La rationalisation du réseau diplomatique

B. ...EN LAISSANT PERSISTER DES MARGES DE PROGRESSION...

1. Au sein des réseaux ministériels, une coordination insuffisante dans l'allocation des effectifs et une mutualisation imparfaite de certaines fonctions support

a) Faute de pilotage interministériel, les différents réseaux de l'État de se coordonnent peu dans l'allocation de leurs moyens humains, au risque de susciter reports de charges et redondances

Il est ressorti des auditions menées par les rapporteurs spéciaux que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ne dispose d'aucune maîtrise sur l'allocation par les autres départements ministériels d'effectifs à l'étranger. Chaque ministère, qui conserve la maitrise de ses dépenses de personnel, arbitre l'affectation de ses effectifs dans son réseau à l'étranger en fonction de son plafond d'emploi et de ses priorités stratégiques. Dans le même sens, les périmètres des circonscriptions régionalisées des ministères et des opérateurs sont déterminés de manière individuelle, au sein de chaque réseau. Or, les effectifs des opérateurs dans le réseau diplomatique ont augmenté de près de 26 % entre 2018 et 2024.

Concernant le réseau diplomatique de défense à l'étranger, les décisions d'évolutions de format des missions de défense et d'allocation des effectifs reviennent à la ministre des armées qui arbitre les propositions qui lui sont soumises par les armées et les services, en fonction objectifs et priorités stratégiques ministériels définis par la Revue nationale Stratégique et la directive des relations internationales. Aussi, après une période de baisse des effectifs, le ministère des armées a engagé un réarmement de son réseau de diplomatie de défense :

- alors que les effectifs des missions de défense et représentations militaires de défense avaient augmenté sur la période 2016-2018, pour atteindre 437 ETP, ils ont été ramenés à 335 ETP en 2022 ;

- depuis 2023, les missions de défense et représentations militaires de défense ont connu un fort réinvestissement dans un contexte international tendu, permettant au ministère des armées de ramener les effectifs de son réseau à un niveau proche de celui de 2016 avec 379 ETP en 2025.

Autre exemple, comme présenté supra, la direction générale du Trésor mène une revue annuelle de l'allocation des effectifs de son réseau à l'étranger. Si les chefs de poste sont consultés, comme les chefs de services économiques, la décision d'allocation revient à la direction générale, qui conserve la gestion de ses effectifs à l'étranger conformément aux règles de gestion programmatique. De même, pour les conseillers hébergés au sein des services économiques (issus du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, ministère de la transition écologique, Institut national de la propriété intellectuelle ou Banque de France), l'allocation des effectifs est discutée avec les ministères partenaires mais la décision d'allocation revient in fine au ministère employeur, qui décide en fonction de ses priorités.

Évolution des effectifs des ministères exerçant
dans le réseau à l'étranger entre 2018 et 2024

(en ETPT)

Ministère	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	Évolution 2018-2024
Armées (Opex et forces prépositionnées incluses)	11 581	11 434	11 826	12 067	10 703	8802	7613	- 34,3 %
Europe et affaires étrangères	9 934	10 132	9 928	10 014	9 945	9 939	9 976	+ 0,4 %
Économie	767	650	587	549	547	537	542	- 29,3 %
Intérieur	398	298	326	305	324	352	315	- 20,9 %

Aménagement du territoire et transition écologique	67	68	65	63	70	60	57	- 14,9 %
Agriculture	74	63	63	56	58	61	63	- 14,9 %
Justice	39	25	27	30	34	33	36	- 7,7 %
Affaires sociales	31	27	25	25	23	25	27	- 12,9 %
Culture	2	3	2	2	0	1	1	- 50,0 %
Éducation nationale	0	0	0	1	1	1	0	N/A
Total	22 893	22 699	22 850	23 113	21 706	19 810	18 630	- 18,6 %

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Le positionnement de l'ambassadeur comme « dépositaire de l'autorité de l'État dans le pays où il est accrédité » implique qu'il soit « préalablement informé des affectations et des mutations des consuls et des responsables des différents services. »^44(*) Pourtant, dans ses réponses écrites, le ministère établit « le constat d'une association insuffisante aux décisions d'évolution des réseaux des autres ministères : les demandes sont transmises au fil de l'eau, avec peu de préavis, parfois sans donner l'opportunité à l'Ambassadeur d'exprimer son avis quant au besoin ou au profil proposé pour pourvoir un poste. Les créations décidées en ordre dispersé pèsent sur le budget des postes, sur la charge de travail des SGA, et nécessitent parfois des adaptations immobilières. »

Aussi, deux effets préjudiciables découlent de cette absence de concertation et de coordination.

