II. COROLLAIRE DE L'UNIVERSALITÉ DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE, LE PRINCIPE DE MODULARITÉ EST IMPARFAITEMENT MIS EN oeUVRE
Comme l'on rappelé les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères lors de leurs auditions par les rapporteurs spéciaux, cinq principes d'organisation structurent le réseau diplomatique :
- un principe d'universalité, réaffirmé par le livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France en 2008, qui découle du principe d'égalité souveraine des États et suppose une présence diplomatique étendue, mais se trouve pondéré par un principe de modularité, qui conduit à adapter les formats de présence diplomatique ;
- un principe de proximité ;
- un rôle central de l'ambassadeur qui est, aux termes du décret n° 79-433 du 1er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'État à l'étranger, « dépositaire de l'autorité de l'État dans le pays où il est accrédité »13(*) et, à ce titre, « coordonne et anime l'action des services civils et de la mission militaire »14(*) ;
- un principe d'adaptabilité ;
- et le principe du maintien d'un haut niveau de service aux Français à l'étranger.
A. UNE PRÉSENCE DIPLOMATIQUE ÉTENDUE, TRADUCTION D'UN CHOIX D'UNIVERSALITÉ DU RÉSEAU
1. Les justifications d'un réseau diplomatique universel
Les auditions menées par les rapporteurs spéciaux ont rappelé les différents avantages afférents à un réseau diplomatique universel et justifiant une présence étendue.
Premièrement, l'amplitude géographique du réseau diplomatique constitue un marqueur de puissance et d'influence, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères indiquant dans ses réponses écrites que « statistiquement, la densité d'un réseau est bien corrélée au poids international et au succès diplomatique. » Des États émergents, comme la Turquie, ou de plus petits pays, comme l'Irlande, souhaitant renforcer leur influence, font le choix de densifier leurs réseaux diplomatiques (voir encadré infra). Les implantations diplomatiques offrent une source essentielle de renseignement, par une analyse politique locale, qui permet de mieux anticiper les crises. Elles constituent également un levier d'attractivité culturelle et de soutien aux entreprises.
La Turquie et l'Irlande :
deux exemples
de réseaux diplomatiques en extension
La Turquie, depuis l'arrivée au pouvoir de l'AKP, a mené une expansion ambitieuse de son réseau diplomatique pour atteindre en 2026 un total de 264 missions diplomatiques et consulaires à l'étranger15(*), contre 163 missions en 2002. Il s'agit désormais du troisième réseau diplomatique au monde. La répartition géographique reflète les priorités stratégiques de la politique étrangère turque. Si l'Europe (avec 99 missions) et l'Asie (avec 77 missions) demeurent les premiers espaces de représentation, la croissance du réseau a été plus soutenue en Afrique où la Turquie disposait de neuf ambassades en 2002 et de 43 en 2026. Cette croissance du réseau turc en Afrique s'accompagne d'un renforcement de sa présence militaire sur le continent.
Aux côtés de ce réseau diplomatique se déploient des instruments de coopération culturelle et éducatifs, au service de sa politique d'influence. Les instituts culturels Yunus Emre sont présents dans une cinquantaine de pays et le réseau éducatif de la Fondation Maarif est très dynamique.
Le budget du ministère turc des affaires étrangères est de 46,8 milliards de livres turques pour 2026 (environ 900 millions d'euros), dont la moitié est consacrée aux moyens du réseau. Ce dernier emploie 65,8 % des 7 487 agents du ministère.
S'agissant de l'Irlande, le gouvernement a lancé en 2018 le plan « Global Ireland : Ireland's Global Footprint to 2025 » visant à renforcer la présence internationale du pays. La mise en oeuvre de ce programme a conduit à la création de 27 ambassades et consulats généraux en huit ans (pour atteindre un total de 107 postes), au renforcement des ambassades et représentations permanentes les plus stratégiques, à la création de « maisons de l'Irlande » associant les ambassades aux agences et à la mise en place de stratégies régionales et thématiques.
