B. LES OUTILS DE LA DIPLOMATIE CLIMATIQUE FRANÇAISE ET EUROPÉENNE
1. La stratégie française pour le climat : une planification nationale et des territoires ultramarins aux avants postes
a) Au niveau national : une planification écologique renouvelée à l'aune des objectifs de l'Accord de Paris
Les objectifs nationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre, définis au niveau européen, sont transposés en France dans le cadre d'une Stratégie française pour l'énergie et le climat (SFEC)58(*), qui comprend :
- la Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), donnant les grandes orientations pour les 10 prochaines années en terme d'énergie ;
- la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) définissant la stratégie française pour l'atteinte de la neutralité climatique en 2050, selon une répartition sectorielle et tenant compte d'enjeux transverses tels que l'empreinte carbone, la formation et les investissements ;
- enfin, le plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC) qui vise à se préparer aux impacts actuels et à venir du changement climatique.
Dans le cadre du plan France Nation Verte, ces trois documents ont fait l'objet en 2025 et en 2026 d'une révision synchronisée.
Le projet de troisième SNBC - actuellement en cours de consultation - a été publié le 12 décembre 2025. Prenant acte des nouvelles obligations européennes, elle renforce l'ambition climatique nationale en fixant un objectif de réduction de 50 % des émissions territoriales de gaz à effet de serre d'ici 2030 par rapport à 1990 (contre -40 % dans la SNBC 2), tout en intégrant pour la première fois un objectif de réduction de l'empreinte carbone de la France, incluant les émissions importées. Elle repose sur la sortie progressive des énergies fossiles, la réduction de la consommation d'énergie finale, l'électrification des usages, le développement des énergies décarbonées, la décarbonation de l'industrie, des transports et des bâtiments, ainsi que le renforcement des puits de carbone naturels et technologiques.
La stratégie énergétique française déclinée dans la PPE 359(*), publiée le 13 février 2026, repose sur la sortie des énergies fossiles importées à travers deux leviers : réduire les usages fossiles et électrifier massivement les usages. Pour réussir cette transition, le Gouvernement a lancé un grand plan d'électrification des usages, reposant sur 4 thématiques (numérique, industrie, transport et bâtiments).
Pour répondre aux besoins en consommation d'électricité, la PPE porte de forts objectifs de déploiement de capacités de production décarbonée :
- relance du nucléaire, contrairement à la PPE 2 qui prévoyait la fermeture de réacteurs : 380 TWh de production dès 2030 (contre 362 TWh 2024) ;
- développement des énergies renouvelables, en relançant l'hydroélectricité, en sécurisant le programme industriel de développement de l'éolien en mer, en poursuivant le rythme de développement de l'éolien terrestre et en poursuivant le développement du photovoltaïque.
Pour les usages qui ne seraient pas électrifiables, la PPE met l'accent sur les filières thermiques décarbonées que sont le biométhane et la chaleur renouvelable (objectif d'au moins 352 TWh en 2030).
Enfin, le troisième plan national d'adaptation au dérèglement climatique (PNACC 3), publié en mars 2025, constitue la stratégie française d'adaptation aux conséquences déjà inévitables du dérèglement climatique. Fondé sur une trajectoire de référence d'adaptation au changement climatique (TRACC) de +4 °C en France métropolitaine à l'horizon 2100, il vise à préparer l'ensemble du territoire -- Hexagone et outre-mer -- aux canicules, sécheresses, inondations, feux de forêt, recul du trait de côte et autres impacts climatiques. Le plan s'articule autour de 52 mesures et plus de 200 actions concrètes destinées à protéger les populations, renforcer la résilience des infrastructures et des services publics, adapter les activités économiques (agriculture, industrie, tourisme, énergie), préserver les écosystèmes et mobiliser l'ensemble des acteurs publics et privés. Parmi ses principales innovations figurent l'intégration obligatoire de la trajectoire climatique de référence dans les documents de planification territoriale, le renforcement des financements dédiés à l'adaptation et un accompagnement accru des collectivités territoriales.
Documents de planification de la Stratégie française énergie climat
Source : mission d'information.
b) Les territoires ultramarins « aux avant-postes » de la transition écologique
Comme l'a souligné la ministre Naïma Moutchou, les territoires ultramarins, « en avance sur l'Hexagone », sont « aux avant-postes de la transition énergétique ».
La Réunion, la Guadeloupe et la Martinique, soutenues par le programme gouvernemental Green Overseas doté de 17,8 millions d'euros, visent ainsi 100 % d'énergie renouvelable à l'horizon 2033, comme mentionné au sein de leurs programmations pluriannuelles de l'énergie (PPE).