D'une part, cette allocation peu concertée emporte des conséquences notables sur l'exécution et la répartition des dépenses de fonctionnement au sein des réseaux de l'État à l'étranger.

En particulier, les affectations peu concertées peuvent entrainer la nécessité d'adaptation immobilières. Or, les opérations de gestion immobilière à l'étranger se caractérisent par une certaine rigidité, liée en partie à une programmation immobilière perfectible. Des opérations immobilières imprévues et contraintes par des facteurs extérieurs peuvent contribuer à décaler ou retarder des opérations plus structurantes, dans un contexte budgétaire contraint.

Le pivot diplomatique et stratégique amorcé sur le « flanc est » de l'Europe et qui s'est traduit par un renforcement significatif des effectifs du ministère des armées en poste dans les ambassades des pays de l'Europe orientale est cité par le MEAE comme l'illustration topique d'une pression exogène sur son réseau, qui lui impose une forte adaptation. Par exemple, sur le poste de Kiev, le doublement des effectifs de la mission de défense a nécessité une extension immobilière. À l'ambassade de France en Moldavie, l'ouverture d'une mission de défense et l'affectation de fonctionnaires du ministère des armées ont pesé sur les espaces disponibles, tant en raison de ces nouveaux effectifs que des aménagements de sécurité nécessaire.

Au surplus, il peut s'ensuivre des tensions dans la répartition des crédits de fonctionnement, dont la gestion est centralisée par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et les chefs de poste. Pour le ministère « ces dernières années, l'augmentation des autres frais de fonctionnement, dits « répartis », dans le cadre de la convention interministérielle de gestion (notamment frais de représentation ou de déplacement) a résulté pour partie de l'augmentation tendancielle des effectifs des ministères positionnés au sein de ambassades, particulièrement entre 2021 et 2023. » Selon les données transmises au rapporteur spéciaux, un ETP additionnel affecté dans le réseau représenterait une dépense annuelle de l'ordre de 15 000 euros en frais de représentation de de tournée.

Pour le MEAE, l'évolution du poste de Singapour constitue une illustration de ces contraintes. En 2025, trois postes de conseillers à compétences régionales ont été créés au sein de l'ambassade de France (un attaché de défense adjoint, un attaché fiscal et un attaché fiscal adjoint) auxquels s'est ajouté, en 2026, un expert régional de la direction générale de l'aviation civile. Ces ouvertures de postes ont pesé sur les dépenses de fonctionnement de l'ambassade qui, en 2026, a vu son budget augmenter de 20 000 euros de frais de tournées, de 19 000 euros de frais de mission en France, de 2 300 euros de frais de mission hors circonscription et de 1 700 euros de frais d'équipements de téléphonie.

À l'inverse, les agents d'autres ministères en poste dans le réseau peuvent regretter un manque d'adaptation à leurs besoins opérationnels. Dans sa contribution écrite, la direction générale des relations internationales et de la stratégie a ainsi souligné que « les transferts opérés par le ministère des armées, tant sur le plan budgétaire qu'en matière de véhicules, de logement ou de prises à bail, dans le cadre AP 2022, se sont traduits par une dégradation du soutien avec des conséquences significatives et immédiates d'un point de vue métier » en rappelant les conditions spécifiques d'exercice de leurs fonctions par les membres des missions de défense (sécurité des bureaux et de la traduction, discrétion des déplacements...) qui ne seraient pas nécessairement prises en compte par le MEAE.

De manière générale, la hausse soudaine des effectifs d'un poste peut peser sur les conditions de travail, en réduisant les surfaces de travail disponibles, en alourdissant la charge de travail des SGA et en impliquant une plus grande coordination de la part du chef de poste.

D'autre part, en l'absence de coordination, le risque d'une allocation sous-optimale des ressources humaines et de l'apparition de redondances est élevé. En particulier, dans le domaine économique, alors que plusieurs ministères et opérateurs peuvent concourir aux mêmes missions d'accompagnement des entreprises françaises à l'export et de documentation économique, la coordination parait indispensable.

À l'inverse, la diminution non concertée des effectifs du réseau d'un ministère à l'étranger peut avoir des effets de reports sur le MEAE. La direction des affaires financières du ministère a ainsi cité l'exemple du rapatriement du centre de soutien informatique de la direction générale du Trésor en France et de la suppression de la quasi-totalité de ses personnels d'assistance numériques dans le réseau, qui auraient comme conséquence d'augmenter la charge de travail des Crasic. De même, la suppression de services économiques peut conduire les postes diplomatiques concernés à solliciter l'affection d'agents du MEAE (généralement des VIA) comme conseillers économiques, comme à Chypre, ce qui réduit fortement l'effet de rationalisation.