En parallèle de ce renforcement du réseau diplomatique, l'agence d'aide au développement irlandaise (Irish Aid) a vu son budget augmenter sensiblement ces dernières années, pour atteindre 810 millions d'euros en 2025 (sur un budget total d'APD de deux milliards d'euros).
De même, le budget du ministère irlandais des affaires étrangères a augmenté de 65 millions d'euros en 2026 sur les programmes « Affaires étrangères et commerce » et « Coopération internationale », qui représentent respectivement 384 et 840 millions d'euros.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Deuxièmement, la présence bilatérale est complémentaire à une politique multilatérale. C'est particulièrement le cas pour soutenir la désignation de candidats français au sein des institutions multilatérales. La présence d'un poste diplomatique contribue à la crédibilité des candidats. Un réseau diplomatique étendu présente autant de capacités de négociations directes et rapides, facilitant la constitution des coalitions au sein des organisations multilatérales, puisque « dans des scrutins souvent informels ou à plusieurs tours, la capacité à agréger des soutiens (échanges de voix, accords croisés) est déterminante. » Pour un État doté du statut de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, disposer de relais d'influence au sein de l'ensemble des États siégeant aux Nations unies est également préférable.
Troisièmement, sur le plan consulaire, une présence locale constitue un préalable à des capacités d'intervention rapide au soutien de nos ressortissants (prévention, préparation et gestion de crise, mesures d'assistance dans des situations particulières).
Symétriquement, l'inconvénient principal d'un réseau aussi étendu est, en premier lieu, son coût budgétaire et, subsidiairement, le risque de dispersion des effectifs et des moyens d'intervention. Le livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, remis par Alain Juppé et Louis Schweitzer en 2008 soulignait ainsi que « le fait de disposer du deuxième réseau au monde (voire du premier, toutes implantations confondues, devant les États-Unis) n'est en soi ni une finalité, ni un critère d'efficience. Ceci peut même se révéler contre-productif si l'entretien d'un réseau surdimensionné nous prive de moyens d'intervention. »16(*)
Cette contrainte budgétaire est partagée par nos principaux partenaires européens qui, à l'instar de la France, ont développé différentes modalités de présence diplomatique allégée, tels que :
- la régionalisation de certaines fonctions consulaires voire diplomatiques de nature « politique », d'une part, et de fonctions de support et logistiques ;
- l'externalisation de fonctions non régaliennes, principalement dans le domaine consulaire ;
- le recours à des ambassadeurs non-résidents ou ambassadeurs « laptop », soit des ambassadeurs opérant sur la base de déplacements fréquents vers leur pays d'accréditation à partir de leur administration centrale et non d'une mission diplomatique permanente sur place ;
- et des postes au format allégé.
La course vers le Pacifique :
une forte
dynamique d'implantations diplomatiques depuis 2017
Selon l'institut Lowy, qui opère un suivi comparatif des réseaux diplomatiques, la région du Pacifique sud, en incluant l'Australie et la Nouvelle-Zélande, a connu la plus forte croissance d'implantation de postes diplomatiques entre 2017 et 2024. Sur cette période, près de 10 % des créations de postes diplomatiques, tous États confondus, étaient situées dans cette zone (soit 29 postes), dont la moitié en Australie et Nouvelle-Zélande. En particulier, cette zone fait l'objet d'une compétition notable entre la Chine et les États-Unis. Ces derniers ont réouvert leur ambassade auprès des Îles Salomon et ouvert un nouveau poste dans les Îles Tonga.
L'Europe demeure cependant, sur la période étudiée, la région accueillant le plus d'implantations diplomatiques. 117 nouveaux postes y ont été ouverts depuis 2017. Bruxelles (avec 124 implantations diplomatiques et consulaires) et Paris (118 postes) demeurent les deux premières villes d'implantation européennes.
Source : commission des finances, d'après l'Institut Lowy
2. Une répartition géographique stable des implantations et des effectifs
Début 2026, la France était dotée le troisième réseau diplomatique au monde, derrière la Chine et les États-Unis avec un total de 166 ambassades bilatérales (réparties entre 8 postes à missions élargies et format exceptionnel, 29 postes à missions élargies, 99 postes à missions prioritaires et 26 postes de présence diplomatiques auxquels s'ajoutent deux bureaux de France et deux antennes diplomatiques) et de 16 représentations permanentes auprès d'organisations internationales.