En Polynésie française, l'Assemblée territoriale a ainsi adopté en décembre 2024 un Plan Climat de la Polynésie française (PCPF) qui vise à réduire l'empreinte carbone par habitant de 11 tonnes de CO2e à 5,5 tonnes de CO2e en 2030 puis à 2 tonnes de CO2e en 2050. Une PPE 2022-2030 a également été adoptée en novembre 2024, prévoyant 60 % d'énergies renouvelables dans le mix électrique en 2030 contre 45 % en 202560(*).
Il est toutefois indispensable d'accompagner pleinement les collectivités ultramarines dans cette transition énergétique, non seulement sur le plan financier, mais également en matière d'ingénierie et d'expertise technique. À cet égard, un renforcement de l'appui de l'État pourrait se traduire par la mise à disposition, auprès des collectivités qui le souhaitent, d'agents issus des opérateurs publics compétents, notamment l'Ademe et le Cerema. Une telle démarche permettrait, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, de renforcer leurs capacités d'ingénierie, de sécuriser le montage de projets complexes et d'accélérer la mise en oeuvre des investissements nécessaires à la transition énergétique des territoires ultramarins.
Recommandation n° 5 : Créer, dans les collectivités et territoires d'outre-mer, des capacités permanentes d'ingénierie environnementale et climatique destinées à accompagner les projets locaux, mobiliser les financements internationaux et coordonner les politiques d'adaptation.
Le rôle de l'opérateur Expertise France dans les outre-mer doit également être renforcé. Expertise France est l'agence publique française de coopération technique internationale, chargée de concevoir et mettre en oeuvre des projets de renforcement des politiques publiques dans les pays partenaires, notamment dans les domaines du développement durable, de la gouvernance, du climat, de la santé et de l'éducation.
Comme l'a proposé l'ambassadrice chargée de l'Indopacifique Dana Purcarescu au cours de son audition le 10 avril, il est souhaitable de faire évoluer le mandat de l'agence. Actuellement limité à l'international61(*), ce mandat pourrait être étendu à aux territoires ultramarins, pour permettre aux collectivités de bénéficier également de ce réservoir d'expertise, en étant associées à des projets proposés à des pays tiers.
Recommandation n° 8 : Renforcer le rôle d'Expertise France comme opérateur central de la diplomatie climatique française, notamment dans les domaines de l'ingénierie publique, de l'adaptation et du renforcement des capacités et en étendant son mandat aux territoires ultramarins.
2. Les outils de la diplomatie climatique européenne : un leadership construit par le droit, la norme et le marché
a) La construction d'un leadership climatique européen
Depuis les premières négociations climatiques internationales, l'Union européenne s'est construite une identité de puissance climatique. Elle a longtemps fondé son rôle sur l'idée que l'exemplarité interne pouvait produire une influence externe. Cette stratégie reposait sur un raisonnement simple : en adoptant des objectifs ambitieux et des politiques climatiques contraignantes, l'Union pouvait démontrer qu'une économie développée était capable de réduire ses émissions, puis inciter ses partenaires à suivre une trajectoire comparable. Elle a cependant ses limites, comme l'a indiqué lors de son audition devant la mission d'information la ministre Monique Barbut : « l'Union européenne se rend à ces conférences dans un esprit de bisounours, ce qui a été particulièrement criant lors de la dernière. En somme, nous venons montrer au reste du monde que nous sommes les meilleurs élèves, avec notre objectif pour 2040 et notre prise en charge de 50 % des financements climatiques. Nous estimons que les autres devraient nous écouter pour ces raisons. »
Cette diplomatie par l'exemple s'est progressivement consolidée. Elle s'est d'abord construite dans le cadre du protocole de Kyoto, qui a permis à l'Union européenne de défendre un modèle de limitation juridiquement encadrée des émissions. Elle s'est ensuite renforcée avec la création du système européen d'échange de quotas d'émission. Elle a enfin changé d'échelle avec le Pacte vert pour l'Europe, qui a traduit les engagements de l'Accord de Paris dans une architecture normative dense.
L'Union européenne dispose ainsi d'un ensemble d'instruments qui ne sont pas seulement des outils internes de réduction des émissions. Ils sont aussi devenus des instruments de diplomatie climatique. Le système européen d'échange de quotas, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, la taxonomie, les standards d'obligations vertes, les exigences de reporting et les instruments de finance durable structurent progressivement les échanges, les investissements et les choix industriels au-delà des frontières de l'Union.
Cette puissance normative est l'un des principaux atouts diplomatiques de l'Union européenne. Elle peut cependant devenir une contrainte si elle est perçue comme une régulation imposée de l'extérieur. Toute la difficulté consiste donc à transformer cette capacité normative en levier de partenariat.
