C. UN CONTEXTE GÉOPOLITIQUE DEVENU DÉFAVORABLE À LA CONVERGENCE DES EFFORTS EN FAVEUR DU CLIMAT
1. Des priorités déformées par la rivalité sino-américaine
Depuis le succès de l'Accord de Paris, le contexte géopolitique est rapidement devenu défavorable à la convergence des ambitions pour lutter contre le changement climatique.
On peut par commodité ramener les difficultés rencontrées sur le front climatique aux dynamiques des forces matérielles et des positions respectives dans l'économie mondiale des principales puissances, à savoir les Etats-Unis et la Chine. Comme le monte l'économiste Benjamin Bürbaumer96(*), après plusieurs décennies de croissance rapide dans un capitalisme dominé par les Etats-Unis sur les plans monétaire, normatif, ou financier, la Chine ainsi sortie de son rôle de réservoir de main d'oeuvre à bas coût s'efforce susciter une réorganisation du marché mondial qui soit plus à son avantage. Ce projet contre-hégémonique se traduit par une féroce compétition pour les approvisionnements et par la recherche d'une nouvelle conception, plus sino-centrée, des infrastructures - physiques, commerciales, normatives, numériques, financières - de l'économie mondiale.
Cette rivalité ne dépend que secondairement de l'identité des responsables politiques en fonction. La guerre commerciale du président Trump avait été précédée par les entraves aux exportations de microprocesseurs de l'administration Biden, et il en va de même des politiques énergétiques, autre révélateur de l'affrontement. Les Etats-Unis étaient devenus les premiers producteurs mondiaux d'hydrocarbures dès la fin de la décennie 2010, bien avant que le président Trump n'annonce, en 2025, une ère de « domination énergétique », ne crée un conseil national du même nom, ne démantèle les subventions aux énergies renouvelables et ne lève les freins aux exportations de GNL.
Cette politique s'accompagne d'abord d'un retour de l'unilatéralisme étatsunien dont témoigne sa réticence à s'engager dans la lutte collective contre le changement climatique. Après un premier retrait des Etats-Unis annoncé lors de son premier mandat en août 201797(*), puis annulé par le président Biden en janvier 2021, le président Trump a de nouveau retiré la signature des Etats-Unis de l'Accord de Paris. Le 7 janvier 2026, la Maison Blanche a publié un mémorandum présidentiel pris en application du décret présidentiel du 4 février 2025 visant le « retrait des États-Unis de certaines organisations des Nations unies et cessation de leur financement, et examen du soutien des États-Unis à toutes les organisations internationales ». Pas moins de 66 organisations, conventions et traités internationaux jugées « contraires aux intérêts des États-Unis » sont concernées, dont une vingtaine ont trait à l'environnement. La CCNUCC en fait partie. Le risque de contagion s'est déjà matérialisé en Argentine et en l'Indonésie.
Le modèle de développement chinois est plus complexe et non sans paradoxes. La nouvelle CDN chinoise pour 2035, soumise en septembre 2025, reste modérément ambitieuse. Elle contient un objectif de réduction absolue de toutes ses émissions de -7% à -10% par rapport au pic d'ici 2035. La Chine se donne en outre pour objectifs une part des énergies non-fossiles dans la consommation totale d'énergie supérieure à 30%, un volume des stocks forestiers de plus de 24 Mds de mètres cubes, la normalisation des véhicules à énergie nouvelle dans les ventes de véhicules neufs, la couverture des principales industries fortement émettrices par un marché national de quotas d'émissions et la résilience sociétale au changement climatique. Le pays ne s'engage pas sur un calendrier de pic d'émissions de gaz à effet de serre, n'envisage pas de sortir du charbon dont il est le premier producteur mondial, et reste attaché au principe CBDR, dont il bénéficie largement.