Comparaison entre les principaux réseaux diplomatiques au monde en 2024
(en nombre de postes et d'ETP)
|
État |
Nombre d'ambassades |
Nombre de consulats |
Nombre d'agents |
|
Chine |
173 |
91 |
5 000 |
|
États-Unis |
168 |
83 |
76 643 |
|
France |
161 |
72 |
13 818 |
|
Royaume-Uni |
156 |
51 |
17 532 |
|
Allemagne |
148 |
56 |
13 551 |
|
Turquie |
146 |
99 |
4 622 (hors agents locaux) |
|
Inde |
144 |
56 |
n.c. |
|
Russie |
143 |
74 |
12 000 |
|
Canada |
100 |
51 |
14 000 |
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Concernant la répartition géographique des postes, comme l'illustrent les motivations d'ouverture et de fermeture des ambassades et consulats (voir infra), une part des créations de représentations diplomatiques françaises vient matérialiser les priorités géographiques identifiées au sein du réseau, comme :
- au sein de la zone « Afrique du Nord et Moyen-Orient », avec la réouverture des ambassades de France à Tripoli (Libye) et à Damas (Syrie) et l'ouverture d'un consulat général de France à Mossoul (Irak) ;
- en Indopacifique (couvrant à la fois les zones « Asie et Océanie » et « Afrique et Océan indien ») avec l'ouverture d'une ambassade de France aux Samoa, le renforcement des effectifs de l'ambassade de France aux Fidji et l'ouverture d'un bureau de France à Hyderabad (Inde) ;
- en Europe continentale, par le renforcement de différents postes situés sur le « flanc est ».
S'agissant de la répartition des effectifs, sur la période 2019-2025, l'affectation des ETP est restée relativement stable et ne semble pas traduire de forte réorientation géographique du réseau.
À l'inverse, alors que les zones « Asie et Océanie » et « Europe continentale » sont désormais considérées comme prioritaires, au regard de la stratégie Indopacifique de la France et du renforcement du « flanc est » de l'Europe suite à l'invasion russe de l'Ukraine, ces deux zones perdent des effectifs sur cette même période.
Répartition géographique des
effectifs du réseau diplomatique et évolution
entre 2019 et 2025
(en ETPT et en pourcentage)
|
Zone géographique |
Effectifs au 31 décembre 2019 |
Proportion |
Effectifs au 31 décembre 2025 |
Proportion |
Évolution des effectifs 2019-2025 |
|
Amériques et Caraïbes (AME) |
1 400,71 |
13,87 % |
1 421,00 |
14,16 % |
+ 1,45 % |
|
Afrique du Nord et Moyen-Orient (ANMO) |
1 791,93 |
17,74 % |
1 838,00 |
18,31 % |
+ 2,57 % |
|
Asie et Océanie (AS) |
1 718,00 |
17,01 % |
1 658,90 |
16,53 % |
- 3,44 % |
|
Affaires stratégiques, sécurité et désarmement (ASD) |
44 |
0,44 % |
48,5 |
0,48 % |
+ 10,23 % |
|
Afrique et Océan indien (DAOI) |
2 442,23 |
24,18 % |
2 352,68 |
23,44 % |
- 3,67 % |
|
Union européenne et États associés (DUE) |
1 959,35 |
19,4 % |
1 972,89 |
19,66 % |
+ 0,69 % |
|
Europe continentale (EUC) |
619,82 |
6,14 % |
610,5 |
6,08 % |
- 1,50 % |
|
Nations Unies, organisations internationales, droits de l'homme et francophonie (NUO) |
124,5 |
1,23 % |
135 |
1,34 % |
+ 8,43 % |
|
Monde |
10 100,54 |
100 % |
10 037,47 |
100 % |
- 0,62 % |
Note : les ETP relevant des « zones » NUO et ASD sont affectés dans les représentations permanentes de la France auprès des organisations internationales.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
3. Des fermetures de postes subies, des ouvertures limitées par les marges de manoeuvre budgétaires
Le réseau diplomatique et consulaire a connu un certain nombre d'évolutions géographiques au cours des dernières années. En application du principe d'universalité, le réseau s'est davantage étendu (par l'ouverture de nouvelles implantations diplomatiques ou consulaires) que restreint.
