climatique française s'inscrit dans un cadre européen qui constitue à la fois un levier et une contrainte.
L'Union européenne dispose en effet d'un marché intérieur puissant, d'une capacité normative élevée, d'instruments économiques structurants, d'une contribution financière importante aux actions climatiques et d'un réseau diplomatique mondial. Ces éléments constituent autant d'atouts lors des négociations dans les enceintes internationales. L'Union peut en effet s'appuyer sur la force de son marché, sur la densité de son droit climatique, sur ses instruments de tarification du carbone et sur sa capacité financière pour peser dans la gouvernance mondiale du climat.
Mais ces atouts se doublent d'un niveau de contrainte élevé. Les positions françaises doivent être articulées avec celles des vingt-six autres États membres, dont les bouquets énergétiques, les priorités industrielles, les trajectoires économiques et les sensibilités politiques ne sont pas toujours identiques. La diplomatie climatique française ne peut donc pas être conduite comme une diplomatie strictement nationale. Elle suppose d'influencer, en amont, la position européenne, puis de porter, en aval, une position commune dans les négociations internationales.
Cette articulation est d'autant plus importante que l'Union européenne et ses États membres sont conjointement parties à l'Accord de Paris. L'Union agit donc dans un cadre de compétence partagée, qui impose une coordination permanente entre institutions européennes et États membres.
Si cette union est gage de force, elle génère cependant une certaine faiblesse particulièrement perceptible dans le cadre des COP, comme l'indique Monique Barbut, ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, lors de son audition devant la mission d'information le 12 juin : « ... rien ne nous oblige à faire en sorte que l'ensemble de la discussion soit porté par la Commission. Il s'agit d'une compétence partagée et non d'une compétence unique de la Commission. La France, l'Allemagne et l'Italie ont le droit à une expression individuelle. Cependant, nous ne l'utilisons pas et ne faisons entendre qu'une voix : celle de l'Europe. Dans ces instances, quand une seule voix s'exprime, même si elle rassemble de nombreux pays, les autres n'entendent qu'une seule voix. En face, ils parlent les uns après les autres et une multiplicité d'acteurs se déploient. »
a) La fabrique européenne de la position climatique
(1) Une position européenne définie principalement par le Conseil de l'Union européenne
La définition de la politique climatique européenne repose sur une mécanique institutionnelle particulière. Le Conseil de l'Union européenne en formation « Environnement » y joue un rôle central. Il adopte les conclusions qui fixent le mandat de négociation de l'Union avant les COP. Ses conclusions déterminent les priorités européennes, les lignes rouges, les éléments de langage et les positions à défendre sur les différents points inscrits à l'ordre du jour des conférences.
Elles consolident celles qui peuvent être prises en amont par le Conseil de l'Union européenne dans ses autres formations, notamment la formation « Affaires étrangères », la formation « Transports, télécommunications et énergie » ou encore la formation « Affaires économiques et financières », qui définit les orientations relatives à la finance climat.
Cette pluralité traduit l'élargissement de la diplomatie climatique européenne. Celle-ci ne relève plus seulement de la politique environnementale. Elle concerne désormais la politique étrangère, la politique énergétique, la politique industrielle, la politique commerciale, les finances publiques, la coopération au développement et la stabilité financière.
Pendant les COP, une réunion de coordination européenne au niveau des chefs de délégation a lieu tous les matins, et en tant que de besoins dans la journée, afin d'adapter le mandat de négociation aux positions prises par les autres Parties. Ces réunions de coordination permettent de préserver l'unité européenne et d'ajuster la position commune au fil de la négociation.
L'Union est représentée conjointement par la Commission européenne (souvent le Commissaire chargé de l'action climatique) et par la Présidence tournante du Conseil de l'Union européenne (l'État membre qui préside le Conseil pour un semestre). Ils prennent la parole en séance plénière au nom de l'Union.
En fonction des objets de négociation concernés, l'Union peut être représentée par des négociateurs en chef. La tâche est répartie entre des experts issus à la fois de la Commission et des États membres. Un expert issu de l'administration d'un État membre peut ainsi négocier un texte précis au nom de toute l'Union, non pas en fonction de sa nationalité, mais de son expertise reconnue.
Toutefois, la lourdeur de ces négociations intra-européennes peut parfois nuire à l'agilité nécessaire lors de telles conférences. Elle peut également conduire certains acteurs à être tentés de s'écarter de la position commune ou de mener leurs propres agendas. Cette difficulté est inhérente à la diplomatie climatique européenne : l'Union est plus lente qu'un État agissant seul, mais sa position, lorsqu'elle est arrêtée, dispose d'un poids politique et économique considérable.