Évolution des effectifs des opérateurs et autres organismes
exerçant dans le réseau à l'étranger entre 2018 et 2024

(en ETPT)

Organisme ou opérateur	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	Évolution 2018-2024
Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE)	10 382	10 269	10 007	10 238	9 815	10 107	10 218	- 1,6 %
Instituts français - EAF	-	-	-	-	-	3 201	3 160	N/A
Agence française de développement (AFD)	755 (+ 66 ETP de Proparco)	898	771	943	802	813	832	+ 10,2 %
Expertise France	229	269	289	705	392	550	766	+ 234,5 %
Business France	869	795	758	780	759	759	754	- 13,2 %
Institut de recherche pour le développement (IRD)	457	430	395	392	388	474	385	- 15,8 %

Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad)	204	194	173	184	213	217	222	+ 8,8 %
Atout France	217	183	166	164	169	177	150	- 30,9 %
Instituts français de recherche à l'étranger (Ifre)	-	-	-	-	-	153	143	N/A
Office Français de l'Immigration et de l'Intégration (Ofii)	50	99	99	56	63	66	59	+ 18,0 %
Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives	47	49	45	46	45	45	45	- 4,3 %
France volontaires	50	50	50	50	49	45	43	- 14,0 %
Office national des combattants et des victimes de guerre (Onac-VG)	53	56	47	40	37	37	32	- 39,6 %
Centre national de la recherche scientifique (CNRS)	20	21	21	21	23	25	26	+ 30,0 %
Centre national d'études spatial (Cnes)	10	11	12	11	11	12	12	+ 20,0 %
Institut national de la propriété intellectuelle (Inpi)	-	-	10	10	23	12	12	N/A
Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm)	-	-	7	6	4	5	5	N/A
Institut national de recherche en informatique et en automatique (Inria)	-	-	4	4	4	3	3	N/A
Bureau de recherches géologiques et minières	6	0	8	4	-	-	-	N/A
Institut français	-	-	-	1	1	-	-	N/A
Total	13 416	13 323	12 861	13 653	12 797	16 701	16 866	+ 25,7 %

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les défaillances dans la circulation de l'information sont, en miroir, également regrettées par la direction générale du Trésor, qui formule deux propositions d'amélioration du pilotage des réseaux économiques de l'État en proposant :

- la transmission annuelle, dans la préparation de l'exercice budgétaire, d'un tableau de l'évolution des budgets des services économiques couverts par le programme 105 de la mission « Action extérieure de l'État », d'une part, et d'un bilan annuel et des perspectives relatives à la gestion immobilière des locaux utilisés par les services économiques, d'autre part ;

- ainsi que l'engagement d'une réflexion conjointe sur le déploiement le plus efficient des conseillers spécialisés (santé, enjeux globaux, affaires sociales, affaires sociales et audiovisuel), des experts techniques internationaux et des institutions de recherche de la sphère publique.

Les rapporteurs spéciaux estiment ces propositions pertinentes et jugent qu'elles pourraient utilement être mises en oeuvre dans le cadre d'une relance pérenne du comité interministériel des réseaux internationaux de l'État (voir infra), l'objectif porté par cette instance étant d'obtenir une meilleure visibilité et une mise en cohérence des évolutions des réseaux des ministères à l'étranger.

b) Certaines fonctions support pourraient encore être mutualisées, en particulier s'agissant des moyens numériques

Les systèmes d'information utilisés par les ministères pour leurs réseaux à l'étranger sont restés en-dehors du champ de la réforme menée dans le cadre du programme « Action publique 2022 ». De ce fait, chaque ministère a conservé ses réseaux informatiques applicatifs ainsi que les matériels et crédits associés.

Toutefois, la direction du numérique du MEAE propose aux ministères et opérateurs intervenant à l'étranger l'accès à différents outils informatiques.

D'une part, le ministère propose, au travers de conventions de services « POST8 », la fourniture d'équipements informatiques et un accès au système d'information de niveau « diffusion restreinte » Éole (pour « Environnement et organisation logicielle évolutive ») aux autres ministères et opérateurs. En 2026, un total de 57 conventions, contrant 1 265 équipements sont en vigueur, pour 5,5 millions d'euros de budget.

Au travers d'un réseau sécurisé, le réseau interne du MEAE permet d'accéder au réseau interministériel de l'État (RIE) et de se connecter, sous réserve de respecter les règles de sécurité, à plusieurs systèmes d'information ministériels, parmi lesquels l'intranet de la gendarmerie nationale, celui des services du Premier ministre, du ministère de l'économie et des finances, du ministère de l'intérieur, du ministère de la justice ou encore du ministère de la transition écologique.