En principe, l'ouverture d'un poste répond à l'apparition d'intérêts politiques ou économiques notables.
Des ouvertures ou transformations de format de postes diplomatiques ou consulaires peuvent également répondre à une évolution de la relation bilatérale, sur le plan politique, indépendamment de l'intensité des échanges économiques ou de l'ampleur du nombre de ressortissants français résidant dans le pays partenaire. Surtout, ces ouvertures peuvent intervenir dans des États dans lesquels l'influence française est d'ores et déjà bien établie, avec une présence diplomatique et consulaire conséquentes, et qui ne figurent pas parmi les géographies prioritaires de la réorientation du réseau.
À titre d'exemple, l'ouverture d'un poste consulaire d'influence à Florence et la transformation de la section consulaire de l'ambassade de France à Rome en consulat général, réalisées toutes deux en 2022, s'inscrivaient dans une volonté du Gouvernement de poursuivre l'intensification des relations franco-italiennes à la suite de la signature, en novembre 2021, du traité bilatéral dit du Quirinal17(*) et ce, comme le note la Cour des comptes « en dépit des objectifs affichés de rationalisation. »18(*)
À l'inverse, s'agissant des fermetures de postes, l'examen des opérations réalisées au cours des dernières années démontre que ces fermetures ont été essentiellement contraintes ; elles découlent moins de choix discrétionnaires de redimensionnement du réseau que d'une adaptation à des circonstances exogènes. Aussi, les fermetures d'ambassades et de consulat constatées sur les derniers exercices résultent soit d'une forte dégradation des conditions sécuritaires dans le pays (comme au Yémen, en Afghanistan et au Soudan) soit d'une détérioration des relations bilatérales (avec la Corée du Nord, le Niger et, très récemment, le Burkina Faso). Ces fermetures ne présentent toutefois pas un caractère définitif. En Syrie, l'ambassade de France, fermée en 2011 au début de la guerre civile pour protester contre la répression menée par le régime de Bachar al-Assad, a été réouverte en 2025.
Ces mêmes facteurs peuvent conduire à une restriction de la présence diplomatique française. Les postes diplomatiques en Ukraine, en Russieet au Mali ont ainsi vu leurs effectifs réduits, de même que des postes situés dans des États connaissant des tensions diplomatiques avec la France, à l'image du Venezuela et de l'Algérie.
Seuls deux exemples de fermeture liées à la réorganisation du réseau ont été portés à la connaissance des rapporteurs :
- d'une part, la fermeture définitive du consulat de Karachi, suite à un rapport de l'inspection générale des affaires étrangères soulignant la faiblesse des intérêts économiques français dans cette zone (mais également en raison de la situation sécuritaire au Pakistan) ;
- d'autre part, la fermeture du bureau de l'ambassadrice pour le Pacifique à Nouméa, en raison d'un regroupement avec l'ambassade de France aux Samoa.
Au total, plutôt que des fermetures de postes, le MEAE a privilégié des redimensionnements de format, en s'appuyant notamment sur les postes de présence diplomatique (PPD) et les postes consulaires d'influence (PCI). Le ministère indique que, pour « nombreux postes, en continu et de manière progressive », des adaptations de format sont décidées pour répondre à l'apparition de nouveaux besoins et intérêts ou, à l'inverse, de la réduction des intérêts français. Dans ce dernier cas, les effectifs et moyens prélevés sur les implantations jugées moins prioritaires peuvent être redéployés ailleurs dans le réseau.