C'est également le Conseil de l'Union européenne en formation « Environnement » qui adopte la contribution déterminée au niveau national (CDN) de l'Union européenne. Cette contribution met en évidence les progrès réalisés par l'Union ainsi que ses objectifs pour atteindre la neutralité carbone d'ici à 2050.
L'Union européenne et ses États membres ont présenté leur première CDN en 2015, puis la seconde en 2020. Elle a été actualisée en 2023 de manière à refléter l'objectif de réduction des émissions nettes d'au moins 55 % d'ici à 2030.
Le 4 novembre 2025, à la veille de l'ouverture de la COP30 de Belém, l'Union a adopté sa nouvelle contribution déterminée au niveau national, avec pour objectif principal de réduire ses émissions dans une fourchette allant de 66,25 % à 72,5 % d'ici à 2035.
Cette contribution intervient cependant dans un contexte mondial contrasté.
Le rapport 2025 du Programme des Nations unies pour l'environnement sur l'écart entre les besoins et les perspectives en matière de réduction des émissions indique que les émissions du G20, à l'exception de l'Union africaine, représentaient 77 % des émissions mondiales et ont connu une hausse de 0,7 %. L'Union européenne est le seul des six plus gros émetteurs de gaz à effet de serre à avoir réduit ses émissions en 2024. Au niveau mondial, peu de Parties ont présenté ou annoncé de nouvelles contributions contenant des cibles d'atténuation pour 2035. Si les contributions ont progressivement gagné en consistance au cours de ces dix dernières années, elles traduisent encore des progrès inégaux vers les objectifs sectoriels, notamment le triplement des énergies renouvelables et le doublement de l'efficacité énergétique d'ici à 2030.
(2) Le WPIEI Climate, cheville ouvrière de la coordination technique européenne
Le groupe « Environnement international » -- Working Party on International Environment Issues, dans sa formation climat, dit WPIEI Climate -- constitue la cheville ouvrière du Conseil.
Composé d'experts nationaux des États membres, il est chargé d'examiner les propositions, les initiatives stratégiques et les autres mesures concernant la participation de l'Union européenne à des négociations et à des accords internationaux sur l'environnement et le climat.
Le groupe soutient le processus décisionnel du Conseil « Environnement » en préparant les discussions, en coordonnant les positions des États membres et en contribuant au développement de la politique environnementale de l'Union européenne ainsi qu'à sa représentation effective au niveau international.
Son rôle est particulièrement important dans la préparation des mandats de négociation. Les conclusions politiques adoptées par le Conseil reposent en effet sur un travail technique préalable considérable : analyse des textes, identification des options de négociation, rédaction des positions, suivi des évolutions de la Convention-cadre, articulation avec les positions des autres groupes de négociation et préparation des éléments de langage.
(3) La Commission européenne, acteur central d'initiative et d'expertise
La Commission européenne joue un rôle central d'expertise, de proposition et de représentation. La direction générale de l'action pour le climat, la DG CLIMA, est le coeur technique de la politique climatique européenne. Elle a été créée en 2010 par scission de la direction générale de l'environnement, traduisant la montée en puissance du climat comme politique autonome de l'Union.
Depuis octobre 2023, elle est pilotée par le commissaire européen chargé de l'action pour le climat, Wopke Hoekstra. Elle suit les négociations climatiques internationales, les contributions déterminées au niveau national, le bilan mondial, le système d'échange de quotas d'émission, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, les marchés carbone internationaux et les règles de transparence.
Mais la diplomatie climatique mobilise aujourd'hui de nombreuses autres directions générales de la Commission. La DG ENER intervient sur l'énergie, la DG INTPA sur la coopération internationale et le développement, la DG TRADE sur les instruments commerciaux, la DG FISMA sur la finance durable, la DG GROW sur l'industrie, la DG RTD sur la recherche et la DG ECFIN sur les enjeux macroéconomiques et budgétaires.
Cette mobilisation élargie traduit la transformation de la diplomatie climatique. Celle-ci ne se limite plus à la négociation de textes dans l'enceinte de la Convention-cadre des Nations unies. Elle implique l'énergie, l'industrie, le commerce, la finance, la recherche et la coopération internationale. Elle suppose donc une coordination interne forte au sein de la Commission.
La Commission assure ainsi une fonction d'expertise et de continuité. Les présidences tournantes se succèdent tous les six mois, les États membres défendent parfois des intérêts différents, mais la Commission conserve la mémoire technique des négociations et la cohérence des instruments européens.
(4) Le Parlement européen, acteur d'ambition et de contrôle politique
Le Parlement européen ne négocie pas directement dans les COP, mais il participe à la définition du niveau d'ambition climatique de l'Union.
