C. UNE RIGIDITÉ DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE QUI PEUT PÉNALISER LA CONCRÉTISATION DES PRIORITÉS STRATÉGIQUES DE LA FRANCE
Comme a pu l'indiquer le ministère de l'Europe et des affaires étrangères dans ses réponses écrites, « l'empreinte universelle est un gage de flexibilité stratégique (sous réserve de capacité de redéploiement rapide). » Force est de constater que ces capacités de redéploiement sont imparfaites.
En premier lieu, les rapporteurs spéciaux ont pu constater au cours de leurs travaux que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères peine à réduire les moyens engagés dans les zones d'influence traditionnelles de la France pour les redéployer vers ses priorités géographiques.
Les rapporteurs spéciaux identifient plusieurs facteurs explicatifs à cette difficulté.
D'une part, les zones traditionnelles de forte présence diplomatique française, que sont les pays membres de l'Union européenne, l'Amérique du Nord et l'Afrique, concentrent encore une part significative des moyens du réseau diplomatique. Ainsi, les huit ambassades à missions élargies et à format d'exception, sont situées dans ces zones et aucune des régions jugées prioritaires par la France. Au cours des auditions, il a pu être souligné que certains de ces postes paraissaient aujourd'hui surdotés par rapport aux intérêts français dans ces pays. De plus, comme exposé supra, une part notable des ouvertures récentes de postes diplomatiques ou consulaires est intervenue dans des pays situés dans ces zones d'influence traditionnelle (comme en Italie ou en Espagne) ou dans des régions jugées moins prioritaires par la France (comme au Guyana).
D'autre part, la définition des priorités géographiques de la France apparait encore trop imprécise aux yeux des rapporteurs spéciaux. Schématiquement, les documents stratégiques du MEAE, les discours du président de la République et les documents budgétaires identifient comme zones prioritaires pour la diplomatie française la zone Indopacifique et l'Europe des Balkans et orientale (soit les pays ayant vocation à rejoindre l'Union européenne ou se trouvant sous la menace de la Russie). La place de l'Afrique dans les priorités géographiques du réseau est plus ambivalente : l'Afrique francophone apparaît comme une zone de présence traditionnelle, dont les postes diplomatiques et consulaires sont bien dotés, tandis que l'Afrique anglophone présente davantage de marges pour renforcer l'influence française.
Au-delà d'une approche par grandes zones, il semble nécessaire d'effectuer une mise en perspective par pays de la présence française au regard de son intérêt stratégique. Un tel exercice a été réalisé en 2018 par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires étrangères dans leur rapport d'évaluation du réseau diplomatique en Europe, précité. Les deux inspections avaient apprécié l'intérêt stratégique, pour la France, de 39 pays européens en se fondant sur cinq critères, essentiellement quantitatifs :
- le nombre d'habitants au sein de chaque pays ;
- le produit intérieur brut ;
- le volume des exportations de la France vers le pays ;
- le nombre de résidents français da ns le pays ;
- le nombre de francophones résidant dans le pays.
L'intérêt stratégique de chaque pays avait ensuite été mis en relation avec les coûts des implantations diplomatiques et consulaires françaises. Par exemple, l'Allemagne était évaluée comme présentant un coût financier très élevé pour le MEAE, tout en présentant l'intérêt stratégique le plus élevé. Il est intéressant de noter que les pays comportant l'intérêt stratégique le plus important pour la France en Europe présentaient, pour le réseau diplomatique, des coûts financiers très hétérogènes.
Plus récemment, ces mêmes inspections, dans leur revue de dépenses sur l'aide publique au développement de la France, ont opéré une appréciation similaire en mettant en perspective l'efficacité des dispositifs d'aide avec les retours obtenus par la France.
À l'occasion des auditions, la direction générale de la mondialisation et la direction générale des affaires politiques et de sécurité ont indiqué s'être engagées, dans le cadre de la préparation de la réunion du Corinte, dans la réalisation de telles matrices d'évaluation pour le réseau diplomatique. L'objectif du ministère est de développer « un outil interne d'aide au pilotage stratégique permettant de mieux apprécier l'adéquation entre les enjeux attachés à chaque pays (mesurés par un indice composite, dans les domaines politiques, de la diplomatie d'influence, économique, de communication, ou en termes de partenariat) et les moyens mobilisés par l'État à l'étranger. »
Il s'agit concrètement d'identifier les « anomalies » du réseau, soit les postes qui, au regard de l'importance stratégique du pays de résidence, sont sur-dotés ou sous-dotés, sans que cet outil ne constitue un mécanisme automatique de décision.
En dépit de demandes répétées des rapporteurs spéciaux, ces matrices ne leur ont pas été transmises. Elles auraient néanmoins pu être utilement exploitées, non seulement dans le cadre du présent rapport mais également dans le cadre de l'examen de la prochaine loi de finances, afin d'apprécier l'adéquation des déploiements d'effectifs et des ouvertures de postes avec l'appréciation par les services, des intérêts de la France dans les États concernés. Par conséquent, elles devront impérativement être transmises avant l'examen du projet de loi de finances pour 2027.
