La rationalisation du réseau diplomatique

B. L'ADAPTATION DES FORMATS DE PRÉSENCE DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE, LEVIER DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE, N'EST PAS SANS PRÉSENTER DE DIFFICULTÉS

Pour permettre de maintenir l'universalité du réseau, le livre blanc de 2008 a consacré un principe directeur d'organisation du réseau diplomatique : la modularité. Le principe consiste à adapter l'empreinte, par une différenciation des formats de présence diplomatique, pour maîtriser les coûts et ainsi préserver l'universalité du réseau dans un contexte budgétaire contraint.

Il en résulte une catégorisation des postes diplomatiques, entre :

- les ambassades à missions élargies et à format d'exception (huit postes, à forte valeur symbolique et diplomatique, à savoir les ambassades de de France en Allemagne, en Espagne, aux États-Unis, en Italie, à Madagascar, au Maroc, au Royaume-Uni et au Sénégal) ;

- les postes à moyens élargis, assurant l'ensemble des missions de l'État à l'étranger (29 postes) ;

- les postes à missions prioritaires, dont le nombre de missions est plus restreint, sans que la distinction avec les postes à missions élargies soit clairement établie (99 postes) ;

- et les postes de présence diplomatique (PPD), au nombre de 26 en 2026, au format le plus restreint (capacité de veille et d'analyse politique).

À ces quatre grandes catégories s'ajoutent deux antennes diplomatiques (en Gambie et en Sierra Leone) et un bureau de France (à Taïwan, le bureau de Pyongyang ayant été fermé). Des modes alternatifs de présence diplomatique, pratiqués par d'autres pays européens, comme les ambassadeurs non-résidents, n'ont pas été retenus par la France.

Les formes les plus légères de représentation correspondent davantage à des démarches de préfiguration de la création d'un poste diplomatique. Le ministère a également rapidement abandonné certains formats plus légers : les formats à deux agents (un agent de catégorie A et un agent de catégorie C) qui faisaient peser une charge de travail trop lourde sur ces personnels. Le ministère peut néanmoins être utilisé dans le cadre de la préfiguration d'un nouveau poste.

1. Les postes de présence diplomatique : un format minimaliste adapté aux zones où la présence de la France semble moins stratégique

Initié en 2013, dans le cadre du programme de modernisation de l'action publique, les postes de présence diplomatique ont visé à concilier le principe d'universalité du réseau diplomatique avec les exigences de réduction de la masse salariale mis en oeuvre par le MEAE. Ce format de postes implique des effectifs plus réduits et l'exclusion de certaines compétences notamment dans le domaine consulaire.

Au total, 25 ambassades ont été redimensionnées au format de postes de présence diplomatique en deux vagues :

- une première vague de treize postes sur la période 2013-2015 (Brunei, Cap-Vert, Érythrée, Guinée-Bissau, Honduras, Jamaïque, Kirghizstan, Libéria, Népal, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Tadjikistan, Trinité et Tobago et Zambie) ;

- puis une seconde vague de douze postes entre 2016 et 2017 (Botswana, Fidji, Moldavie, Monténégro, Namibie, Nicaragua, Paraguay, Salvador, Seychelles, Soudan du Sud, Suriname et Turkménistan).

À ces 25 reconfigurations s'est ajoutée en septembre 2025 l'ouverture d'une nouvelle ambassade en format PPD au Guyana. En y ajoutant les 23 postes consulaires d'influence (PCI, voir infra), le réseau comporte cinquante postes à format allégé.

À noter qu'aucun poste de présence diplomatique n'est positionné dans un État membre de l'Union européenne.

a) Les PPD, un coût budgétaire limité au regard de leur empreinte diplomatique

Le principal avantage du format PPD est un coût budgétaire plus maitrisé. Au total, l'introduction de cette modalité d'organisation entre 2013 et 2017 a permis, selon une évaluation réalisée en 2023 par l'IGAE et transmise aux rapporteurs spéciaux, de réduire les effectifs du réseau de l'ordre de 200 équivalents temps plein, soit une diminution de la masse salariale de l'ordre de douze millions d'euros. Concrètement, cela a conduit à faire passer les effectifs de l'ambassade de France à Praia (Cap-Vert) de 18,5 à 5 ETP, ceux de l'ambassade à Bissau (Guinée-Bissau) de 22 à 7, ceux de l'ambassade à Tegucigalpa (Honduras) de 17 à 5 et ceux de l'ambassade de France à Kingston de 13 à 7.

Sur le plan immobilier, le redimensionnement des postes en format PPD a entrainé une baisse de 30 % de la dépense au titre des loyers sur ces implantations, soit environ 300 000 euros.

Par rapport au reste du réseau, les PPD ont un poids budgétaire limité : en 2024, alors qu'ils constituaient près de 15 % des postes diplomatiques (25 sur 163), les PPD représentaient 2,2 % de l'ensemble des dépenses réalisées à l'étranger par le réseau^20(*). En moyenne, hors dépenses de personnel, un poste de présence diplomatique coûte près de cinq fois moins qu'un poste à missions prioritaires et plus de seize fois moins qu'un poste à moyens élargis.

S'agissant des dépenses d'interventions, le champ plus restreint des missions exercées par les PPD et le fait qu'il soient situés dans des pays jugés moins stratégiques pour les intérêts français conduisent à ce que les crédits mis à la disposition de ces postes soient plus limités. À titre d'illustration, le budget moyen du service de coopération et d'action culturelle (Scac) des PPD est de l'ordre de 85 000 euros, contre 450 000 euros pour les postes à missions prioritaires et 1,7 million d'euros pour les postes à missions élargies (vingt fois plus).