Le redimensionnement de postes peut, au surplus, découler de réformes structurelles du réseau parmi lesquelles :
- la mise en oeuvre des recommandations du rapport de M. Paul Hermelin sur l'amélioration de la délivrance des visas19(*) et le regroupement des services d'instruction des demandes de visas sur un ou plusieurs sites par État, ce qui implique des transferts d'effectifs au sein du réseau consulaire ;
- la réforme des réseaux de l'État à l'étranger dans le cadre du programme « Action publique 2022 » qui a eu pour effet d'intégrer dans le plafond d'ETP du MEAE les effectifs des fonctions support des différents réseaux ministériels, d'une part, et à l'inverse, le transfert des effectifs de la coopération technique lors de la création de l'agence de coopération technique Expertise France, d'autre part.
Motifs d'évolution du réseau
diplomatique et consulaire
au cours des derniers exercices
|
Évolution du réseau |
Motif |
Poste diplomatique ou consulaire concerné |
|
Ouverture |
Apparition d'un intérêt économique |
- Ambassade de France à Georgetown (Guyana, 2025) ; - bureau de France à Hyderabad, rattaché au consulat général à Bangalore (Inde, 2023). |
|
Apparition d'un intérêt politique |
- Consulat général à Mossoul (Irak, 2022) ; - ambassade de France à Apia (Samoa, 2025) ; - consulat général à Nuuk (Groenland, 2026). |
|
|
Amélioration des conditions de sécurité |
- Ambassade de France à Tripoli (Libye, 2021) ; - ambassade de France à Damas (Syrie, 2025, ambassade fermée en 2012). |
|
|
Augmentation de format |
Apparition de contraintes nouvelles |
- Transformation de la section consulaire de l'ambassade à Rome en consulat général (Italie, 2022) ; - ouverture d'un poste consulaire d'influence à Florence (Italie, 2022) ; - transformation de l'agence consulaire en consulat général à Melbourne (Australie, 2024) ; - transformation de l'Institut français en consulat général à Séville (Espagne, 2024) ; - transformation de la section consulaire de l'ambassade à Athènes en consulat général (Grèce, 2024) ; - transformation de la section consulaire de l'ambassade à Yaoundé en consulat général (Cameroun, 2026). |
|
Apparition de besoins ou d'intérêts nouveaux |
Renforcement des effectifs sur de nombreux postes |
|
Fermeture |
Dégradation des conditions de sécurité |
- Ambassade de France à Sanaa (Yémen, 2015) ; - ambassade de France à Kaboul (Afghanistan, 2021) ; - ambassade de France à Khartoum (Soudan, 2023). |
|
Dégradation des relations bilatérales |
- Bureau français de coopération en Corée du Nord, Pyongyang (2020) ; - ambassade de France à Niamey (Niger, 2023). |
|
|
Choix d'organisation |
- Consulat général à Karachi (Pakistan) ; - bureau de l'ambassadrice pour le Pacifique à Nouméa (regroupement définitif vers l'ambassade de France à Suva, 2026-2027). |
|
|
Réduction de format |
Dégradation des conditions de sécurité |
Ukraine, Russie, Burkina Faso et Mali |
|
Dégradation des relations bilatérales |
Venezuela et Algérie |
|
|
Choix d'organisation |
Réduction d'effectifs sur de nombreux postes |
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
S'agissant de la procédure interne au MEAE, une réunion annuelle sous la présidence du secrétaire général du ministère étudie les évolutions possibles du réseau diplomatique, consulaire et culturel. Au préalable, les projets d'ouverture, de fermeture ou d'évolution d'un poste diplomatique ou consulaire font l'objet d'une instruction par l'ensemble des services concernés. Sont prises en compte des critères d'opportunité politique, les enjeux sécuritaires d'une telle opération et son équilibre financier. A l'issue de cette réunion annuelle, le secrétaire général et le directeur de cabinet du ministre préparent les arbitrages pour ce dernier.
Plus spécifiquement, dans le domaine consulaire, la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire dans ses réponses écrites, indique que « parmi les critères pouvant être pris en compte, on retiendra le coût financier complet, les économies pouvant être dégagées par des fermetures, les pratiques de nos partenaires, l'évolution de la taille des communautés françaises dans les zones concernées et leurs spécificités. »
De même, concernant le réseau culturel, les décisions d'ouverture et de fermeture d'instituts français sont prises sur le fondement de propositions préparées par la direction générale de la mondialisation, après consultations des directions concernées, notamment les directions géographiques.