En outre, le MEAE a également engagé un projet de système d'information non sensible, principalement destiné aux services gestionnaires ou culturels (soit environ un millier d'agents). Il permettrait d'accéder à des applications non sensibles et à une messagerie professionnelle exclue des circuits de diffusion restreinte. Une enveloppe de deux millions d'euros sera nécessaire pour sa réalisation en 2027.

D'autre part, le MEAE dispose d'un réseau « WAN » (pour « wide area network » ou réseau étendu), chiffré au niveau « diffusion restreinte » et permettant d'interconnecter environ 280 implantations françaises à l'étranger, au travers de différents vecteurs. Par ce biais, le MEAE est en mesure d'agir comme un opérateur réseau et de transporter des données entre toutes nos implantations étrangères raccordées et l'administration centrale, pour le compte d'un ministère ou d'un partenaire. Des conventions de service permettent au ministère des armées, au SGDSN et à l'Agence française de développement de disposer du réseau WAN. Pour cette dernière, les conventions de service ont conduit à une contribution de 236 000 euros en 2025 et 210 000 euros en 2026 pour deux liaisons mutualisées. Le ministère des armées a, quant à lui, contribué à hauteur de 1,74 million d'euros en 2025 et environ deux millions d'euros en 2026. Au total, près de 25 % du WAN est financé au travers de ces conventions.

Au cours des auditions et dans ses réponses écrites, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a souligné que l'ensemble des ministères et opérateurs intervenant à l'étranger ne s'était pas encore saisi de ces leviers de mutualisation. Sont identifiés comme des axes additionnels de mutualisation :

- la finalisation de la mutualisation du transport de données avec l'Agence française de développement ;

- une mutualisation des infrastructures avec la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information (Dirisi) qui pourrait aboutir à une convention de recettes de l'ordre de 500 000 à 600 000 euros ;

- la gestion potentielles de cinq liaisons pour le compte de la direction générale des douanes et droits indirects ;

- et la mutualisation des coûts pour l'accès à internet et la sécurisation des communications avec la direction générale du Trésor.

Sur ce dernier point, le MEAE estime qu'une mutualisation renforcée permettrait de limiter les surcoûts actuellement constatés. De fait, la direction générale du Trésor n'utilise que partiellement l'offre bureautique du MEAE, préférant ses propres équipements et liaisons réseau. Pour le ministère, les surcoûts supplémentaires seraient « estimés à environ deux millions d'euros par an en masse salariale, ainsi que des coûts de câblage non évalués. » À ces coûts additionnels s'ajoutent des coûts indirects : la direction générale du Trésor et le MEAE ne peuvent en effet utiliser les mêmes réseaux de photocopieuses, conduisant à la coexistence de deux réseaux parallèles d'équipements, avec des prestations distinctes d'entretien.

Auditionnée par les rapporteurs spéciaux, la DG Trésor défend le choix de conserver la gestion des services informatiques des services économiques à l'étranger ainsi que des services informatiques de tous les services accueillis à l'étranger par les SER et les SE (soit les conseillers relevant du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, du ministère de la transition écologique ou de l'institut national de la propriété intellectuelle). La DG Trésor privilégie une mutualisation interne de ses services informatique, avec un système unique pour le réseau et la centrale qui permet aux agents de conserver les mêmes équipements, qu'ils soient affectés en administration centrale ou dans le réseau. L'option d'une mutualisation avec les réseaux du MEAE aurait été écartée car nécessitant de découpler les outils utilisés par les services centraux et le réseau, et impliquant une multiplication par plus de trois du budget informatique dédié, selon les estimations de Bercy. En outre, pour la direction générale, cette absence de mutualisation renforcée « ne pose aucune difficulté pour que les services économiques s'insèrent dans le travail de l'ambassade car des passerelles ont été créées permettant d'accéder à l'outil informatique Diplomatie, d'échanger de l'information confidentielle en mode crypté ou via le dispositif ultrasécurisé ISIS. »

Sans trancher entre ces deux positions, les rapporteurs spéciaux estiment néanmoins nécessaire d'objectiver les coûts d'une absence de mutualisation des outils numériques des réseaux de l'État à l'étranger et de poursuivre l'objectif d'une plus grande opérabilité, tout en conservant des standards élevés de sécurité et un coût maitrisé.

Recommandation n° 4 : Renforcer la mutualisation des outils bureautiques au sein des réseaux de l'État à l'étranger (direction du numérique du MEAE).