Comparatif des coûts unitaires hors titre 2, moyens et médian,
par catégorie de postes diplomatiques en 2025

Catégorie de postes	Coût unitaire moyen du poste	Coût unitaire médian du poste
Postes à moyens élargis	8 068 548 euros	6 495 224 euros
Postes à missions prioritaires	2 400 358 euros	1 812 951 euros
Postes de présence diplomatiques	490 159 euros	387 088 euros

Note : sont intégrées toutes les dépenses HT2 relevant de l'ensemble des programmes concourant au financement du réseau.

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Il en va de même pour la masse salariale par catégorie de postes, la limitation des effectifs des PPD permettant ainsi de réduire sensiblement le coût moyen et médian de ces postes. En 2023, la moyenne des effectifs des PPD se situait à 7,54 ETP et à 8 ETP en 2026 (le plus grand poste comportant 15 ETP et le plus petit 5). L'éventail d'effectifs s'est cependant sensiblement accru avec le renforcement des moyens humains positionnés sur l'ambassade de France en Moldavie depuis 2024.

Comparatif de la masse salariale, moyenne et médiane, par catégorie de postes diplomatiques en 2025

Catégorie de postes	Coût unitaire moyen du poste	Coût unitaire médian du poste
Postes à moyens élargis	5 526 786 euros	4 854 212 euros
Postes à missions prioritaires	2 024 606 euros	1 389 712 euros
Postes de présence diplomatiques	358 904 euros	328 732 euros

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

En répartissant les postes selon la taille de leurs budgets de fonctionnement respectifs, on constate que chaque quantile consomme environ 50 % de crédits de plus que le quantile précédent. Les trois premiers quantiles de postes, qui regroupent notamment l'ensemble des PPD (mais aussi d'autres postes de faible dimension hors de la catégorie PPD), représentent moins de 10 % du budget de fonctionnement du réseau.

Répartition du budget de fonctionnement du réseau selon les catégories de postes diplomatiques en 2024, par quantile

(en nombre de postes et en pourcentage)

	1^er quantile	2^e quantile	3^e quantile	4^equantile	5^equantile	6^equantile	7^equantile
Part du budget du réseau consommé par le quantile	2 %	4 %	5 %	8 %	12 %	21 %	48 %
Postes à moyens élargis au sein du quantile	0	0	0	0	11	12	16
Postes à missions prioritaires au sein du quantile	4	18	21	23	12	13	7
Postes de présence diplomatique au sein du quantile	17	5	2	0	0	0	0

Note : chaque quantile comprend 23 postes hormis le premier quantile qui en compte 21.

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

S'agissant des économies additionnelles qui pourraient être obtenues en élargissant le nombre d'ambassades en format PPD, la direction des affaires financières du ministère de l'Europe et des affaires étrangères estime que :

- l'alignement de la dépense moyenne des dix plus petits postes au-dessus de la catégorie des PPD sur la dépense moyenne des PPD représenterait une économie théorique de 1,5 million d'euros en dépenses de fonctionnement ;

- tandis qu'un alignement similaire pour les vingt plus petits postes au-dessus de la catégorie des PPD permettrait d'économiser 4,5 millions d'euros en dépenses de fonctionnement sur le programme 105.

Au total, il est incontestable que le budget consommé par les PPD demeure maitrisé, les gisements d'économies en dépenses de fonctionnement se situant davantage dans les quantiles les plus élevés de la distribution des postes selon leur importance.

Pour autant, le MEAE a envisagé d'inclure de nouveaux postes dans la catégorie des postes de présence diplomatique. Dans son évaluation du dispositif des PPD en 2023, l'inspection générale des affaires étrangères recommandait d'élargir la liste des PPD à six ambassades dans des pays hors Union européenne dont les effectifs étaient inférieurs à vingt ETP (les ambassades de France à Andorre, en Islande, au Kosovo, à Monaco, en Mongolie et à Vanuatu). Parmi les États concernés figurent des pays frontaliers de la France, ce qui faciliterait le transfert des fonctions consulaires vers d'autres administrations mais supposerait une coordination avec ces dernières. De même, la mission conjointe réalisée en 2018 par l'IGF et l'IGAE sur les réseaux de l'État en Europe recommandait de basculer quatre petits postes situés en Europe en format PPD et de rattacher à un autre poste leurs fonctions consulaires. À la différence de l'évaluation de 2023, le rapport réalisé en 2018 incluait deux postes situés dans des États membres de l'Union européenne.

À noter que toute nouvelle transformation de poste diplomatique en PPD implique un transfert de charges, soit vers le poste de rattachement, soit, s'agissant des postes situés dans des pays frontaliers, vers les services de l'État et les collectivités territoriales des départements frontaliers.

b) En dépit du caractère allégé des compétences exercées par les PPD, la distorsion entre les moyens des postes et leur charge de travail est notable

Par rapport aux autres catégories de postes, les postes de présence diplomatique se caractérisent par un socle de compétences plus restreint, leur permettant de se concentrer sur les fonctions essentielles de représentation et d'influence. Une circulaire de la secrétaire générale du MEAE, en date du 20 juin 2024 précise l'étendue des missions des PPD et les modalités de fonctionnement de ces postes.

Deux missions prioritaires sont assignées aux ambassadeurs dans les postes de présence diplomatique :

- le travail politique, le chef de poste étant chargé d'informer le ministère des évolutions politiques dans son pays de résidence et d'animer les réseaux d'opérateurs français ou de partenaires européens ;

- la diplomatie économique, l'ambassadeur contribuant à la bonne coordination des acteurs économiques français, en constituant, le cas échéant, un conseil économique et en s'appuyant sur les chambres de commerce. Le poste assure, en coopération avec le service économique régional et les opérateurs, une collecte d'informations, une veille sur les projets et appels d'offres et un accompagnement des délégations d'entreprises.