La mise en oeuvre des décisions d'évolution du réseau est réalisée par une coopération entre différents services, sous la coordination de la direction des affaires financières, qui assure un contrôle de la traçabilité des coûts et des économies associées.
Cette procédure « de droit commun », reposant sur des propositions formulées par les services en fonction des priorités stratégiques préalablement identifiées, est parfois mise à mal par des injonctions politiques soudaines. En témoigne l'ouverture d'un poste consulaire d'influence à Nuuk, en février 2026. Après l'annonce par le président de la République du renforcement de la présence diplomatique française au Groenland, en réponse aux déclarations américaines visant ce territoire, une mission de préfiguration a été confiée à un diplomate basé à Paris, pour étudier les différentes possibilités d'implantation. Sur le fondement du rapport de préfiguration, les directions compétentes ont évalué les avantages et les inconvénients de différentes options : l'ouverture d'un consulat à Nuuk, la création d'un consulat au Groenland installé à Copenhague ou d'un poste d'agent en mission depuis Paris. Arbitrée par le ministre, l'option retenue a été la plus ambitieuse et la plus coûteuse, avec l'ouverture d'un poste consulaire d'influence à Nuuk le 6 février 2026, doté d'un ETP.
Le réseau de la direction générale du Trésor : une plus grande adaptabilité dans les ouvertures et fermetures de services économiques
Par rapport au réseau diplomatique stricto sensu, le réseau de la DG Trésor se caractérise par une organisation régionalisée, d'où une plus grande adaptabilité dans la répartition des moyens à l'étranger.
D'une part, concernant les ouvertures et fermetures de services économiques, la DG Trésor n'a formalisé aucune doctrine. Les décisions sont prises au regard des demandes politiques, des relations économiques (et le cas échéant des perspectives d'affaires et intérêts sectoriels) avec l'État concerné et la zone régionale, sous réserve des marges budgétaires.
En tout, 15 services économiques ont été fermés entre 2018 et 2025, en raison d'une relation bilatérale politique ou sécuritaire dégradée (dans les pays du Sahel, au Soudan ou en Afghanistan) ou en raison d'un intérêt économique moindre ou dans le cadre du processus de régionalisation des services. Au total, huit services économiques ont été fermés pour ces derniers motifs : Tirana (Albanie), Wellington (Nouvelle Zélande), Nicosie (Chypre), Port Louis (Île Maurice), Djeddah (Arabie Saoudite), Houston (États-Unis), Manama (Bahreïn) et Yangon (Birmanie). Par rapport au réseau diplomatique, les fermetures de postes relèvent donc moins d'une contrainte extérieure que d'une décision d'adaptation à l'évolution des intérêts français ou de réorganisation.
D'autre part, s'agissant de la répartition des effectifs, une revue annuelle est organisée sous la direction du secrétariat général et des bureaux géographiques. Elle tient compte des demandes des postes, de l'intensité de la relation économique bilatérale et de l'importance du pays sur la scène européenne et internationale.
L'allocation des effectifs suit une même logique d'adaptation aux opportunités économiques, les ETP retirés d'un poste pouvant être redéployés dans les services économiques à plus forts besoins.
Source : commission des finances, d'après les réponses de la direction générale du Trésor
* 13 Article 1er du décret n° 79-433 du 1er juin 1979.
* 14 Article 3 du décret précité.
* 15 148 ambassades, 14 représentations permanentes, 99 consulats généraux, une agence consulaire, un bureau consulaire et un bureau commercial.
* 16 Alain Juppé et Louis Schweitzer (présidence), « La France en Europe et dans le monde. Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020 », 2008.
* 17 Traité entre la République française et la République italienne pour une coopération bilatérale renforcée, signé le 26 novembre 2021, à Rome.
* 18 Cour des comptes, « Les services rendus aux Français à l'étranger », observations définitives, 13 juin 2024.
* 19 Paul Hermelin, rapport à l'attention du ministre de l'intérieur et des outre-mer et de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères, « Propositions pour une amélioration de la délivrance des visas », avril 2023.