Cela étant, les énergies renouvelables représentent plus du tiers de la génération d'électricité et ont couvert 83 % de la croissance de la demande électrique du pays en 2024. La Chine aurait dépassé les Etats-Unis dans l'ensemble des huit secteurs considérés comme critiques au XXIe siècle, surtout dans les domaines de l'énergie et de l'environnement, où le pays compte pour 46 % des publications, contre seulement 10 % pour les Etats-Unis. Les dépenses de recherche et développement ont été multipliée par 200 en valeur absolue pour atteindre 2,2 % du PIB en 2023. Le Kiel Institute estime que le pays consacre 1,73 % de son PIB aux politiques industrielles, soit trois à quatre fois plus que l'Europe ou les Etats-Unis98(*).
Mais la Chine se présente peut-être plus encore comme leader du Sud global que celui de la lutte contre le changement climatique. Au plan diplomatique, elle se distingue par une approche moins normative, un attachement aux partenariats Sud-Sud, une diplomatie fondée sur les infrastructures et le financement, et un discours public fondé sur le développement et la souveraineté qui rencontre un écho réel dans plusieurs pays africains, asiatiques et insulaires. Comme l'a souligné Stéphane Cieniewski et plusieurs autres spécialistes en audition99(*), la COP de Belém a révélé la séduction opérée par l'agenda des grands pays émergents, dont la Chine, consistant à demander plus d'argent à l'Europe.
La Chine est ainsi devenue une puissance climatique paradoxale. Elle est en effet attentive à la stabilité du climat du fait de sa vulnérabilité particulière au dérèglement climatique. Pour le premier émetteur mondial de CO2 et premier investisseur mondial dans les énergies renouvelables, la question environnementale s'articule pour elle avec le développement d'industries dont elle domine les chaînes de valeur au niveau mondial. Comme le résume le New York Times dans un article de juillet 2025, qui accompagne son propos de l'éclairant graphique reproduit ci-après, « Beijing vend de l'énergie propre au monde, Washington promeut les hydrocarbures. Tous deux sont guidés par la sécurité nationale »100(*).
Exportations chinoises d'énergies propres et étatsuniennes de combustibles fossiles
Source : The New York Times, article précité.
2. Un contexte mondial qui marginalise les positions européennes
Quoi qu'il en soit, la polarisation de la compétition mondiale, et la gestion brutale par les Etats-Unis du déclin relatif de sa domination, a un certain nombre de conséquences fâcheuses pour la diplomatie climatique - française et européenne en particulier :
• Elle fait peu pour apaiser la multiplication des foyers de conflictualité, lesquels se traduisent immédiatement en termes de priorités budgétaires. Avant même que le président Trump ne demande au Congrès, en avril 2026, un budget record de 1 500 milliards de dollars pour la défense, ce poste de dépense était devenu supérieur, pour la première puissance mondiale, à la somme des budgets de la dizaine des autres États qui la suivent dans la liste des principales puissances militaires. À l'échelle mondiale, ces dépenses ont atteint 2 718 milliards de dollars en 2024, soit une augmentation de 9,4 % en termes réels par rapport à 2023, et la plus forte hausse annuelle jamais enregistrée depuis au moins la fin de la guerre froide. Les dépenses militaires ont augmenté dans toutes les régions du monde, avec une hausse particulièrement rapide en Europe et au Moyen-Orient. Les cinq plus grands dépensiers - États-Unis, Chine, Russie, Allemagne et Inde - concentrent 60 % du total mondial101(*).
Évolution des dépenses militaires dans le monde
Source : SIPRI, Trends in military expenditure 2024, avril 2025.
Les dix principaux budgets de défense mondiaux (en dollars, 2025)
Source : IISS, Global defence spending 2025.
• Cette situation déforme les débats et les priorités de la lutte contre le dérèglement climatique. Les enjeux financiers tendent à dominer les débats relatifs à l'atténuation et aliment une tension accrue entre pays développés et pays en développement. Ceux-ci souhaitent à chaque COP créer de nouveaux fonds ad hoc, tandis que ceux-là souhaiteraient aussi aborder les enjeux d'alignement des flux financiers et celui de l'élargissement de la base des donateurs afin de mieux refléter les équilibres économiques mondiaux actuels. Alors que l'agenda 2030 avait permis de porter un agenda universel du développement durable et que l'accord de Paris permettait d'élargir le principe de responsabilités communes mais différenciées en y ajoutant celui des capacités respectives, la polarisation du débat autour de ces questions nuit à l'ambition collective. Comme l'a souligné Stéphane Cieniewski et plusieurs autres spécialistes en audition102(*), la COP de Belém a révélé la séduction opérée par l'agenda des grands pays émergents, consistant à demander plus d'argent à l'Europe.