Dans le champ de la politique d'influence, les ambassadeurs en PPD peuvent choisir d'exercer une ou deux missions supplémentaires, en concertation avec la direction régionale compétente et la direction générale de la mondialisation. Ces missions peuvent, par exemple, être l'appui à l'action extérieure des collectivités territoriales, le suivi d'une organisation multilatérale, la coopération linguistique, culturelle et universitaire ou l'appui au réseau culturel français.

Cette faculté de déterminer « à la carte » l'éventail des missions exercé par le poste semble appréciée par les chefs de poste. En tout état de cause, la circulaire de la secrétaire générale précise que la DGM et la direction régionale doivent vérifier que ces objectifs supplémentaires sont « justifiés et que les moyens destinés à les remplir soient disponibles. »

Les postes de présence diplomatique n'ont pas de circonscription consulaire propre et ne disposent par conséquent que de compétences consulaires résiduelles (ils demeurent, dans leurs relations avec leur État de résidence, sous l'empire de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961). Le territoire de leur pays de résidence est inclus dans la circonscription consulaire de leur poste de rattachement consulaire (PRC).

Au titre de leurs compétences résiduelles en matière consulaire, les PPD exercent la protection consulaire, y compris dans la gestion de crise, délivrent des laissez-passer consulaires et, en lien avec leurs postes de rattachement consulaire, établissent des procurations de vote. Depuis juillet 2024^21(*), les PPD peuvent également remettre des titres d'identité et de voyage, afin d'éviter aux ressortissants français établis dans leur État de résidence d'effectuer un second déplacement vers le PRC.

En matière d'action culturelle et de coopération, les moyens limités de ces postes encadrent de facto l'exercice de ces compétences. Comme l'a indiqué la direction générale de la mondialisation lors de son audition, les PPD ne disposent généralement pas d'un service de coopération et d'action culturelle (Scac). Les actions de coopération peuvent être mises en oeuvre par un voire deux ETP dont le statut peut varier (fonctionnaire expatrié, volontaire international en administration ou agent de droit local). Dans certains postes, le numéro deux de l'ambassade cumule ses fonctions avec celles de conseiller de coopération et d'action culturelle (Cocac)^22(*). Les rapporteurs spéciaux ont pu observer une telle organisation au sein de l'ambassade de France en Moldavie lors de leur déplacement du 31 mai au 2 juin 2026.

Cette limitation des effectifs sur les missions relevant de la DGM est envisageable dès lors que les postes concernés concentrent moins d'enjeux en la matière et disposent de moins de crédits d'intervention à mettre en oeuvre. Il n'en demeure pas moins que ce cumul de fonctions alourdit la charge de travail des équipes concernées.

Pour l'ensemble des missions qui ne pas assurées par le poste et pour les fonctions support, les PPD sont adossés à des postes de rattachement :

- en matière consulaire (administration des Français à l'étranger, réception des demandes de visas et réception des demandes d'acquisition de la nationalité française), ils relèvent du consulat général ou de la section consulaire de rattachement. Le poste consulaire de rattachement peut organiser des tournées consulaires avec des agents en mission se déplaçant dans l'État de résidence du PPD ;

- concernant les fonctions logistiques et techniques, les PPD sont rattachés aux services régionalisés (antennes de la direction des immeubles et de la logistiques, centres régionaux d'assistance aux systèmes d'information et de communication et chefs régionaux de sécurité opérationnelle) en fonction de leur localisation géographique ou de « tout autre critère déterminant » ;

- pour les tâches de traduction et l'organisation des visites de haut niveau, les PPD peuvent également s'appuyer sur leur poste de rattachement.

En matière immobilière, les postes de présence diplomatique engagent et liquident les dépenses immobilières de titre 3 (de même que l'ensemble des dépenses indispensables à leur fonctionnement), à l'exception des loyers qui, s'ils peuvent être payés par les PPD, le sont majoritairement par l'administration centrale. S'agissant des dépenses immobilières d'investissement (titre 5), ces dernières sont exécutées par les secrétariats généraux d'ambassade des postes où sont localisés les antennes de la direction des immeubles et de la logistique^23(*). À la demande du PPD, ces dépenses peuvent néanmoins être directement exécutées par le poste, notamment quand il est plus simple, pour des raisons de circuit bancaire, d'ordonnancer les dépenses d'investissement dans le pays de réalisation des travaux^24(*).

Outre les postes de rattachement et les services régionalisés, les PPD peuvent s'appuyer sur les services centraux. Ces derniers sont supposés limiter leurs sollicitations à l'égard des postes.