(1) La construction progressive d'une puissance climatique européenne
Lors de sa réunion tenue à Dublin en juin 1990, le Conseil européen avait insisté pour que soient adoptés dès que possible des objectifs et des stratégies visant à limiter les émissions de gaz à effet de serre. Le Conseil de l'Union européenne du 29 octobre 1990 est ensuite convenu que la Communauté et les États membres étaient disposés à prendre des mesures pour parvenir à stabiliser, d'ici à l'an 2000, les émissions totales de CO2 au niveau de 1990 dans l'ensemble de la Communauté, sous réserve que d'autres pays importants prennent des engagements similaires.
La signature, en 1992, puis l'entrée en vigueur, en 1994, de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ont placé l'Union et ses États membres dans un cadre international structuré. La Convention oblige toutes les Parties à établir, mettre à jour périodiquement, publier et mettre à la disposition de la Conférence des Parties des inventaires nationaux des émissions anthropiques par leurs sources et de l'absorption par leurs puits de tous les gaz à effet de serre non réglementés par le protocole de Montréal, en recourant à des méthodes comparables approuvées par la Conférence des Parties.
Dans ce contexte, le Conseil de l'Union européenne décide, en 1993, de mettre en place un mécanisme de surveillance des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que la conception, la publication et la mise en oeuvre par les États membres de programmes nationaux de limitation des émissions. Ce premier mouvement montre que l'Union a très tôt cherché à articuler engagement international, suivi des émissions et politiques nationales.
Dans le cadre du protocole de Kyoto, la Communauté européenne s'est engagée à réduire de 8 % ses émissions de gaz à effet de serre entre 2008 et 2012 par rapport au niveau de 1990. En pratique, cet objectif impliquait une réduction estimée à 14 % par rapport aux prévisions économiques tendancielles, qui auraient conduit à une augmentation de 6 % des émissions. Lors de la réunion des ministres de l'environnement des 15 et 16 juin 1998, un accord a été trouvé sur un partage de la charge tenant compte des perspectives de croissance économique, de la situation énergétique et de la structure industrielle de chaque État membre. Compte tenu de son mix énergétique fortement nucléarisé, la France n'était alors soumise qu'à une obligation de maintien de ses émissions.
Ce partage de l'effort constitue l'un des traits durables de la politique climatique européenne. L'Union fixe un objectif commun, mais répartit la charge entre États membres en fonction de leurs situations économiques, énergétiques et industrielles. Cette logique demeure aujourd'hui au coeur des instruments européens.
En 2000, dans le cadre d'un livre vert sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre, les États membres évaluent la mise en place d'un tel système. L'objectif est de réduire les émissions des principaux émetteurs avec le meilleur rapport coût-efficacité et de diminuer les coûts de mise en oeuvre des engagements pris à Kyoto. La Commission estime alors que ce système pourrait réduire d'un cinquième les coûts de mise en oeuvre, soit une économie évaluée à 1,7 milliard d'euros par an.
La directive européenne 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établit finalement le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SEQE-UE) qui devient l'un des principaux instruments de la politique climatique européenne.
(2) Une nouvelle architecture normative mise en place pour respecter l'Accord de Paris
Le Pacte vert pour l'Europe (European Green Deal), présenté en décembre 2019, constitue la transposition exigeante de l'Accord de Paris en droit européen. Il ne se limite pas à un agenda climatique. Il propose une transformation d'ensemble de l'économie européenne afin d'atteindre la neutralité climatique en 2050. Il couvre l'énergie, l'industrie, les transports, l'agriculture, le bâtiment, la finance, la biodiversité, le commerce et l'innovation.
Source : Rapport général sur l'activité de l'Union européenne en 2020 - Commission européenne
Cette construction est l'un des principaux atouts diplomatiques de l'Union. Dans un monde où beaucoup d'engagements climatiques demeurent déclaratoires, l'Union peut mettre en avant l'existence d'un cadre législatif et réglementaire dense.
Les objectifs contraignants visant à atteindre une réduction des émissions de 55 % en 2030 et la neutralité carbone en 2050 ont été inscrits dans le règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021, également dénommé « loi européenne sur le climat »62(*). Ce règlement établit le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique.
Par ailleurs, ce règlement institue le conseil scientifique consultatif européen sur le changement climatique63(*) comme point de référence de l'Union pour les connaissances scientifiques relatives au changement climatique. Il charge également la Commission européenne d'adopter une stratégie de l'Union en matière d'adaptation au changement climatique conforme à l'Accord de Paris.
Le Parlement européen et le Conseil ont récemment modifié ce règlement afin d'établir un objectif intermédiaire de réduction des émissions de 90 % en 204064(*). Cette évolution confirme la volonté de l'Union d'inscrire sa trajectoire climatique dans le temps long, au-delà de l'échéance de 2030.
Un ensemble de propositions de règlements et de directives adoptés dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 » est venu concrétiser les mesures nécessaires pour atteindre ces objectifs. Une partie de ces textes doit cependant encore être transposée ou adaptée dans le droit national des États membres pour être pleinement effective.