2. Le regroupement des services de l'État à l'étranger et la colocalisation avec nos partenaires étrangers doivent être recherchés en priorité, même si le facteur immobilier demeure un frein

a) Le regroupement des services de l'État à l'étranger et la colocalisation avec nos partenaires étrangers constituent un levier de rationalisation qu'il importe de prioriser

Le regroupement des services de l'État à l'étranger sur une même emprise, d'une part, et la colocalisation avec des opérateurs ou des partenaires étrangers, d'autre part, constituent des leviers de rationalisation du réseau identifiés de longue date. Le schéma directeur immobilier pluriannuel pour l'étranger (SDIPE) défini par le MEAE pour la période 2021-2025 fait figurer comme priorité de son axe 1, le regroupement des services de l'État.

De fait, la rationalisation des emprises par des opérations de regroupement a été unanimement soulignée, au cours des auditions, comme l'une des potentielles sources d'économies les plus conséquentes au sein des réseaux de l'État. Ainsi, la direction générale des affaires politiques et de sécurité estime, dans ses réponses écrites, que « les colocalisations avec les autres ministères et les opérateurs présents à l'étranger, ainsi que les regroupements des services sur des sites uniques, sont les mesures les mieux à même de fournir des économies au budget de l'État par une mutualisation des moyens humains, techniques et financiers. » Le regroupement sur un même site renforce la mutualisation des services support et permet de limiter les dépenses de fonctionnement, au-delà de la seule réduction du coût d'entretien du parc immobilier.

Au cours des derniers exercices, le ministère a donc amorcé plusieurs projets structurants de regroupement de ses services, comme la nouvelle ambassade de France aux Philippines (Manille), finalisée en 2024, qui regroupe l'ensemble des services de l'État ou la création d'un campus diplomatique à Doha, au Qatar, regroupant l'ensemble des fonctions diplomatiques et consulaires ainsi que la résidence, en cours de réalisation. Des projets, programmés en 2025 et en 2026, de relocalisation du consulat général à Dubaï (Émirats arabes unis), de rationalisation du consulat général à New York, de restructuration et l'extension du site à Alger, de relocalisation de l'ambassade à Skopje (Macédoine du Nord) et de l'ambassade à Luanda (Angola) ainsi que le projet de rationalisation du campus diplomatique à Washington devraient également permettre des regroupements.

S'agissant des représentations permanentes de la France auprès d'organisations internationales, les regroupements ne sont pas systématiquement recherchés avec les postes bilatéraux. Un projet de regroupement immobilier à Vienne, incluant la représentation permanente de la France auprès de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et la représentation permanente de la France auprès de l'Office des Nations unies et des organisations internationales à Vienne, est toutefois entré dans sa première phase de travaux, après sa validation par le Conseil de l'immobilier de l'État.

Au sein du réseau de la coopération et de l'action culturelle, la direction générale de la mondialisation a mis en avant les efforts de regroupement engagés au cours des derniers exercices et ayant permis :

- le regroupement de trois quarts des bureaux de Business France (73 implantations dans 54 pays) au sein des ambassades ;

- l'amorce d'une rationalisation des implantations du groupe AFD, par un regroupement des bureaux de l'Agence française de développement et d'Expertise France, consécutive à l'intégration de ce dernier au groupe en 2022. Des projets de mutualisation, autour d'un seul bureau commun, sont ainsi en cours à Haïti, à Cuba, en Centrafrique ou en Algérie.

Si ces rapprochements immobiliers se multiplient, ils demeurent encore de faible ampleur eu égard à l'étendue du réseau des services de l'État et des opérateurs. La DGM reconnait ainsi que les colocalisations avec les opérateurs pourraient « être encore davantage systématisées. »

Exemples de colocalisation au sein du réseau de la coopération culturelle

Type de colocalisation	Postes et opérateurs
Exemples de colocalisation entre l'ambassade et les opérateurs	Norvège, Suède et Portugal.
Exemples de colocalisation entre le consulat général et les opérateurs	- Naples (Italie), Tanger (Maroc), Édimbourg (Royaume-Uni), Istanbul (Turquie), Madrid (Espagne) ; - Rio de Janeiro (Brésil) avec une « Maison de France » regroupant l'institut français, le consulat général de France et le consulat général d'Allemagne ; - colocalisation des antennes de la Villa Albertine et des consulats généraux d'Atlanta, de Chicago, de Houston, de la Nouvelle Orléans, de Miami et de San Francisco.
Exemples de colocalisation entre opérateurs	Colocalisation entre l'institut français de recherche à l'étranger (IFRE) et l'institut de recherche pour le développement (IRD) en Bolivie et en Équateur.