Postes de présence diplomatiques et postes de rattachement en 2024

Postes de présence diplomatique	Postes de rattachement pour l'administration des Français	Postes de rattachement pour les visas de court séjour	Postes de rattachement pour les visas de long séjour	Antenne régionale de la direction des immeubles et de la logistique	Centres régionaux d'assistance aux systèmes d'information et de communication (Crasic)	Chefs régionaux de sécurité opérationnelle (CSO)
Botswana (Gaborone)	Johannesburg	Johannesburg	Johannesburg	Nairobi	Pretoria	Windhoek
Brunei (Bandar Seri Begawan)	Singapour	Singapour	Singapour	Séoul	Kuala Lumpur	Singapour
Cap-Vert (Praia)	Dakar	Dakar	Dakar	Abidjan	Dakar	Bissau
Érythrée (Asmara)	Djibouti	Italie (représentation Schengen)	Djibouti	Tunis	Addis Abeba	Djibouti
Fidji (Suva)	Sydney	Singapour	Singapour	Séoul	Canberra	Canberra
Guinée-Bissau (Bissau)	Dakar	Espagne (représentation Schengen)	Dakar	Abidjan	Dakar	Bissau
Honduras (Tegucigalpa)	Guatemala City	Allemagne (représentation Schengen)	Guatemala City	Washington	Panama	Mexico
Jamaïque (Kingston)	Panama	Espagne (représentation Schengen)	Washington	Washington	Panama	Panama
Kirghizstan (Bichkek)	Astana	Suisse (représentation Schengen)	Astana	Moscou	Beyrouth	Astana
Libéria (Monrovia)	Abidjan	Abidjan	Abidjan	Abidjan	Abidjan	Bissau
Moldavie (Chisinau)	Bucarest	Hongrie (représentation Schengen)	Bucarest	Istanbul	Beyrouth	Bucarest
Monténégro (Podgorica)	Tirana	n.a.	Belgrade	Istanbul	Athènes	Belgrade
Namibie (Windhoek)	Johannesburg	Allemagne (représentation Schengen)	Johannesburg	Nairobi	Pretoria	En résidence
Népal (Katmandou)	New Delhi	New Delhi	New Delhi	New Delhi	New Delhi	New Delhi
Nicaragua (Managua)	San José	Espagne (représentation Schengen)	San José	Washington	Panama	San José
Papouasie-Nouvelle-Guinée (Port Moresby)	Sydney	Singapour	Singapour	Séoul	Canberra	Manille
Paraguay (Assomption)	Buenos Aires	Espagne (représentation Schengen)	Buenos Aires	Rio de Janeiro	Brasilia	Santiago
Salvador (San Salvador)	Guatemala City	Espagne (représentation Schengen)	Guatemala City	Washington	Panama	Guatemala City
Seychelles (Victoria)	Port-Louis	Port-Louis	Port-Louis	Nairobi	Addis Abeba	Port-Louis
Soudan du Sud (Djouba)	Addis Abeba	Addis Abeba	Addis Abeba	Nairobi	Addis Abeba	Kampala
Suriname (Paramaribo)	n.a.	Pays-Bas (représentation Schengen)	n.a.	Rio de Janeiro	Brasilia	Castries
Tadjikistan (Douchambé)	Tachkent	Allemagne (représentation Schengen)	Tachkent	Moscou	Beyrouth	Tachkent
Trinité-et-Tobago (Port d'Espagne)	Castries	Castries	Castries	Washington	Panama	Castries
Turkménistan (Achgabat)	Bakou	Italie (représentation Schengen)	Istanbul	Moscou	Beyrouth	Bakou
Zambie (Lusaka)	Johannesburg	Italie (représentation Schengen)	Johannesburg	Nairobi	Pretoria	Harare

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

L'évaluation réalisée par l'inspection générale des affaires étrangères et les observations recueillies par les rapporteurs spéciaux au cours de leurs auditions et déplacements permettent d'identifier trois types de difficultés dans la mise en oeuvre du statut de PPD.

Premièrement, l'exercice de fonctions consulaires résiduelles peut se révéler complexe pour des postes qui ne sont pas dimensionnés pour traiter une charge de travail notable dans ce domaine. L'IGAE considère cette difficulté comme le « point le plus dysfonctionnel » du modèle des PPD.

En dépit d'une compétence consulaire théoriquement allégée, ces derniers doivent assurer des missions consulaires variées et potentiellement chronophages (protection des Français en difficulté, recouvrement de créances hospitalières, gestion des bureaux de vote, gestion des situations d'urgence...) qui peuvent se trouver majorées lorsque l'État de résidence constitue une destination touristique importante (comme le Cap-Vert, le Monténégro, le Népal ou les Seychelles) ou comporte une communauté française notable (comme le Panama). Les PPD demeurent également compétents pour enregistrer la présentation des étrangers ayant fait l'objet d'une décision portant obligation de quitter le territoire français (OQTF) pour justifier leur sortie du territoire^25(*), ce qui s'ajoute aux tâches précitées lorsque l'État de résidence est un pays d'immigration vers la France.

Lors de la crise sanitaire, la fermeture des frontières décidées par de nombreux États a soulevé des difficultés supplémentaires, les ressortissants français installés dans l'État de résidence ne pouvant accéder aux services consulaires offerts normalement par le poste de rattachement.

Deuxièmement, dans le prolongement de la limitation de leurs moyens, les PPD rencontrent des difficultés en matière de sécurisation des emprises et de protection de leurs agents. C'est particulièrement le cas dans les États à forts niveaux de délinquance.

Troisièmement, sur un plan plus symbolique, le statut de PPD est encore associé à une image négative de poste « au rabais » qui nuit, en interne, à l'attractivité de ces ambassades pour les agents. À cette image dépréciative s'ajoute le ressenti d'une absence de priorisation de ces postes pour l'allocation des moyens et la programmation de projets immobiliers. Lors de leur déplacement auprès de l'ambassade de France en Moldavie, qui constitue pourtant le poste le mieux doté de la catégorie de PPD, les rapporteurs spéciaux ont pu constater les difficultés du poste à programmer l'extension des locaux de l'ambassade. Or, les PPD ne font l'objet d'aucune restriction formalisée de leurs moyens, sauf en matière immobilière où la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières à l'étranger (CIME) a fixé pour les PPD une surface maximale de 250 mètres carrés pour les résidences de chefs de poste faisant l'objet d'une prise à bail.

Cette difficulté symbolique se prolonge par un effet de cliquet constaté sur la qualification d'un poste diplomatique en PPD (voir infra).