Source : Union européenne, 2021.
Cette architecture repose principalement sur trois piliers : le règlement relatif à l'utilisation des terres, au changement d'affectation des terres et à la foresterie (UTCATF), la directive établissant le système européen d'échange de quotas d'émission, complétée par le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, et le règlement sur la répartition de l'effort, applicable aux secteurs non couverts par le système d'échange de quotas.
b) Les instruments de régulation interne de la transition
(1) Le règlement UTCATF : préserver et renforcer les puits de carbone
Le règlement (UE) 2018/841 relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l'utilisation des terres, du changement d'affectation des terres et de la foresterie définit les engagements des États membres dans le secteur UTCATF pour la période allant de 2021 à 2030.
Il fixe les règles relatives à la comptabilité des émissions et des absorptions liées à ces activités, ainsi que les règles de vérification du respect des engagements. La logique initiale était celle du bilan neutre ou positif : les émissions du secteur devaient être compensées par les absorptions.
Dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », le règlement a été révisé afin de fixer un nouvel objectif de l'Union en matière d'absorptions nettes de gaz à effet de serre dans le secteur UTCATF pour 2030. Celui-ci doit passer de 249 millions de tonnes équivalent CO2 en 2019 à 310 millions de tonnes équivalent CO2 en 2030. De nouveaux objectifs d'absorptions nettes ont également été définis pour les États membres pour la période 2026-2030. L'objectif fixé pour la France est actuellement de 34 millions de tonnes équivalent CO2.
Ce pilier est essentiel. La neutralité climatique ne repose pas seulement sur la réduction des émissions. Elle suppose également de préserver et de renforcer les puits naturels de carbone. Or ces puits sont fragilisés par le changement climatique lui-même : sécheresses, incendies, maladies, dépérissement forestier, artificialisation des sols et changement d'usage des terres.
La diplomatie climatique européenne ne peut donc être crédible que si elle tient compte de cette dimension. Les puits de carbone ne peuvent être considérés comme un simple solde comptable. Ils relèvent de politiques de long terme, associant gestion forestière, biodiversité, adaptation, sols agricoles et aménagement du territoire.
(2) Le système européen d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE-UE) : l'instrument central de la tarification européenne du carbone
Le SEQE-UE constitue l'un des instruments climatiques les plus importants au monde. Entré en vigueur en 2005, il repose sur un mécanisme de plafonnement et d'échange (cap and trade) : les secteurs couverts disposent d'une autorisation pour un volume maximal d'émissions, qui diminue progressivement. Les quotas, alloués gratuitement ou via des enchères, sont échangés sur un marché où les acteurs excédentaires doivent se procurer des quotas supplémentaires, tandis que ceux qui émettent moins que leur plafond peuvent revendre leurs quotas. Ce système fait émerger un prix du carbone.
Deux grands types d'outils étaient théoriquement à la disposition de la Commission européenne : une régulation par les prix, avec la mise en place d'une taxe carbone, ou une régulation par les quantités, avec un mécanisme d'échange de quotas d'émission. Le premier modèle, fondé sur les travaux d'Arthur Pigou relatifs à l'internalisation par la taxation des externalités environnementales, consistait à mettre en place une taxe carbone. Le second, fondé sur les travaux de Ronald Coase65(*) relatifs à la régulation par les droits d'accès à l'environnement, reposait sur l'échange de droits d'émission.
Le système de plafonnement et d'échange présentait plusieurs avantages. Il permettait de réduire les émissions à moindre coût et pouvait surtout être mis en place par un vote à la majorité qualifiée, contrairement à une taxe qui aurait nécessité l'unanimité.
Le SEQE-UE est d'abord un instrument de décarbonation interne. Il couvrait principalement, à l'origine, la production d'électricité et l'industrie lourde, intensive en énergies fossiles et fortement émettrice. Pour répondre à la nécessité d'accroître la réduction des émissions de gaz à effet de serre, son champ d'application s'est progressivement étendu à l'ensemble des gaz à effet de serre concernés, puis au secteur de l'aviation.
Dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », la réglementation a encore élargi le champ d'application du système aux émissions du transport maritime, accéléré le rythme de réduction des plafonds d'émission et créé un nouveau système d'échange de quotas, le (SEQE-UE 2), pour les émissions des bâtiments et du transport routier.
Des négociations sont en cours pour élargir le système à d'autres secteurs, comme celui des déchets, actuellement couvert par le règlement sur la répartition de l'effort. Une réserve de stabilité de marché (RSM ou MSR en anglais) est mise en place pour les deux systèmes afin de maintenir un équilibre entre l'offre et la demande de quotas carbone. Des quotas peuvent ainsi être mis en réserve ou remis sur le marché afin de préserver la fonctionnalité du marché, réduire sa volatilité et assurer un prix qui ne nuise pas aux secteurs couverts.