Exemples de colocalisation avec un partenaire local	- Maroc : antenne de l'institut français avec la chambre de commerce du Maroc à Agadir ; - Chypre : institut français et école française à Nicosie ; - Guinée Bissau : institut français avec le centre binational ; - Nigéria : IFRE/IFRA au sein de l'université d'Ibandan ; - Soudan du Sud : antenne de l'institut français au sein de l'université de Djouba.
Exemples de mutualisation d'espaces entre institut français et IFRE	Johannesburg - IFAS (IF et IFRE).
Exemples de colocalisation franco-allemande	- Ramallah (colocalisation dans un bâtiment avec des espaces partagés) ; - Palerme (bâtiment commun « Bottega ») ; - Atlanta (colocalisation avec l'Alliance française - bâtiment « Peachtree Center »).

Source : commission des finances, d'après les éléments transmis par la direction générale de la mondialisation

En dépit de ces exemples, qui traduisent l'identification claire du regroupement immobilier comme levier de rationalisation, la concrétisation de cette priorité reste inachevée. Les rapporteurs spéciaux jugent pourtant nécessaire que le ministère renforce ses efforts de regroupement des services sur les mêmes sites.

Recommandation n° 5 : Prioriser une politique volontariste de regroupement des implantations des réseaux de l'État à l'étranger (MEAE, opérateurs).

En revanche, la problématique de la colocalisation de nos postes diplomatiques et consulaires avec des partenaires étrangers est plus complexe. Outre une dimension symbolique et politique de forte ampleur manifestant une volonté d'avancer conjointement avec des partenaires privilégiés, les colocalisations avec des États partenaires sont reconnues par une modalité de limitation des coûts immobiliers, de mutualisation des moyens de soutien et de rayonnement conjoint. Les rapporteurs spéciaux ont néanmoins perçu, au cours des auditions, une prudence quant à certaines limites des colocalisation bilatérales.

Les projets de colocalisation, qu'ils soient menés de manière informelle ou dans le cadre d'accord internationaux (à l'image de l'accord cadre franco-allemand du 12 octobre 2006 et le traité d'Aix-la-Chapelle du 22 janvier 2019), peuvent être réalisés selon trois modalités distinctes :

- l'accueil par un État de la représentation de l'État partenaire dans l'une de ses propriétés, dans le cadre d'une convention d'occupation ;

- l'accueil de la représentation d'un État partenaire dans un immeuble pris à bail par un État avec convention de sous-location ;

- ou la sous-location d'espaces au sein des délégations de l'Union européenne.

Au total, plus de 40 colocalisations ont été mises en oeuvre dans le réseau : en 2026, le réseau comporte 12 colocalisations dans le secteur culturel (Institut français, Goethe Institut, Alliance française) et 30 colocalisations diplomatiques ou consulaires. Sur les 26 postes de présence diplomatique du réseau français, 6 font l'objet d'une colocalisation. Deux partenaires privilégiés recensent la majorité des partages de locaux :

- treize partages de locaux sont effectués avec le Service européen d'action extérieure (SEAE), dont des postes à Rio de Janeiro (Brésil), Djouba (Soudan du Sud) ou Abuja (Nigéria) ;

- et neuf sont avec l'Allemagne, par exemple à Dhaka (Bengladesh), où une ambassade conjointe franco-allemande existe depuis 2017, et Bangui (Centrafrique), où le bureau de représentation de la République fédérale d'Allemagne est installé à l'ambassade de France.

Des pistes de partenariats renforcés sont explorées avec l'Italie mais également des partenaires extra-européens comme le Canada.

Pour autant, selon le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, ces opérations impliquent une gestion rigoureuse du volet financier et des conditions de sécurité et de confidentialité. Deux enseignements principaux ont été retirés des colocalisations déjà mises en oeuvre, en particulier avec l'Allemagne en matière diplomatique et consulaire. Les projets de colocalisation et de mutualisation doivent s'inscrire dans une gouvernance claire et être accompagnés d'un cadre contractuel précisant la durée de la coopération, le périmètre des charges partagées et la répartition des responsabilités entre le propriétaire et le locataire. Des difficultés peuvent en effet découler de différences de normes de sécurité ou d'entretien immobilier entre les réseaux.

En outre, les doctrines de présence diplomatique en cas de dégradation de l'environnement sécuritaire ne sont pas nécessairement similaires entre les États européens. À l'inverse de certains de ces partenaires européens, qui procèdent plus rapidement à la fermeture de leurs postes lorsque certaines conditions de sécurité ne sont plus réunies, la France privilégie le maintien de sa présence diplomatique. Elle dispose, de plus, de fortes capacités de gestion de crise au travers du centre de crise et de soutien (CDCS) auquel certains de nos partenaires peuvent être tentés de déléguer l'évacuation de leurs ressortissants^45(*). Compte tenu de ces éléments, la colocalisation dans des pays marqués par une forte instabilité n'est pas évidente.