Les rapporteurs spéciaux, sans avoir pu consulter les outils élaborés par le ministère, sont toutefois convaincus de leur utilité. Ils estiment pour autant que cet exercice ne doit pas être ponctuel mais régulier : à l'instant T, un poste peut être jugé de faible importance stratégique et, quelques années plus tard, nécessiter un fort réinvestissement. La Moldavie constitue en ce sens un excellent exemple. Entre 2015 et 2017, au moment de la transformation de l'ambassade de France au format PPD, la perspective d'adhésion à l'Union européenne était relativement lointaine pour ce pays, encore largement sous influence russe. Depuis 2022, la Moldavie est devenue un pays frontalier de l'agression russe en Ukraine, qui manifeste électoralement et politique sa volonté de rejoindre l'Union.
Recommandation n° 3 : Organiser, sur une base annuelle ou biannuelle, dans le cadre du Corinte, une revue du réseau diplomatique et consulaire selon une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (Corinte, ministère de l'Europe et des affaires étrangères).
Dans la même logique, une évaluation de l'adéquation des effectifs aux priorités thématiques de notre diplomatie pourrait être réalisée.
À titre d'illustration, alors que les dépenses d'intervention mises en oeuvre dans le réseau au titre de la politique de développement, inscrites sur le programme 209, et de la coopération et de l'action culturelle, programme 185, sont en très forte diminution, la question du redéploiement des agents chargés de leur suivi doit être posée.
En second lieu, le MEAE peine à répondre de manière efficiente et durable aux ambitions politiques affichées. Le mouvement de renforcement du « flanc est » de l'Europe est assez illustratif de cette difficulté.
Ainsi, le MEAE a, dans un intervalle relativement rapide, pu opérer une augmentation sensible des effectifs du réseau diplomatique en Europe de l'est : entre 2022 et 2026, 58 créations de poste sont intervenues37(*) (pour un solde net de 45 créations d'ETP) dans cette zone, qui couvre l'Ukraine, la Moldavie, la Roumanie, les pays baltes, la Géorgie, l'Arménie et les pays d'Asie centrale. Une majorité de ces créations de postes est intervenue dans le domaine politique tandis que, sur les treize suppressions d'ETP, douze concernaient la sphère culturelle et de coopération.
Au-delà du renforcement des ressources humaines, le MEAE peine toutefois à concrétiser ses ambitions notamment sur le plan immobilier, en adaptant les locaux au renforcement des effectifs. Si des adaptations immobilières ont été réalisées pour permettre l'accueil de personnels supplémentaires, comme en Arménie (avec un programme de densification et de rénovation du campus diplomatique à Erevan38(*)), en Moldavie (par une prise à bail de locaux disponibles attenants39(*)) et au Kazakhstan (par une opération similaire40(*)), les délais de mise en oeuvre sont élevés. En Moldavie, où les rapporteurs spéciaux se sont rendus, le projet d'extension de l'ambassade remonte à 2023. Deux projets, pourtant jugés « urgents » par le ministère, sont encore en attente : à Kiev, où une relocalisation de l'ambassade est nécessaire après le doublement des effectifs, et à Tbilissi (Géorgie), où une relocalisation est également envisagée.
Comme exposé supra, les catégories de postes diplomatiques en fonction de leur format tendent à rigidifier la présence française. Pensée comme une modalité de pilotage de la dépense publique dans les postes diplomatiques, voire de plafonnement de cette dépense, cette catégorisation entraine un effet de cliquet qui empêche, dans une période resserrée, d'adapter un poste à de nouveaux enjeux. En ce sens, l'ambassade de France en Moldavie n'est toujours pas sortie du statut de PPD alors même que ses effectifs ont largement augmenté (et qu'elle est le seul PPD à comporter une mission de défense). De même, le statut de l'ambassade de France en Ukraine n'est pas encore déterminé.
Concernant une autre zone géographique, les rapporteurs spéciaux s'étonnent que l'ouverture d'un consulat général à Nuuk ait été présentée quasi systématiquement lors des auditions comme un « exploit budgétaire ». Si le format de présence retenu (un poste consulaire d'influence) reste le plus coûteux des scenarii présentés à l'arbitrage du ministre, il s'agit d'un format suffisamment allégé pour permettre une ouverture rapide.
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Ces difficultés laissent entendre que, si le ministère de l'Europe et des affaires étrangères est en mesure de répondre rapidement à des demandes politiques, il peine :
- d'une part, à disposer d'une programmation de long terme de ses moyens et d'une cartographie prévisionnelle de son réseau, privilégiant un renforcement de l'ensemble des postes plutôt qu'une véritable réorientation de ses moyens, laissant subsister des décalages dans certains pays, entre les intérêts stratégiques français et les moyens engagés ;
- d'autre part, à confirmer dans la durée les orientations prises, notamment en termes de ressources humaines, qu'il s'agisse de décisions de renforcement de la présence diplomatique (en particulier en raison de la rigidité des dépenses immobilières) ou à l'inverse de réduction de l'empreinte du réseau (par la réouverture de postes fermés quelques années auparavant dans des pays où les moyens diplomatiques et consulaires français sont déjà conséquents).
* 37 Sur les 58 créations de postes, 21 sont intervenues dans la sphère politique, quatorze dans la sphère culturelle et de coopération, dix dans le domaine « soutien », cinq dans le secteur de la coopération de sécurité et de défense, quatre de gardes de sécurité, quatre dans le domaine consulaire.
* 38 Pour trois millions d'euros.
* 39 Le budget des travaux d'aménagement est évalué à 320 000 euros.
* 40 Pour 700 000 euros.