Le SEQE-UE s'applique également à certains pays associés au marché intérieur européen, comme l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein, membres de l'Association européenne de libre-échange (AELE), ainsi qu'à l'Irlande du Nord pour la production d'électricité depuis le départ du Royaume-Uni de l'Union européenne. Un partenariat existe également avec le système suisse d'échange de quotas.
Des discussions sont en cours pour coupler le SEQE-UE avec celui du Royaume-Uni. Un tel couplage pourrait donner de la prévisibilité et de la sécurité aux projets d'investissement transfrontaliers, notamment dans le secteur du captage-stockage de carbone.
Le SEQE-UE est également devenu un instrument diplomatique. Il démontre que la tarification du carbone peut être intégrée à une économie avancée. Il sert de référence à d'autres juridictions qui créent ou renforcent leurs propres marchés carbone. Il donne à l'Union européenne une compétence technique reconnue sur les registres, les méthodes de mesure et de vérification, la mise aux enchères des quotas, la protection contre les fuites de carbone et l'évolution des parangonnages industriels.
Le SEQE-UE a inspiré la création de nombreux autres systèmes d'échange de quotas d'émission. Le rapport 2026 de l'International Carbon Action Partnership (ICAP)66(*) témoigne de la dynamique de développement de ces mécanismes à travers le monde, malgré le contexte international. Ces systèmes se développent tant quantitativement que qualitativement, avec une progression notable dans les pays à revenus moyens en Asie et en Amérique latine.
D'après le rapport de l'ICAP, quarante-et-un autres systèmes sont opérationnels dans le monde et couvrent environ 26 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, soit 14 milliards de tonnes de CO2. Sept nouveaux systèmes sont en cours de développement et neuf sont à l'étude. Ils s'appliquent à un niveau supranational, comme le SEQE-UE, national, comme en Chine, au Royaume-Uni ou en Nouvelle-Zélande, au niveau d'entités fédérées, comme en Californie ou au Québec, ou encore au niveau de villes, comme Pékin ou Shanghai.
Source : ICAP Status Report 2026
Si le prix des quotas carbone peut varier fortement d'un système à l'autre, de moins de 10 euros à près de 100 euros pour le SEQE-UE, ces systèmes ont permis de générer près de 80 milliards de dollars en 2025 et près de 454 milliards de dollars depuis 2007. Ces recettes ont, pour une large part, été réinjectées dans des projets de développement bas-carbone ou utilisées pour atténuer le coût social des mesures pour les populations vulnérables.
Cette diplomatie de la tarification du carbone fonde la logique du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.
(3) Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) : le prolongement externe de la tarification carbone européenne
Le MACF (ou en anglais Carbon Border Adjustement Mechanism - CBAM), constitue l'un des nouveaux instruments de la diplomatie climatique européenne.
Mis en place depuis le 1er janvier 2026 par le règlement (UE) 2023/956, son objectif premier est de prévenir les fuites de carbone. Si l'Union européenne impose un prix du carbone à ses producteurs mais importe des produits fabriqués dans des pays sans contrainte équivalente, le résultat est doublement négatif : perte de compétitivité pour les industriels européens et absence de réduction réelle des émissions mondiales.
Le MACF vise donc à rétablir une forme d'équivalence entre producteurs européens et producteurs étrangers, en soumettant les produits importés sur le territoire douanier de l'Union européenne à une tarification du carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens fabriquant ces produits.
Le mécanisme s'applique, dans un premier temps, à certaines marchandises simples fortement exposées au risque de fuite de carbone : acier, ciment, aluminium, engrais azotés, hydrogène et importations d'électricité. Ces secteurs représentent, en cumulé, environ la moitié des émissions industrielles dans l'Union européenne.
Des négociations sont en cours pour élargir progressivement ce périmètre à d'autres secteurs industriels, ainsi qu'à certains produits de l'aval, afin de limiter les risques de contournement par l'importation de produits semi-transformés qui ne relèveraient pas du champ d'application du mécanisme.
Le MACF est le corollaire du SEQE-UE et, surtout, de la disparition progressive des quotas gratuits. Il ne s'agit pas seulement de protéger l'industrie européenne. Il s'agit aussi de diffuser une logique : les émissions ont un coût. Les systèmes productifs doivent se décarboner et ce coût doit être intégré dans les échanges. Les marchés doivent progressivement refléter l'empreinte carbone des biens.
Cette logique donne au MACF une portée diplomatique. Il pousse les partenaires commerciaux de l'Union à mesurer les émissions incorporées dans leurs produits, à renforcer leurs systèmes de suivi, de déclaration et de vérification, et éventuellement à mettre en place leurs propres mécanismes de tarification du carbone. Le MACF peut ainsi inciter les pays tiers à développer des politiques climatiques plus robustes.