Il existe, par ailleurs, des obstacles intrinsèques à un développement de la colocalisation : dans les États les plus stratégiques, les intérêts de la France et de ses partenaires ne sont pas forcément alignés et il peut exister une concurrence économique pour l'implantation sur des marchés émergents.

Lors de précédents travaux^46(*), les rapporteurs spéciaux avaient déjà pu noter la réticence du ministère à s'engager dans une plus grande mutualisation avec nos partenaires européens. En matière de délivrance des visas, alors que le rapport de la mission gouvernementale confiée à Paul Hermelin envisageait, pour les petits services de visas, de recourir à une mutualisation avec d'autres pays de l'espace Schengen^47(*), les services de la DFAE avaient indiqué ne pas être favorables à cette proposition. La principale justification tient à la crainte d'une concurrence entre États membres pour la délivrance des visas ; les publics cibles des politiques d'attractivité des États membres présentent de fait des profils similaires. Conserver un consulat autonome permet de capter des flux de travailleurs qualifiés qui répondent aux besoins des États européens. Le recours à des centres communs de dépôt des demandes de visas soulèverait, au surplus, des difficultés pratiques et serait complexe à concilier avec l'externalisation du recueil des demandes.

Ces limites expliquent la faible ampleur du nombre de colocalisations réalisées au-delà du partenariat renforcé avec l'Allemagne. La direction du budget a néanmoins souligné lors de son audition que les postes diplomatiques partagés constituent une modalité intéressant de présence diplomatique, afin de préserver l'universalité du réseau. À cet égard, c'est principalement dans les postes de présence diplomatique et les postes consulaire d'influence que la colocalisation devrait être recherchée.

b) La lenteur des projets immobiliers et les contraintes de la « circulaire Borne » limitent la rationalisation des emprises, rendant nécessaire un assouplissement des contraintes d'occupation à l'étranger

Pour nécessaire qu'elle soit, les rapporteurs spéciaux anticipent que la poursuite du regroupement des emprises immobilières des réseaux de l'État à l'étranger se heurtera aux retards fréquents dans la mise en oeuvre des projets d'investissement immobilier du ministère.

La gestion par le MEAE de son patrimoine immobilier à l'étranger présente en effet des difficultés récurrentes. Il s'agit, tout d'abord, de la complexité inhérente à un parc immobilier géographiquement éloigné et hétérogène. En cours de gestion, la direction des immeubles et de la logistique est fréquemment forcée de reprogrammer des opérations immobilières pour répondre à des besoins plus urgents en cas de dégradation soudaine de l'état d'un bâtiment et donc de privilégier la gestion des urgences aux opérations de long terme. Auditionnée par les rapporteurs spéciaux, la direction des immeubles et de la logistique souligne que ces contraintes pèsent sur la budgétisation des opérations.

Ces difficultés tiennent également à des retards pris dans la programmation immobilière du ministère. Dans son avis rendu en mai 2026 sur l'activité 2024 de la commission chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières de l'État à l'étranger, le Conseil de l'immobilier de l'État regrettait fortement le « rythme insuffisant dans la production de schémas stratégiques. »^48(*) En réponse aux recommandations formulées par la Cour des comptes, la DIL a procédé à une réorganisation interne et au recrutement de profils spécialistes, issus de la direction de l'immobilier de l'État. Deux pôles internes ont été créées afin d'améliorer les capacités de programmation internes : une mission d'innovation et d'appui, centrée sur les grands enjeux de l'immobilier (transition énergétique, sécurité, accessibilité, numérique) et un pôle chargé du pilotage des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI, ex-schémas directeurs de l'immobilier à l'étranger) préparés, en théorie, pour chaque pays du réseau. Cette réorganisation explique en partie, selon la direction du budget, la meilleure performance du ministère dans l'exécution des dépenses immobilières en 2025.

Outre ces difficultés de maîtrise d'ouvrage et de programmation des projets, les ratios d'occupation des emprises apparaissent comme un facteur de ralentissement des projets immobiliers. Pour rappel, la circulaire de la Première ministre en date du 8 février 2023 relative aux modalités de mesure et d'occupation des surfaces de bureaux des services et opérateurs de l'État, dite « circulaire Borne » fixe un ratio unique d'optimisation immobilière, exprimé en surface utile brute par rapport au nombre de résident, de 16 mètres carrés par résident et, au maximum, de 18 mètres carrés par résident.

En application de cette circulaire, la direction des immeubles et de la logistique du MEAE, si elle ne prescrit pas de règle surfacique par catégorie de personnel, prend en compte ces ratios pour les nouveaux projets de construction ou de prise à bail en fonction des critères de la politique immobilière de l'État. L'analyse de l'ensemble des emprises occupées par les réseaux de l'État à l'étranger montre toutefois que les ratios fixés par la circulaire Borne sont loin d'être atteints. En 2025, sur l'ensemble du parc immobilier, le MEAE évalue le ratio moyen d'occupation entre 22 et 25 mètres carrés. Par comparaison, le ratio moyen d'occupation de l'immobilier de l'État en France, tous ministères confondus, est estimé à 24,9 mètres carrés par résident par la direction de l'immobilier de l'État (DIE).