Recommandation n° 1 : Supprimer l'appellation de « poste de présence diplomatique ».

Réévaluer, annuellement, l'adéquation du statut de poste de présence diplomatique à la présence française auprès du pays partenaire (secrétariat général du MEAE).

2. La modularité du réseau consulaire et les postes consulaires d'influence

Tout comme le réseau diplomatique, l'organisation du réseau consulaire suit le principe de modularité, avec différentes catégories de postes, déterminant l'étendue des moyens et des missions exercées.

Les différentes catégories de postes consulaires

Types de postes	Missions consulaires	Évolution du nombre de postes pour chaque catégorie entre 2013 et 2026
Consulat général et consulat	Réalisation de l'ensemble des missions consulaires	+ 4 (consulat généraux) et - 3 (consulats)
Section consulaire d'ambassade	Réalisation de l'ensemble des missions consulaires	- 23
Poste consulaire d'influence (ex-poste à gestion simplifiée)	Activité consulaire réduite à la protection consulaire et à l'influence économique, politique et culturelle.	+ 4
Poste de présence diplomatique	Activité consulaire réduite à la protection consulaire	n.a.
Consul honoraire	Missions consulaires résiduelles, exercés sous l'autorité du consul général	n.a.

Autres types de présence consulaire

Réalisation de l'ensemble des missions consulaires mais appellation distincte pour des raisons politiques (bureau français de Taipei et antenne consulaire d'Anjouan)

- 1 (bureau français à Pyongyang)

Note : l'adoption par une ambassade du format de PPD implique la fermeture de la section consulaire. Entre 2014 et 2017, 21 sections consulaires ont été fermées du fait de la transformation des postes concernés en PPD.

Source : commission des finances, d'après le rapport de la Cour des comptes sur les services consulaires rendus aux Français de l'étranger

Par rapport à un consulat de « plein exercice », les consulats généraux entrant dans la catégorie des postes consulaires d'influence (PCI) ont des compétences restreintes. Leurs missions correspondent essentiellement à de l'observation politique et de l'influence auprès des milieux économiques et culturels. Dans ce cadre, ils suppléent au travail de l'ambassade bilatérale, en particulier lorsque l'État de résidence a une organisation fortement régionalisée ou fédérale. Dans des territoires dotés d'une très forte autonomie, le PCI fait office de « quasi-ambassade ».

Tout en disposant d'une circonscription consulaire, le PCI n'ont que des activités consulaires restreintes et interviennent, à titre principal, en matière de protection consulaire, de proposition de nomination des consuls honoraires et contrôle de leur action, de délivrance des laissez-passer, de gestion des élections, de légalisation d'actes ou délivrance de certificats d'existence.

Tous les PCI n'ont pas le même champ de compétences et un arrêté spécifique du ministre de l'Europe et des affaires étrangères fixe leurs attributions respectives. À titre d'exemple, le consul général de France à Mossoul exerce uniquement les compétences relatives à la protection consulaire et à la délivrance des laissez-passer^26(*) tandis que le consul général de France à Florence est compétent, outre la protection consulaire et la délivrance des laissez-passer, pour la nomination des consuls honoraires et le contrôle de leur action, l'organisation des élections et la certification d'actes^27(*). Pour un exemple plus récent, le consul général de France à Nuuk est également compétent pour la légalisation d'actes et pour les relations avec la marine nationale et la marine marchande^28(*).

Les effectifs des PCI sont limités : le chef de poste consulaire peut exercer seul ses fonctions ou être accompagné de jusqu'à deux agents, généralement de recrutement local.

Le réseau consulaire comportait 24 PCI au 1^er juin 2026, dont une grande majorité sur le continent européen : l'Allemagne en comporte quatre, l'Italie, l'Espagne et la Russie en comptent deux, la Pologne, le Danemark et la Grèce, un. La dernière ouverture remonte à février 2026 avec la création d'un consulat général à Nuuk, au Groenland. Une fermeture devrait toutefois intervenir en août 2026, avec le poste de Karachi.

Comme les PPD, les PCI ont constitué, lors de leur création en 2013 (en remplacement des postes à gestion simplifiée), un outil de maîtrise de la dépense au sein du réseau. Selon les données transmises par le MEAE, la transformation de postes consulaires en PCI aurait permis de réduire de 40 ETP les effectifs du réseau. Au total, les postes consulaires d'influence représentent une part de 2,3 % du coût total du réseau consulaire à l'étranger, alors qu'ils constituent 26 % des postes consulaires (pour 95 postes).

Pourtant, comme l'a relevé la direction du budget au cours de son audition, le format de PCI a permis au ministère de l'Europe et des affaires étrangères de rouvrir certains postes fermés au cours des dernières années, à rebours de la logique de rationalisation du réseau. En témoignent le consulat général de France à Séville, rouvert en septembre 2025 en format PCI après avoir été fermé en 2019, ou le consulat général à Florence.