Mais cet instrument est aussi politiquement sensible. Il peut être perçu par certains partenaires, notamment parmi les pays en développement et les grands émergents, comme une mesure unilatérale, voire protectionniste. Il suscite des critiques liées à ses effets potentiels sur les exportations, à la capacité administrative nécessaire pour se conformer aux exigences européennes, et à sa compatibilité avec le principe des responsabilités communes mais différenciées.
La diplomatie climatique européenne doit donc accompagner le MACF. Elle doit expliquer sa logique, prévenir les malentendus et soutenir les pays partenaires dans la mise en place de systèmes de mesure et de vérification des émissions. Sans accompagnement, le MACF risque de nourrir la défiance à l'égard de l'Union européenne. Avec un accompagnement adapté, il peut devenir un levier de convergence climatique.
Cette évolution justifie de mieux articuler diplomatie climatique et diplomatie économique. Les instruments européens ne peuvent être pleinement efficaces que s'ils sont accompagnés d'une offre de coopération : ingénierie, financements, décarbonation industrielle, formation, données et soutien aux administrations partenaires.
(4) Le règlement sur la répartition de l'effort : organiser la contribution des secteurs non couverts par le SEQE-UE
Le règlement (UE) 2018/842 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018, relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030, est également appelé règlement sur la répartition de l'effort (RRE ou en anglais effort sharing regulation - ESR).
Il s'applique aux émissions non soumises au SEQE-UE. Ainsi, dans l'attente de l'entrée en vigueur du SEQE-UE 2, les émissions dues au transport routier, au chauffage des bâtiments, à l'agriculture, aux petites installations industrielles et à la gestion des déchets, qui représentent actuellement environ 60 % des émissions de gaz à effet de serre, sont soumises à des objectifs nationaux de réduction.
Le règlement vise à faire en sorte que chaque État membre contribue de manière juste et équitable à l'action climatique de l'Union. Il répartit les efforts nationaux de manière à ce que les États membres dont le PIB par habitant est élevé reçoivent des objectifs de réduction plus exigeants.
Au niveau de l'Union, l'objectif initial de réduction des émissions d'ici à 2030 était de 30 % par rapport au niveau de 2005. Pour la France, cet objectif était fixé à 37 %.
En 2023, dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », ces objectifs ont été sensiblement accrus, pour être portés respectivement à 40 % pour l'Union et à 47,5 % pour la France.
Ce règlement permet également, dans certaines limites, d'utiliser des quantités d'absorptions nettes résultant du secteur UTCATF pour atteindre les objectifs de réduction. La quantité maximale fixée pour la France est de 58,2 millions de tonnes équivalent CO2.
Le règlement sur la répartition de l'effort est moins visible que le SEQE-UE ou le MACF, mais il joue un rôle essentiel. Il montre que la transition climatique ne peut pas reposer uniquement sur l'industrie et la production d'électricité. Elle concerne aussi les transports du quotidien, le bâtiment, l'agriculture, les déchets et les politiques territoriales qui doivent participer, selon leurs possibilités, à l'effort de décarbonation.
Cette dimension est politiquement sensible, car elle touche directement les ménages, les collectivités et les usages sociaux. Elle explique une partie des difficultés d'acceptabilité auxquelles se heurte aujourd'hui la transition climatique européenne. Comme l'a indiqué la ministre Monique Barbut, faire porter tous les efforts de la décarbonation sur l'Europe n'a pas de sens du point de vue du dérèglement climatique. Nos populations nous en voudront, puisque malgré tous nos efforts, elles vivront encore des périodes de canicule, des crues et des épisodes difficiles.
c) Les autres instruments industriels, financiers et d'adaptation
(1) Le Pacte pour une industrie propre : concilier transition, compétitivité et souveraineté
En février 2025, la Commission européenne a publié son Pacte pour une industrie propre, ou Clean Industrial Deal, rassemblant plusieurs mesures destinées à relancer l'industrie européenne tout en maintenant des objectifs climatiques élevés.
La Commission entend mobiliser 100 milliards d'euros pour soutenir les investissements destinés à la décarbonation de l'industrie et au développement de technologies propres. Elle a proposé un nouveau cadre pour les aides d'État, le Clean Industrial Deal State Aid Framework (CISAF), et annoncé la création d'une banque de la décarbonation industrielle.
La Commission européenne prévoit également d'améliorer le Fonds pour l'innovation, qui finance des projets innovants bas-carbone grâce à une partie des recettes générées par la vente des quotas du SEQE-UE. Le programme InvestEU, mis en oeuvre par la Banque européenne d'investissement (BEI), doit également appuyer le Pacte grâce à une série de nouveaux instruments financiers.
Ce Pacte illustre l'évolution de la politique climatique européenne. L'Union ne cherche plus seulement à fixer des objectifs et à réguler les émissions. Elle cherche désormais à organiser la décarbonation industrielle, à sécuriser les chaînes de valeur, à soutenir les technologies propres et à préserver sa compétitivité.
Cette évolution est déterminante pour la diplomatie climatique. Une Union européenne qui réussirait à concilier ambition climatique, réindustrialisation et souveraineté énergétique disposerait d'un argument diplomatique puissant. Elle pourrait démontrer que la transition ne conduit pas nécessairement à la désindustrialisation, mais peut devenir un levier de compétitivité.
À l'inverse, si la transition est perçue comme une source de perte industrielle, de hausse durable des coûts ou de dépendance accrue aux technologies importées, la crédibilité européenne serait affaiblie. La transition climatique ne peut donc plus être dissociée d'une stratégie industrielle.
Ce constat conduit à faire de la transition climatique un levier assumé de compétitivité, de souveraineté énergétique et de réindustrialisation européenne.
Recommandation n°15 : Faire de la transition climatique un levier assumé de compétitivité, de souveraineté énergétique et de réindustrialisation européenne.
(2) L'adaptation européenne : un champ encore en structuration
L'action européenne en matière d'adaptation au changement climatique demeure moins visible que les politiques d'atténuation, mais elle prend une importance croissante. Le rapport 2025 sur l'état du climat en Europe rappelle que l'Europe est le continent qui se réchauffe le plus vite, avec une hausse de 0,56 °C par décennie, contre une moyenne mondiale de 0,27 °C. Cette réalité renforce l'urgence de l'action européenne, mais elle souligne aussi la nécessité d'adapter les territoires européens eux-mêmes.
La Commission élabore actuellement un nouveau cadre intégré pour la résilience climatique et la gestion des risques en Europe afin d'aider les États membres à prévenir les effets croissants du changement climatique et à s'y préparer. Ce cadre complétera la stratégie de l'Union européenne pour l'adaptation au changement climatique adoptée en 2021.
Cette évolution est importante. L'Europe est elle-même exposée aux effets du changement climatique : vagues de chaleur, sécheresses, incendies, inondations, érosion côtière, stress hydrique, pertes agricoles, tensions sur les infrastructures. La diplomatie climatique européenne perdrait en crédibilité si l'Union n'était pas capable de démontrer sa propre capacité à s'adapter.
L'adaptation pose toutefois des difficultés spécifiques. Elle est plus territoriale que l'atténuation. Elle dépend des géographies, des infrastructures, des vulnérabilités sociales, des systèmes agricoles, des ressources en eau et des capacités administratives. Elle est également plus difficile à financer, car beaucoup de projets d'adaptation génèrent des bénéfices collectifs, mais peu de recettes directes.
L'intégration de l'adaptation dans la politique européenne est donc appelée à devenir un enjeu majeur. Elle concerne aussi bien la résilience des États membres que la crédibilité de l'Union dans son dialogue avec les pays vulnérables.
(3) La Banque européenne d'investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement: bras financiers de l'ambition climatique européenne
La Banque européenne d'investissement et Banque européenne pour la reconstruction et le développement sont devenues les principaux instruments financiers de la diplomatie climatique européenne.
Depuis le lancement de la Feuille de route de la banque du climat en 2020, le groupe BEI a soutenu plus de 560 milliards d'euros d'investissements verts et est en bonne voie pour atteindre son objectif global consistant à mobiliser au moins 1 000 milliards d'euros d'investissements verts au cours de la décennie.
Le conseil d'administration de la BEI a adopté, en septembre 2025, la deuxième phase de cette feuille de route. Celle-ci prévoit le doublement des investissements en faveur de l'adaptation aux changements climatiques, pour les porter à 30 milliards d'euros entre 2026 et 2030, ainsi que des procédures simplifiées.
Le groupe BEI entend également renforcer considérablement l'assistance technique, en particulier à l'appui des populations les plus vulnérables, telles que les États insulaires en développement, les pays les moins avancés, les communautés à faible revenu, les peuples autochtones, les femmes, les migrants, les jeunes et les personnes âgées.
La BEI a publié, en avril 2026, une mise à jour du cadre d'alignement de ses activités financières avec les principes et objectifs de l'Accord de Paris, ainsi que son guide actualisé de définitions de la finance verte. Ce guide permet d'identifier la part des opérations contribuant aux objectifs environnementaux, notamment en matière d'atténuation et d'adaptation, en cohérence avec la taxonomie de l'Union européenne.