• Elle place l'Europe dans une position délicate. C'est en effet dans ce contexte que doit être comprise la « défaite commerciale » de l'Union européenne, devenue « vassale » des Etats-Unis »103(*). Par l'accord de Turnberry conclu le 27 juillet 2025 entre les États-Unis et l'Union européenne, et qui devrait être adopté par le Parlement européen en juin 2026, la Commission européenne a accepté de supprimer les droits de douane sur tous les produits industriels américains, en échange d'engagement à acheter pour des centaines de milliards de dollars de matériel militaire américain et pour 750 milliards de dollars de pétrole et de GNL durant le mandat de Donald Trump - montants correspondant à ce qui doit garantir une indépendance énergétique totale vis-à-vis de la Russie. De même, la presse a révélé, il y a peu, l'ampleur du lobbying des Etats-Unis sur les discussions européennes relatives à la régulation du méthane104(*).
L'Europe est en outre en position d'affaiblissement face aux grands émergents. Depuis 2015, les BRICS+ en particulier, sont devenus des acteurs centraux du multilatéralisme climatique. Ils s'appuient pour défendre leurs intérêts sur leurs groupes de négociations - BASIC, LMDC, G77+Chine -, portent un discours structuré sur la justice climatique, la priorité au développement et l'équité dans la mise en oeuvre de l'Accord de Paris. Ils soutiennent les demandes de financements accrus de la part des pays développés, de compensation pour les pertes et préjudices, et de transferts de technologie. Leur hétérogénéité limite certes les possibilités de convergence, mais leur poids relatif s'est d'autant plus accru face à l'Europe que les Etats-Unis ont quitté les négociations, et leur coordination progresse : en 2025, les dirigeants des BRICS ont ainsi adopté pour la première fois une déclaration relative à la finance climat105(*), qui met principalement l'accent sur les obligations des pays développés.
La dépendance de l'Europe à l'égard des Etats-Unis et sa vulnérabilité commerciale se double d'une relation de défiance à l'égard de la Chine. Début 2026 ainsi, après le règlement sur la sécurité de la chaîne d'approvisionnement et de l'industrie, visant à identifier les mesures étrangères « discriminatoires » et à autoriser des contre-mesures, Bruxelles étudie un instrument anti-coercition, veut renforcer les règles de cybersécurité qui pourraient limiter davantage les fournisseurs chinois dans les infrastructures numériques critiques, et envisage de se doter d'un « instrument de surcapacité », destiné à restreindre l'accès chinois aux marchés européen dans certaines circonstances, ce qui n'est pas sans alarmer Pékin.
3. Saisir l'occasion de promouvoir une nouvelle doctrine française
Cette situation est préjudiciable à la bonne prise en compte du défi climatique. Nombre de spécialistes auditionnés par la mission106(*) ont insisté sur la nécessité de dialoguer intelligemment avec la Chine. Sébastien Treyer, directeur général de l'Iddri, rappelle que « nous aurons besoin de leurs technologies relatives aux matériaux critiques et aux batteries » ; Jurei Yada, de l'E3G, fait observer que, « compte tenu de son influence auprès des Brics, mais aussi des pays d'Afrique et d'Amérique latine, il serait dangereux de laisser un espace vide ». Tous craignent que la confrontation commerciale ne fragilise le dossier climatique et appellent à bâtir de nouvelles alliances et à adopter une diplomatie plus transactionnelle. La logique « prévalant jusqu'ici selon laquelle les pays du Sud demandent de l'argent à l'Union européenne - puisque les États-Unis sont désengagés -, quand l'Union européenne exigerait une ambition collective pour la décarbonation [est celle] qui a le plus contribué à placer l'Europe dans une situation impossible ».
L'Union européenne pourrait par exemple s'appuyer plus encore sur le mécanisme européen d'ajustement carbone aux frontières (MACF) pour amener les pays émergents à accélérer leurs réductions d'émissions.
La France pourrait jouer un rôle moteur dans la promotion d'une affirmation de l'Europe et le rééquilibrage des relations avec la Chine, car nos deux pays entretiennent un dialogue régulier sur ces enjeux. C'est ainsi à l'occasion des dix ans de l'accord de Paris que la Chine s'est engagée pour la première fois, dans la déclaration conjointe de mars 2025, à « déployer des efforts constants pour opérer une transition juste, ordonnée et équitable vers une sortie des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques » - engagement confirmé dans la déclaration conjointe faite à l'occasion de la visite d'État du Président de la République en décembre 2025. La France pourrait ainsi promouvoir une doctrine plus équilibrée conciliant coopération climatique, souveraineté industrielle et réduction des dépendances.
La chose devrait être rendue possible par les points de contact que nous avons avec la zone d'influence chinoise. Les responsables politiques des territoires français du Pacifique, auditionnés par la mission, soulignent ainsi que la Chine a développé « une facilité d'accès » à certaines îles du Pacifique Sud, par l'agenda du Forum des îles du Pacifique, du programme régional océanien de l'environnement, de la Communauté du Pacifique, ou au moyen des Jeux du Pacifique. Le retrait des Etats-Unis de la scène climatique, en particulier, a laissé un vide que la Chine a su habilement exploiter. En revanche, « le dialogue français et européen y semble moins audible »107(*).
Comme l'a souligné la ministre Naïma Moutchou, alors que la Chine investit massivement dans les États insulaires de la région, notre présence « n'a de sens que si elle se traduit par une coopération climatique concrète avec nos voisins »108(*), ce qui impose de développer une diplomatie partenariale à destination des Etats océaniens, insulaires et africains, que la Chine courtise déjà, mais aussi avec la Chine elle-même, acteur devenu incontournable de la décarbonation.
Recommandation n° 30 : Développer une doctrine française et européenne vis-à-vis de la Chine conciliant coopération climatique, souveraineté industrielle et réduction des dépendances stratégiques.
Recommandation n° 26 : Déployer une diplomatie volontariste et partenariale à destination des États océaniens, africains et insulaires particulièrement exposés au dérèglement climatique, en privilégiant les approches concrètes, co-construites et financièrement crédibles et en prenant mieux en compte les préoccupations légitimes en matière d'adaptation.
Recommandation n° 27 : S'appuyer sur le mécanisme européen d'ajustement carbone aux frontières pour amener les pays émergents à accélérer leurs réductions d'émissions.
* 96 Benjamin Bürbaumer, Chine/Etats-Unis, le capitalisme contre la mondialisation, Paris, La Découverte, 2024.
* 97 La notification aux Nations unies est faite le 4 août 2017, le retrait est effectif le 4 novembre 2020.
* 98 Voir Arnaud Bertrand, « L'électron, la farce et son dindon », dans Le Monde diplomatique, décembre 2025, pp. 16-17.
* 99 Audition du
* 100 « There's a race to power the future. China is pulling away » dans The New York Times du 30 juin 2025.
* 101 « Hausse sans précédent des dépenses militaires mondiales avec un bond en Europe et au Moyen-Orient », SIPRI, le 28 avril 2025.
* 102 Audition du 20 mars 2026.
* 103 Rapport d'information n° 235 (2025-2026) fait par François Bonneau, Hélène Conway-Mouret, Yannick Jadot, Didier Marie, Evelyne Renaud-Garabedian et Jean-Luc Ruelle au nom de la mission commune d'information sur la nouvelle donne du commerce internationale, 17 décembre 2025.
* 104 Voir par exemple « GNL : des pourparlers secrets UE-États-Unis pointent un manque de transparence » sur Euronews.com, le 19 mars 2026.
* 105 Leaders' Framework Declaration on Climate Finance, déclaration adoptée à Rio le 7 juillet 2025.
* 106 Audition du 13 février 2026.
* 107 Audition du 26 mars 2026.
* 108 Audition du 30 avril 2026.