Listes des postes consulaires d'influence et
de leur poste de rattachement en 2026

Poste consulaire d'influence	Ambassade ou consulat de rattachement pour l'administration des Français
Édimbourg et Glasgow (Royaume-Uni)	Londres
Düsseldorf (Allemagne)	Francfort
Hambourg (Allemagne)	Berlin
Sarrebruck (Allemagne)	Francfort
Stuttgart (Allemagne)	Munich
Bilbao (Espagne)	Madrid
Séville (Espagne)	Madrid
Florence (Italie)	Rome
Naples (Italie)	Rome
Thessalonique (Grèce)	Athènes
Cracovie (Pologne)	Varsovie
Ekaterinbourg (Russie)	Moscou
Saint-Pétersbourg (Russie)	Moscou
Almaty (Kazakhstan)	Astana
Alexandrie (Égypte)	Le Caire
Haïfa (Israël)	Tel-Aviv
Mossoul (Irak)	Bagdad
Karachi (Pakistan)	Islamabad
Kyoto (Japon)	Tokyo
Melbourne (Australie)	Sydney
Moncton et Halifax (Canada)	Montréal
La Nouvelle Orléans (États-Unis)	Houston
Monterrey (Mexique)	Mexico City
Nuuk (Danemark)	Copenhague

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Toutefois, la modularité du réseau consulaire et le format de PCI ne vont pas sans susciter de difficultés. Comme l'a indiqué la DFAE aux rapporteurs spéciaux « le passage d'un consulat général de plein exercice à un format PCI est perçu par les usagers et leurs élus comme une dégradation des services qui leur sont offerts, la grande partie des compétences dévolues auparavant étant alors exercée par les postes de rattachement. » Un PCI est généralement perçu comme un « faux consulat » et la nécessité de se déplacer auprès du poste de rattachement est considéré négativement par nos ressortissants français à l'étranger, y compris dans des États où le nombre de résidents français est faible. Au surplus, comme le note la Cour des comptes, la réduction du format de postes consulaires ou l'ouverture de nouveaux postes consulaires d'influence conduit à des reports de charges sur les postes consulaires de rattachement. Dans le même sens, la DFAE estime que « pour les postes de rattachement, les tâches supplémentaires transférées lors du passage en PCI peuvent s'avérer très lourdes ou peu adaptées à la réalité du terrain. À effectifs constants, la recréation d'un service peut dans certains cas s'avérer plus efficace, et offrir un meilleur niveau de service. »

Des mesures d'adaptation ont été décidées par l'administration consulaire pour limiter les désagréments liés à l'adaptation du réseau, dont :

- l'organisation de tournées consulaires par les postes de rattachement auprès des PCI ;

- des mesures de dématérialisation, comme pour l'inscription au registre des Français établis hors de France ;

- des mesures de simplification, comme pour la remise de passeport qui, dans les pays où un envoi postal sécurisé est envisageable, peut désormais être effectuée par un envoi au domicile des usagers afin d'éviter une double comparution au poste consulaire de rattachement ;

- et depuis un décret n° 2024-689 du 5 juillet 2024^29(*), l'extension de la possibilité de remettre les titres d'identité et de voyage (TIV) à leurs titulaires par les chefs de poste dans les postes de présence diplomatique et les postes consulaires d'influence.

Sur ce dernier point, cette évolution répondait à une forte demande des Français de l'étranger et de leurs élus. Les postes consulaires d'influence de Moncton, Monterrey, Édimbourg et Thessalonique peuvent donc recueillir depuis 2025, les demandes de passeports, de cartes nationales d'identité et de passeports temporaires, sous certaines conditions. Cette compétence facultative devrait être étendue à d'autres PCI en 2026.

Au total, la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire estime que « dans un contexte de hausse de l'activité et de forte attention aux besoins de nos compatriotes de l'étranger, toute réduction du réseau aurait un impact politique fort et des conséquences sur nos capacités de gestion de crise. » Ce constat rejoint partiellement celui de la Cour des comptes qui, dans son rapport sur les services consulaires aux Français à l'étranger, rappelle que la rationalisation du réseau consulaire se trouve limitée par le périmètre très étendu de ses missions, qui impliquent un socle de moyens.

3. La régionalisation de certaines fonctions, essentiellement techniques et logistiques

Si l'universalité a été réaffirmée comme principe directeur de l'organisation du réseau diplomatique et que la France a, par conséquent, écarté l'hypothèse d'une régionalisation des postes diplomatiques, certaines fonctions sont toutefois organisées à l'échelle régionale.

En premier lieu, des fonctions techniques et logistiques sont regroupées dans des centres régionaux, compétents pour assister plusieurs postes diplomatiques.

Premièrement, 22 centres d'assistance aux systèmes d'information et de communication (Crasic)^30(*), relevant dans la direction du numérique, sont chargés d'apporter aux postes de leur périmètre territorial un conseil technique et une assistance informatique ainsi que de garantir le bon fonctionnement des applications et infrastructures numériques, de veiller à l'opérabilité des outils d'information et de communication et d'assurer le respect des réglementations en matière de sécurisation des systèmes. Au total, les Crasic disposaient en 2025 de 95 ETP (contre 106 en 2019).

Ces antennes de la direction du numérique doivent assurer une disponibilité en continu, 24 heures sur 24 et sept jours sur sept. Elles peuvent intervenir à distance ou envoyer, lorsque cela est nécessaire, une équipe directement auprès du poste. En parallèle, la direction du numérique du MEAE peut organiser des missions de renfort auprès des postes.

Les Crasic s'appuient, dans les postes, sur un réseau de correspondants des systèmes d'information (CSI) répartis entre des secrétaires des systèmes d'information et de communication (SESIC, agents de catégorie B) et d'agents ressources de catégorie C.

L'évolution du contexte géopolitique et sécuritaire impose néanmoins des ajustements de la cartographie des Crasic et des réallocations d'effectifs au sein de leur réseau. À titre d'exemples :

- lors du déclenchement de l'agression russe contre l'Ukraine, deux agents du Crasic de Moscou ont été transférés vers celui de Beyrouth dont la compétence territoriale a été étendue à l'Asie centrale. Un seul agent demeure à Moscou, assurant les missions d'une équipe réduite ;

- au moment de la crise sanitaire, un agent du Crasic de Pékin a été envoyé à Tokyo pour faciliter le soutien à ce poste alors que les frontières chinoises faisaient l'objet d'une fermeture.

En raison de ces difficultés, la direction du numérique s'est employée à adapter les effectifs des Crasic à une organisation décentralisée et à l'éloignement de postes aux ressources contraintes. Une réduction progressive du recours aux volontaires internationaux informaticiens a été privilégiée, au profit d'agents au statut plus pérenne (secrétaires des systèmes d'information et de communication en Crasic et agents ressources dans les postes). En parallèle, la direction a développé des outils permettant un travail mobile sécurisé, qui supposent néanmoins une intervention locale pour leur configuration, leur mise à jour ou leur reconditionnement.

Pour autant, la répartition géographique des Crasic peut interroger : la présence de trois centres en Europe, à Berlin, Bruxelles et Rome paraît surprenante compte tenu de la proximité géographique avec la France. De plus, l'exercice de la fonction de support informatique, par une intervention à distance ou par un déplacement auprès du poste, s'exercerait dans les mêmes conditions depuis Paris.

Ce constat avait déjà été établi en 2013 par la mission conjointe IGF-IGAE sur l'organisation et le pilotage des réseaux à l'étranger^31(*), qui soulignait que le critère de facilité des liaisons aériennes devait prévaloir sur la proximité géographique entre les postes. Le rapport d'évaluation recommandait de regrouper au maximum les fonctions de support informatique et de rapatrier en France les Crasic compétentes pour les postes européens. Cette recommandation a été reprise dans le rapport conjoint des mêmes inspections sur l'évaluation du réseau européen des ministères et des opérateurs, rendu en 2018^32(*). Un tel rapatriement supposerait toutefois la création d'un centre de support technique dans des locaux adaptés et à proximité d'un aéroport afin de facilité les missions des techniciens auprès des postes.

Si cette recommandation a été suivie par la direction générale du Trésor, qui a fermé son centre de support informatique à Bruxelles et rapatriés ses effectifs à Paris (31 ETP étaient affectés dans ce centre en 2016), les implantations européennes de la direction du numérique du MEAE ont été maintenues.

Deuxièmement, la direction des immeubles et de la logistique du MEAE dispose d'un réseau de quinze antennes immobilières à vocation régionale^33(*), chacune dotée d'une zone de compétence couvrant plusieurs postes diplomatiques et consulaires^34(*). Ces antennes participent à définir la politique immobilière des postes diplomatiques, qu'il s'agisse des projets de travaux, d'acquisition ou de cession immobilière. Elles peuvent s'appuyer sur un réseau de correspondants immobiliers au sein des postes, fonctions généralement assurées par le secrétaire général du poste.

Trois antennes de la DIL sont situées en Europe (à Londres, Rome et Istanbul). Dans la même logique que celle proposée pour les Crasic, les deux rapports conjoints IGF-IGAE de 2013 et 2018 suggéraient de recentraliser en France la gestion des projets immobiliers en Europe.

Troisièmement, la direction de la sécurité diplomatique dispose également d'un réseau de chefs régionaux de sécurité opérationnelle (CSO) et de chefs régionaux de détachement de sécurité chargés de piloter la sécurité d'un ensemble de postes diplomatiques. À ce titre, les CRSO évaluent les dispositifs de protection, les vulnérabilités et les plans de crise des emprises.

Quatrièmement, au sein du réseau culturel, les fonctions d'agents comptables des établissements dotés de l'autonomie financière (soit les Instituts français^35(*) et les unités mixtes des instituts français de recherche à l'étranger, ou IFRE)^36(*) ont aussi été mutualisées à l'échelle régionale.

Les rapporteurs spéciaux estiment que la carte des services support régionalisés pourrait être réexaminée. Sans envisager une recentralisation totale de ces services, il parait nécessaire d'évaluer l'opportunité de privilégier le déploiement de missions ponctuelles de support.

Recommandation n° 2 : Rationaliser la cartographie des services support et évaluer l'opportunité de recentraliser ces fonctions (secrétariat général du MEAE).

En second lieu, la régionalisation est également retenue pour quelques fonctions d'ordre politique. Dans le secteur de la coopération et de l'action culturelle, des réseaux de conseillers thématiques sont compétents sur plusieurs postes. Dans le domaine de la santé, un réseau d'onze conseillers régionaux en santé mondiale (CRSM) est chargé de suivre les projets engagés par les organisations internationales en matière de santé et les initiatives portées par les autres bailleurs internationaux sur cette thématique. Le réseau de la coopération culturelle comporte également une quarantaine d'attachés de coopération audiovisuelle.

Au-delà du réseau diplomatique stricto sensu, la régionalisation est le mode d'organisation privilégié pour les réseaux à l'étranger des autres ministères. Par exemple, la direction générale du Trésor a opté pour une organisation hybride, avec un double échelon de services économiques régionaux (SER) et de services économiques (SE). Au cumul, 41 services économiques régionaux, dotés d'une circonscription élargie, supervisent et appuient 61 services économiques.

Toutefois, la régionalisation de fonctions politiques peut entrainer des difficultés de coordination. Au sein des postes dans lesquels sont affectés les services ou conseillers régionaux, leur compétence régionale peut sembler contradictoire avec l'autorité nationale des ambassadeurs. Les chefs de poste, dont la compétence est limitée à leur État de résidence, doivent accepter qu'une partie des effectifs placés sous leur autorité exercent leurs activités en-dehors de cet État, y compris en mobilisant des crédits de déplacement du poste.