Il intervient d'abord par ses résolutions, qui contribuent à orienter le débat politique européen. Il intervient ensuite par son rôle de colégislateur dans l'adoption du droit climatique européen. Il exerce enfin un contrôle politique sur l'action extérieure de l'Union.
Son influence est particulièrement forte dans les débats sur la cohérence du Pacte vert, la finance durable, la politique commerciale, les objectifs climatiques intermédiaires et les instruments de transition. Il a ainsi adopté, le 3 juillet 2018, une résolution détaillée sur la diplomatie climatique, insistant sur l'importance de la coopération internationale pour mettre en oeuvre l'Accord de Paris, sur l'identification de partenaires stratégiques et sur la nécessité de renforcer la capacité européenne de diplomatie climatique.
Le Parlement européen joue donc un rôle d'aiguillon. Il pousse l'Union à maintenir une ambition élevée et à mieux intégrer la diplomatie climatique dans l'ensemble de son action extérieure. Il contribue aussi à politiser la transition, en mettant en débat ses dimensions économiques, sociales, commerciales et industrielles.
b) La projection extérieure de la diplomatie climatique
(1) Le Service européen pour l'action extérieure et la diplomatie climatique de terrain
Le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) assure l'ancrage diplomatique de la politique climatique européenne. Les délégations de l'Union dans les pays tiers jouent un rôle croissant. Elles entretiennent un dialogue quotidien avec les gouvernements, suivent la perception des instruments européens, identifient les besoins de coopération, appuient la construction de coalitions et peuvent contribuer à désamorcer les critiques formulées à l'encontre de certains instruments européens.
Ce rôle de terrain est devenu indispensable. Les négociations climatiques ne se jouent plus seulement pendant les deux semaines d'une COP. Elles se préparent tout au long de l'année, dans les capitales, au sein des organisations régionales, auprès des banques de développement, dans les enceintes sectorielles et dans les échanges bilatéraux.
Pour assurer cette mission, le SEAE a créé en 2019 le poste d'ambassadeur itinérant pour le climat56(*) et a nommé Marc Vanheukelen, ancien ambassadeur de l'Union européenne auprès de l'Organisation mondiale du commerce, comme premier titulaire. Le poste est occupé depuis 2023 par Anthony Agotha.
Cet ambassadeur assure un rôle de coordination stratégique, de sensibilisation, ou outreach climatique, et de mise en cohérence de l'action extérieure climatique européenne, plutôt qu'un rôle de négociateur technique des COP.
Il contribue à la coordination avec les directions générales de la Commission, le Haut représentant, les groupes de travail du Conseil, notamment le WPIEI Climate, et anime le réseau de diplomatie verte, le « Green Diplomacy Network » (GDN)57(*), qui réunit des représentants des ministères des affaires étrangères des États membres, de la Commission européenne et du SEAE.
En plus de permettre une incarnation à haut niveau de la diplomatie climatique auprès des pays tiers, sa mission comporte, selon les termes de Marc Vanheukelen, une « dimension offensive » consistant à convaincre les autres pays de relever leur ambition climatique. Il doit aussi expliquer et, lorsque cela est nécessaire, défendre, dans le cadre d'une diplomatie préventive, les instruments européens susceptibles d'avoir des effets sur les pays tiers.
Cette diplomatie préventive est importante. Plusieurs instruments européens -- mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, règlement sur la déforestation importée, normes de durabilité, obligations de reporting, règlementation sur le méthane -- peuvent être perçus par les partenaires comme des contraintes imposées depuis l'Europe. L'ambassadeur climat européen contribue donc à expliquer leur logique, à anticiper les critiques et à adapter les messages aux réalités des différents partenaires.
Il permet également d'avoir une diplomatie « sur mesure », adaptée à la situation et aux attentes de chaque partenaire. La diplomatie climatique européenne ne peut pas être la même selon qu'elle s'adresse à un grand émergent, à un État insulaire, à un pays africain vulnérable, à un producteur d'hydrocarbures, à un pays candidat à l'Union ou à un partenaire commercial exposé au Mécanisme d'ajustement Carbone aux Frontières (MACF).
Enfin, le SEAE a cherché à faciliter l'implication de l'Union dans des initiatives plurilatérales, comme l'Engagement global pour le méthane ou le partenariat pour une transition énergétique juste avec l'Afrique du Sud avant la COP26 de Glasgow en 2021. Ces initiatives témoignent d'une évolution de la diplomatie climatique européenne : elle ne se limite plus aux négociations onusiennes, mais cherche à construire des coalitions opérationnelles autour de secteurs ou de pays prioritaires.
(2) Une diplomatie européenne puissante mais exposée à ses propres contraintes
L'organisation européenne de la diplomatie climatique présente ainsi plusieurs atouts : une position commune, un poids économique considérable, une expertise technique forte, une capacité normative élevée, un réseau diplomatique mondial et une contribution financière importante.
Mais elle présente également des fragilités. La recherche d'un accord entre vingt-sept États membres peut ralentir la décision. Les divergences de bouquets énergétiques et de priorités industrielles peuvent affaiblir la cohérence du message. La multiplication des institutions et directions générales impliquées peut rendre l'action européenne moins lisible pour les partenaires extérieurs.
Des propositions d'amélioration ont été portées lors du Conseil « Environnement » de l'Union européenne de décembre 2025. Elles appelaient à définir la position européenne plus tôt dans l'année, à la communiquer plus clairement lors des rendez-vous internationaux, ainsi qu'à la transmettre par écrit aux présidences de COP.
Cette complexité n'est pas en soi un handicap. Elle correspond à la nature même de l'Union européenne. Mais elle doit être maîtrisée. La diplomatie climatique européenne ne peut être efficace que si elle parvient à transformer cette complexité en cohérence.
En conséquence, comme l'a indiqué la ministre Monique Barbut dans son intervention précitée, l'Union européenne doit abandonner sa naïveté et revoir complètement sa stratégie de négociation. Elle doit être prête à adopter des positions plus fermes, à définir des mandats de négociation précis, à assumer ses lignes rouges et à être capable, lorsque cela est nécessaire, de refuser un mauvais accord plutôt que de l'accepter au prétexte qu'il faudrait sauver le multilatéralisme, comme on l'entend à chaque fin de réunion. L'Union doit aussi défendre une diplomatie plus lisible et être mieux à même d'expliquer ses politiques à nos partenaires.
Il faudrait également que tous les ministres européens présents lors des négociations à la COP disposent de mandat actualisé « en temps réel », afin de ne pas se mettre en position d'accepter un accord parce que nous ignorons si nous avons le droit de le refuser.
Enfin, il faut que l'Union soit mieux organisée pour peser dans les négociations. Rien ne nous oblige à ce que la discussion soit porté uniquement par la Commission européenne. Il s'agit d'une compétence partagée et non d'une compétence unique de cette dernière. Chaque pays de l'UE a le droit à une expression individuelle. Cependant, nous ne l'utilisons pas et ne faisons entendre qu'une voix : celle de l'Europe. Dans ces instances, quand une seule voix s'exprime, même si elle rassemble de nombreux pays, les autres n'entendent qu'une seule voix. Face à cette unicité, chaque Partie prend la parole les unes après les autres et une multiplicité d'acteurs se déploient donnant de la force par le nombre.
Pour la France, l'enjeu est donc double. Il s'agit d'abord de peser davantage en amont dans la définition de la position européenne, notamment au sein du Conseil, du WPIEI Climate et des échanges avec la Commission. Il s'agit ensuite de contribuer à rendre l'action extérieure climatique européenne plus lisible, plus partenariale et plus opérationnelle.
C'est dans cette perspective que se justifie le renforcement du rôle des opérateurs français capables d'accompagner concrètement les pays partenaires dans la mise en oeuvre de leurs engagements climatiques.
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Les diplomaties climatiques françaises et européennes sont donc structurées autour d'un grand nombre d'acteurs, ce qui est rendu nécessaire par la diversité des sujets à traiter et les implications profondes pour nos sociétés.
Cette diplomatie dispose également d'outils qui lui permettent de peser au niveau international, et qui gagneraient à être mieux mis en harmonie.
* 46 Décret du 4 juin 2014 portant nomination d'une ambassadrice chargée des négociations sur le changement climatique, représentante spéciale pour la conférence Paris Climat 2015
* 47 Source : réponses de Benoît Faraco, ambassadeur en charge du climat et du ministère des affaires étrangères au questionnaire écrit du rapporteur.
* 48 Source : réponse de Benoît Faraco au questionnaire écrit du rapporteur.
* 49 Source : réponse du ministère des affaires étrangères au questionnaire écrit du rapporteur.
* 50 Source : réponse du ministère des affaires étrangères au questionnaire écrit du rapporteur.
* 51 Source : audition de Benoît Faraco.
* 52 Source : audition de Benoît Faraco.
* 53 Source : audition de Benoît Faraco.
* 54 Source : réponse du ministère de la transition écologique au questionnaire écrit du rapporteur.
* 55 Source : audition du Haut-Commissariat de la République en Polynésie française.
* 56 La résolution du Parlement européen susmentionnée a contribué au renforcement de la diplomatie climatique du SEAE et à la création du poste d'ambassadeur itinérant pour le climat.
* 57 Le GDN a été lancé par le Conseil européen en 2003.