La BEI joue également un rôle pionnier sur les obligations vertes et durables. En 2007, elle a lancé la première émission obligataire au monde à affectation environnementale : l'obligation climatiquement responsable (Climate Awareness Bond). En 2018, elle a émis sa première obligation pour le développement durable (Sustainability Awareness Bond). En 2024, elle a franchi la barre des 100 milliards d'euros d'émissions. En 2025, elle a émis 27,8 milliards d'euros de Climate Awareness Bonds et de Sustainability Awareness Bonds, y compris une émission d'obligations climatiquement responsables alignées sur le standard européen des obligations vertes (European Green Bounds Standard - EU - GBS).
La BEI contribue donc à la diffusion internationale des standards européens de finance durable. Elle n'est pas seulement une banque d'investissement. Elle est aussi un instrument de projection de la politique climatique européenne, à travers ses financements, ses standards, ses instruments obligataires et son assistance technique.
De son côté, la Banque Européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) vise à aider ses pays d'opérations à bâtir des économies résilientes et sobres en carbone par le biais de sa stratégie de transition vers une économie verte (TEV). Dans le cadre de sa stratégie TEV 2026-2030, au moins 50 % des financements propres de la BERD sur cette période seront consacrés à des initiatives vertes, tandis que le nombre de projets soutenus comportant une composante de financement de l'adaptation au changement climatique augmentera d'au moins 50 % par rapport à la période 2021-2025.
La BERD, la BEI et l'Union européenne viennent, par exemple, d'accorder un prêt de 61,3 millions d'euros à la coentreprise Scatec-Aeolus pour la construction d'une centrale solaire de 100 MW dans la région de Sidi Bouzid en Tunisie.
Elle soutient également les économies à travers son programme d'appui aux contributions déterminées au niveau national, en oeuvrant de concert avec les autorités pour favoriser la mise en place de cadres institutionnels et réglementaires solides et en collaborant avec les associations professionnelles pour imaginer des chaînes de valeur à faible émission de carbone.
d) Des instruments puissants, mais qui doivent être accompagnés diplomatiquement
Les instruments européens de diplomatie climatique forment aujourd'hui une architecture dense : loi climat, Pacte vert, SEQE, MACF, règlement sur la répartition de l'effort, UTCATF, adaptation, BEI, taxonomie, obligations vertes, finance durable et Clean Industrial Deal.
Cette architecture est l'un des principaux fondements du leadership climatique européen. Elle permet à l'Union de démontrer qu'elle ne se limite pas à des annonces. Elle a construit des instruments, fixé des objectifs contraignants, organisé une tarification du carbone, orienté les flux financiers et engagé la transformation de son appareil productif.
Mais cette puissance normative peut devenir un handicap si elle n'est pas accompagnée. Plusieurs instruments européens suscitent des inquiétudes chez les partenaires commerciaux et les pays en développement. Le MACF, les exigences de reporting, la taxonomie ou les standards de durabilité peuvent être perçus comme des contraintes administratives ou économiques imposées depuis l'Europe.
L'Union doit donc passer d'une diplomatie de la norme à une diplomatie du partenariat. Il ne s'agit pas d'affaiblir les instruments européens, mais de les rendre compréhensibles, praticables et accompagnés. Cela suppose d'associer les partenaires, d'offrir de l'assistance technique, de soutenir la mesure des émissions, de faciliter l'accès aux financements, de mobiliser les banques de développement et de renforcer les capacités administratives.
Pour la France, cet enjeu justifie une meilleure articulation entre diplomatie climatique et diplomatie économique. Les instruments européens ne suffiront pas à convaincre si les partenaires ne voient pas comment ils peuvent les mettre en oeuvre. La France doit donc contribuer à transformer l'exigence climatique européenne en offre de coopération, en mobilisant ses opérateurs, ses entreprises, ses institutions financières et son expertise technique.
III. UNE DIPLOMATIE ENTRAVÉE
* 58 Source : réponse du ministère de la transition écologique au questionnaire écrit du rapporteur.
* 59 Source : réponse du ministère des affaires étrangères au questionnaire écrit du rapporteur.
* 60 Source : réponse du Haut-Commissariat de la République en Polynésie française au questionnaire écrit du rapporteur.
* 61 Article 12 de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État.
* 62 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n° 401/2009 et (UE) 2018/1999.
* 63 Le règlement insère un article 10 bis dans le règlement (CE) n° 401/2009 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relatif à l'Agence européenne pour l'environnement et au réseau européen d'information et d'observation pour l'environnement.
* 64 Règlement (UE) 2026/667 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2026 modifiant le règlement (UE) 2021/1119 en ce qui concerne l'établissement d'un objectif intermédiaire de l'Union en matière de climat pour 2040.
* 65 Prix Nobel d'économie 1991.
* 66 https://icapcarbonaction.com/en/publications/emissions-trading-worldwide-icap-status-report-2026