À l'inverse, pour les postes pour lesquels les services ou conseillers régionaux sont compétents, il est parfois difficile d'obtenir une assistance de leur part, en raison de la difficulté à couvrir des circonscriptions très étendues. Par exemple, les onze conseillers régionaux en santé mondiale sont compétents pour 68 pays, rendant difficile un suivi précis de chaque État. Ces difficultés peuvent aussi se retrouver s'agissant des services régionaux des autres ministères. Dans leur évaluation des réseaux de l'État en Europe, l'inspection générale des finances comme l'inspection générale des affaires sociales notaient, à propos de la régionalisation, que cette organisation « aboutit, de facto, à un suivi à distance de certains pays européens qui pourraient se faire depuis Paris. » De fait, dans leur évaluation, les deux inspections avaient mesuré qu'en moyenne, les attaché douaniers, les attachés de défense et les attachés de sécurité intérieur passent 15 jours par ans dans les pays de leur zone de compétence. Des appréciations similaires ont été présentées aux rapporteurs spéciaux à l'occasion des auditions.

La direction générale du Trésor défend les avantages de services économiques déployés à l'étranger par rapport à des conseillers itinérants basés en France. D'une part, ces services présenteraient « un coût en général inférieur pour les déplacements. » Outre qu'aucun chiffre n'appuie cette affirmation, les coûts d'expatriation excèdent largement le déploiement de missions ponctuelles. D'autre part, des services installés à l'étranger seraient davantage en mesure « d'établir sur le temps long des relations d'une qualité suffisante pour faire progresser les intérêts de la France, notamment dans les pays où la relation interpersonnelle est déterminante, ou d'accéder à l'information nécessaire à la préservation et au soutien de nos intérêts en particulier dans les pays les plus vulnérables où les données macroéconomiques et financières ne sont pas/plus publiées en temps réel. »

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* ²⁰ En 2023, les PPD représentaient 1,3 % des dépenses de personnel et 2,9 % des dépenses de fonctionnement du MEAE.

* ²¹ Et un arrêté du 31 juillet 2024 portant habilitation des chefs de poste diplomatique et consulaire en vue de la remise des passeports et des cartes nationales d'identité à leur titulaire.

* ²² Dans le même sens, pour d'autres fonctions relevant du champ de compétences de la DGM, comme l'action humanitaire, il est fréquent qu'un seul agent soit compétent au sein de la chancellerie.

* ²³ Ou, dans le cas de l'antenne immobilière d'Istanbul, par le SGA de la capitale du pays du poste de rattachement.

* ²⁴ Sont concernés par cette dérogation les ambassades de France au Népal, au Nicaragua, en Papouasie-Nouvelle-Guinée, au Paraguay et au Soudan du Sud.

* ²⁵ Aux termes de l'article R. 711-2 du code l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile « l'étranger ayant fait l'objet d'une décision portant obligation de quitter le territoire français peut également justifier de sa sortie du territoire en établissant par tout moyen sa présence effective dans le pays de destination, notamment en s'y présentant personnellement aux représentations consulaires françaises ou à la représentation de l'Office français de l'immigration et de l'intégration. Sauf preuve contraire, l'étranger est réputé avoir exécuté la décision portant obligation de quitter le territoire français à la date à laquelle il s'est ainsi présenté à l'une de ces autorités. »

* ²⁶ Arrêté du 11 juillet 2022 relatif aux compétences du consul général de France à Mossoul.

* ²⁷ Arrêté du 9 août 2022 relatif aux compétences du consul général de France à Florence.

* ²⁸ Arrêté du 10 février 2026 relatif aux compétences du consul général de France à Nuuk.

* ²⁹ Décret n° 2024-689 du 5 juillet 2024 modifiant le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité, le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 relatif aux passeports et le décret n° 2016-1460 du 28 octobre 2016 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité.

* ³⁰ Répartis par un arrêté du 18 novembre 2022 portant classement des centres régionaux d'assistance des systèmes d'information et de communication du ministère de l'Europe et des affaires étrangères entre des Crasic de classe exceptionnelle (Représentation permanente auprès de l'Union européenne à Bruxelles, Washington), des Crasic hors-classe (Berlin), des Crasic de première classe (Beyrouth, Kuala Lumpur, Libreville, Moscou, Pékin, Rome) et des Crasic de deuxième classe (Abidjan, Addis-Abeba, Athènes, Brasilia, Canberra, Dakar, Londres, Manama, New Delhi, mission permanente près les Nations unies à New York, Panama, Pretoria, Rabat).

* ³¹ Inspection générale des finances et inspection générale des affaires étrangères, Rapport de la mission d'évaluation de l'organisation et du pilotage des réseaux à l'étranger, novembre 2013.

* ³² Inspection générale des finances et inspection générale des affaires étrangères, Rapport de la mission d'évaluation du réseau européen des ministères et des opérateurs, février 2018.

* ³³ Situées à Londres, Washington, Rio de Janeiro, Nairobi, Libreville, Abidjan, Séoul, Rome, New Delhi, Moscou, Abou Dabi, Istanbul, Tunis, Alger, Rabat.

* ³⁴ Hormis pour deux pays pour lesquels l'antenne est exclusivement compétente : l'antenne de Londres n'est compétente que pour le Royaume-Uni et le service des travaux et bâtiments français en Italie (STBI), basé à Rome, pour l'Italie (qui regroupe, avec plusieurs palais classés et le patrimoine monumental des Pieux Établissements à Rome, un patrimoine immobilier spécifique).

* ³⁵ Distincts de l'opérateur Institut français de Paris.

* ³⁶ Inscrits dans la Lolf, ces établissements disposent de ressources propres et perçoivent une dotation de fonctionnement sur le programme 185 de la mission « Action extérieure de l'État ».