Or, la spécificité de la vocation diplomatique et consulaire des emprises du réseau à l'étranger explique en partie le caractère élevé des ratios d'occupation des biens dont le ministère est affectataire à l'étranger. La situation des postes est toutefois contrastée, du fait des spécificités des bâtiments, notamment quand il s'agit de bâtiments historiques, et des modes d'aménagement. Les ratios d'occupation de l'immobilier de bureau à l'étranger doivent être relativisés par l'utilisation d'une partie substantielle de l'espace disponible sans vocation tertiaire : les espaces d'archives (qui peuvent être très substantiels dans les postes consulaires soumis à une fort volume de demandes de visas), les stocks de survie à destination des agents ou ressortissants français, voire des abris ou des salles de repli lorsque le contexte sécuritaire l'exige.

Pour ces différentes raisons, le respect des cibles de ratios pour les nouveaux projets de construction ou de prise à bail devrait pouvoir être assoupli afin de faciliter la gestion des emprises à l'étranger. Cette possibilité de dérogation devrait être notamment ouverte lorsque l'opération proposée se fait à coût nul ou constant pour le ministère ou que le poste concerné est amené à recevoir des effectifs supplémentaires dans les années à venir.

De fait, certains projets ne respectant pas les ratios de la circulaire Borne peuvent faire l'objet d'une validation par la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières à l'étranger (CIME)^49(*), comme l'a rappelé la Cour des comptes dans son rapport sur la gestion par le MEAE de son immobilier à l'étranger. Par exemple, la CIME a émis en 2023 un avis favorable à une opération d'extension de l'ambassade de France au Monténégro (qui figure dans la catégorie des PPD) présentant un ratio supérieur aux cibles de la circulaire, en raison de la stabilité du loyer. À l'inverse, en Moldavie, les projets de prise à bail d'une emprise à plus grande surface ont été ralentis, en partie en raison des exigences de respect des ratios d'occupation.

Recommandation n° 6 : Exclure les implantations immobilières de l'État à l'étranger du champ de la circulaire de la Première ministre du 8 février 2023 pour l'application des ratios d'occupation, compte tenu des spécificités de ces emprises (Premier ministre, conseil de l'immobilier de l'État).

3. L'évaluation des coûts de l'externalisation au sein des réseaux de l'État, un impensé

Au cours de leurs travaux, les rapporteurs se sont interrogés sur l'ampleur des coûts de l'externalisation de certaines fonctions au sein des réseaux de l'État à l'étranger. Dans certains pays, le niveau de l'inflation et la rareté de l'offre sur certains segments de prestations contribuent à majorer le coût du recours à des prestataires privés. En particulier, le MEAE a souligné la hausse notable des dépenses de gardiennage des emprises diplomatiques, qui découle à la fois de la progression de l'inflation dans certaines régions du monde et de la dégradation des conditions de sécurité.

Cependant, hormis le cas de l'externalisation de la collecte des demandes de visas et des pièces justificatives, pour laquelle les prestataires de services extérieurs ne sont pas directement rémunérés par l'État, il n'existe pas d'évaluation des dépenses d'externalisation dans le réseau. Ni la direction des affaires financières du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, ni la direction du budget ne disposent d'une évaluation globale de ces dépenses.

S'agissant des dépenses de gardiennage, le MEAE a indiqué aux rapporteurs spéciaux qu'une étude était en cours pour déterminer si une réinternalisation de ces fonctions ne serait pas plus avantageuse sur un plan financier. Il serait souhaitable d'élargir cette réflexion à l'ensemble des opérations d'externalisation les plus coûteuses.

Recommandation n° 7 : Mener une évaluation de l'ensemble des coûts, directs ou indirects, de l'externalisation de certaines fonctions support au sein du réseau et envisager, le cas échéant une recentralisation de ces fonctions (secrétariat général du MEAE, inspection générale des affaires étrangères).

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* ⁴⁴ Article 8 du décret n° 79-433 du 1^er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'État à l'étranger.

* ⁴⁵ Pour davantage de développement sur la conduite de ces opérations d'évacuation, se référer au rapport d'information n° 154 (2024-2025) fait par Mme Nathalie Goulet et M. Rémi Féraud, au nom de la commission des finances, sur les missions et moyens du centre de crise et de soutien du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, 20 novembre 2024.

* ