III. AU-DELÀ DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE AU SENS STRICT, LA PRÉSENCE DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER DOIT ÊTRE APPRÉHENDÉE SOUS UN ANGLE INTERMINISTÉRIEL
A. LA RÉFORME DES RÉSEAUX DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER A RENFORCÉ LA MUTUALISATION DES MOYENS SUPPORT ET CONSACRÉ LE MEAE COMME « MINISTÈRE SUPPORT »...
1. La mutualisation des fonctions support des réseaux de l'État à l'étranger a permis de limiter les dépenses de ces derniers et de renforcer le caractère interministériel de leur fonctionnement
La réforme des réseaux de l'État à l'étranger, menée dans le cadre du programme « Action publique 2022 » entre 2018 et 2022 a principalement visé à limiter le coût des réseaux ministériels à l'étranger en décloisonnant son fonctionnement et en renforçant l'interministérialité des fonctions support. Jusqu'à cette réforme, les réseaux des différents ministères à l'étranger disposaient de budgets propres au sein des postes et d'effectifs dédiés pour en assurer la gestion. Elle a été formalisée par la convention interministérielle de gestion concernant les réseaux de l'État à l'étranger du 21 novembre 2018, entrée en vigueur au 1er janvier 2019. Trois évolutions principales ont été menées.
Premièrement, l'ensemble des crédits de fonctionnement et d'investissement exécutés à l'étranger, relevant de huit départements ministériels et de 18 programmes budgétaires, a été regroupé sur le programme 105, programme budgétaire support de la mission « Action extérieure de l'État » sous la responsabilité du MEAE.
Les crédits transférés par les autres départements ministériels correspondent aux crédits de fonctionnement, crédits de représentation, crédits de déplacement, certains crédits informatiques, crédits de sécurité (correspondant aux frais de gardiennage et aux véhicules blindés). L'ensemble des crédits immobiliers, de fonctionnement comme d'investissement, ont aussi été transférés (voir infra).
À titre d'exemple, s'agissant du réseau de la direction générale du Trésor, ce transfert a recouvert :
- un total de 79 ETP, pour 2,2 millions d'euros de masse salariale, au titre des fonctions support des services économiques à l'étranger ;
- environ 6,4 millions d'euros de crédits de fonctionnement et des frais de déplacement ;
- et l'ensemble des biens et de la gestion immobilière des locaux du réseau des services économiques.
Désormais, seule une part minimale des dépenses de fonctionnement du réseau à l'étranger de la direction générale du Trésor demeure portée par le programme 305 de la mission « Économie ». Il s'agit des dépenses informatiques des services économiques (2,26 millions d'euros d'AE et 1,59 million d'euros de CP exécutés en 2025), des frais de changement de résidence (1,58 million d'euros en AE et CP) et de dépenses de fonctionnement courant (1,55 million d'euros d'AE et 1,5 million d'euros de CP).
Autre illustration, s'agissant du réseau diplomatique de défense, pour lequel le ministère des armées a opéré un premier transfert des charges générales de son réseau dans les ambassades, pour 1,7 million d'euros (au titre de dépenses de loyers, d'énergie, de frais d'entretien ou de maintenance) et un second transfert dans le cadre de d'« AP 2022 », plus important, avec une clause de revoyure en 2020, pour 5,4 millions d'euros au titre de l'ensemble des dépenses exécutées localement par les missions de défense41(*).
Depuis lors, le ministère des armées opère chaque année un transfert de crédits depuis le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » au titre des dépenses de fonctionnement et d'équipement des personnels affectés dans les enceintes diplomatiques, ainsi que des travaux sur les emprises immobilières transférées. En 2025, ce transfert s'est élevé à 10 millions d'euros.
Deuxièmement, la mutualisation a été étendue aux effectifs dits de soutien déployés par les différents ministères à l'étranger.
Au total, le MEAE estime que le regroupement sous son plafond d'emploi des personnels de soutien a permis de réduire de 332 ETP les effectifs des réseaux à l'étranger, pour une économie sur la masse salariale de l'ordre de 33 millions d'euros entre 2018 et 2021. À périmètre constant, les effectifs de soutien ont diminué de 20 % entre 2017 et 2025 : la seule mesure de regroupement des pools de chauffeurs a conduit à une réduction du nombre d'agents de 9 % et les agents « soutien » ont été réduits de 13 % en chancellerie et de 35 % dans le secteur consulaire sur la même période. Cette évolution a permis d'abaisser le ratio entre les personnels de soutien et les personnels « métier » de deux points entre 2017 et 2025.
En particulier, un effort a été mené pour rationaliser les différents services de chauffeurs et de voitures de fonction. Avant la réforme, les services de chauffeurs étaient cloisonnés entre les différents ministères. La mise en pool des équipes de conducteurs et des véhicules a permis de réduire les effectifs et le parc automobile. En ce sens, le renouvellement des voitures a été conditionné à la présentation de la logique de mutualisation du parc automobile et à la recherche de solutions alternatives de transports. À titre d'exemple, le ministère des armées a transféré 199 véhicules, blindés ou non, détenus par les missions de défense.
Bilan des effectifs de soutien
transférés au MEAE dans le cadre de la réforme
des
réseaux de l'État à l'étranger
(en ETP et en millions d'euros)
|
Ministère ou administration |
Effectifs de soutien transférés |
Masse salariale |
|
Ministère de l'intérieur |
121 |
2,4 millions d'euros |
|
Ministère des armées |
162 |
5 millions d'euros |
|
Direction générale du Trésor |
79 |
2,2 millions d'euros |
|
Ministère de la justice |
10 |
0,3 million d'euros |
|
Ministère des transports |
2 |
0,1 million d'euros |
|
Ministère de l'agriculture |
3 |
0,2 million d'euros |
|
Ministères sociaux |
2 |
0,1 million d'euros |
|
Direction générale des douanes et droits indirects |
3 |
0,1 million d'euros |
|
Trésoreries |
34 |
3,5 millions d'euros |
|
Total |
416 |
13,8 millions d'euros |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Troisièmement, la gestion budgétaire au sein du réseau a fait l'objet d'une harmonisation. En particulier, les contrats de prestation et de fourniture de biens et de services ne faisant pas encore l'objet d'une mutualisation ont été regroupés (en matière de téléphonie, d'assurance des véhicules, de réservation des billets d'avion ou de cours de langue). Pour obtenir de meilleurs tarifs, les contrats ont été remis en concurrence plus fréquemment, dans une approche coordonnée avec l'ensemble du réseau des ministères et des opérateurs.
Cette approche coordonnée aurait permis, selon le MEAE, de maîtriser l'évolution de l'enveloppe des dépenses de fonctionnement, y compris dans un contexte d'inflation soutenue. À cet égard, le ministère souligne que la consommation de crédits sur les postes « énergie » et « fluides » n'a progressé que de 2 % sur la période 2015-2025, soit un rythme inférieur à l'inflation et que les dépenses de communication (frais d'internet et de téléphone) n'ont augmenté que de 1 % sur cette même période. La réforme a permis de réduire la part de ces deux catégories de dépenses dans le total de l'enveloppe de crédits de fonctionnement du réseau de 22 % à 15 % entre 2015 et 2024.
Dans son évaluation du bilan de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger, le ministère estime que cette rationalisation aurait permis d'absorber les deux tiers de l'inflation mondiale (d'un niveau deux à trois fois supérieur à l'inflation française). La reprise actuelle de l'inflation pourrait néanmoins majorer à terme les dépenses de fonctionnement du réseau.
Au total, la direction du budget indique que cette réforme a permis de réaliser des économies budgétaires de l'ordre de 75 millions d'euros, pour un objectif initialement fixé à 90 millions d'euros (soit 83 % de réalisation). Pour le seul MEAE, elle a conduit à dégager 36,4 millions d'euros d'économies, principalement grâce à la réduction de la masse salariale. Toutefois, la crise sanitaire a interrompu la poursuite de la rationalisation des réseaux, par une forte mobilisation de ces derniers dans l'organisation du rapatriement des Français depuis l'étranger et dans la gestion de crise. Pour la direction du budget, « les économies réalisées ont été en partie réinvesties pour répondre aux besoins urgents. »
Les secrétariats généraux d'ambassade (SGA)
Les secrétariats généraux d'ambassade ont succédé en 2019, dans le cadre de la réforme des réseaux de l'État à l'étranger, aux services communs de gestion (SCG). Il s'agit, au sein des postes, du service interministériel de gestion des moyens de support, compétent pour l'ensemble des services du poste.
Au sein d'un poste, le SGA assiste le chef de poste, ordonnateur secondaire unique de l'État dans son pays d'accréditation, dans le dialogue de gestion.
Chaque poste, hormis les PPD, dispose en principe d'un SGA. Toutefois, lorsqu'il existe plusieurs postes au sein d'un même État de résidence, la constitution d'un SGA unique est possible. Il est ainsi fréquent qu'un SGA commun soit constitué entre une ambassade et une représentation permanente.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux
S'il s'inscrit dans un objectif différent voire opposé au programme « Action publique 2022 » sur le plan budgétaire, l'« agenda de la transformation » du MEAE a cependant conforté le rôle du chef de poste dans la gestion des crédits de ce dernier. La définition du budget de fonctionnement courant des ambassades repose sur un examen de leurs demandes annuelles par la direction des affaires financières du ministère. Une fois la dotation de fonctionnement du poste fixée, les chefs de poste, ordonnateurs secondaires, sont libres de faire usage d'un principe de fongibilité et de réallouer les crédits entre différentes activités. Ce principe de fongibilité est néanmoins limité s'agissant des crédits de représentation qui ne peuvent être augmentés par redéploiement qu'au maximum de 10 %, un accord de l'administration centrale étant requis au-delà de ce seuil.
En outre, un principe de solidarité entre postes a été introduit et permet à un poste, en fin de gestion, de déployer des crédits dont il n'a pas usage vers un autre poste. En 2025, un total de 3,4 millions d'euros de crédits a été transféré au bénéfice de 66 postes, renforçant le niveau d'exécution des crédits de fonctionnement.
2. Une politique de rationalisation des emprises immobilières reposant largement sur les cessions
La réforme des réseaux de l'État à l'étranger de 2018-2019 a transféré au MEAE la gestion des emprises immobilières à l'étranger, à l'exception de certaines emprises du ministère des armées et de la direction générale des finances publiques42(*). Au total, selon les données de la Cour des comptes, le MEAE n'est gestionnaire que de 38,4 % des surfaces de la France à l'étranger43(*).
Au titre de cette réforme, le MEAE est devenu attributaire de 215 biens immobiliers, dont 73 logements et 32 locations. Ces biens ont essentiellement été transférés par la direction générale du Trésor et la direction générale des finances publiques et, dans une moindre mesure, par la direction générale des relations internationales et de la stratégie du ministère des armées. Le transfert de ces biens immobiliers a été accompagné par celui des ETP afférents à la gestion de ce patrimoine, ce qui a permis une réduction d'environ 20 % des effectifs, et de 15 millions d'euros de crédits de fonctionnement.
Outre la centralisation de la gestion du patrimoine, le ministère a poursuivi une politique de cessions de biens immobiliers à l'étranger : entre 2007 et 2020 un total de 188 biens à l'étranger a été cédé pour un produit de l'ordre de 789 millions d'euros. Ces cessions poursuivaient un double objectif de limitation des dépenses d'entretien et d'investissement immobilier, d'une part, et d'incitation au regroupement des services dans le cadre d'opérations de relocalisation, d'autre part.
Les rapporteurs spéciaux notent cependant que si, dans un objectif de rationalisation du patrimoine immobilier de l'État à l'étranger, il peut sembler opportun de mener une politique de cession, le recours à la location n'est pas nécessairement la modalité de gestion immobilière la plus appropriée. À cet égard, les spécificités des emprises diplomatiques tendent à majorer les coûts réels de la location immobilières : les frais de sécurisation des sites pèsent tout particulièrement sur l'aménagement des locaux. Ces équipements de sécurité doivent, en outre, être démontés lors du départ de l'occupant, induisant une perte sèche pour le ministère dès lors qu'ils ne peuvent être nécessairement réutilisés.
Dans certains pays où le marché de l'immobilier le permet, il pourrait être envisagé de privilégier une politique d'achat, moins onéreuse à terme. Cette orientation n'est toutefois pas sans limite ; elle peut se révéler préjudiciable dans les pays où une dégradation soudaine des relations bilatérales conduirait à fermer le poste.
Par ailleurs, dans son rapport, publié en 2025, sur la gestion par le MEAE de son immobilier à l'étranger, la Cour des comptes a souligné les incertitudes pesant sur les investissements à réaliser sur les biens transférés au ministère. Aux termes de la convention interministérielle de gestion de 2018, les projets d'investissements bénéficiant aux services d'autres ministères que le MEAE impliquent la participation financière de ces ministères, qui contribuent également à la définition des besoins et à l'approbation des projets. Dans ses réponses écrites, le ministère a indiqué que la mobilisation d'autres ministères dans le financement des projets d'investissements n'était pas aisée.
* 41 Notamment les fournitures, consommables et matériels de bureau, frais de déplacement, dépenses de carburant, acquisition et entretien des véhicules, abonnements téléphonie mobile, entretien des infrastructures et baux...
* 42 Outre ces deux exceptions, des biens immobiliers peuvent voir leur gestion déléguée à des opérateurs du ministère.
* 43 Cour des comptes, « La gestion par le MEAE de son immobilier à l'étranger », observations définitives, 27 mars 2025.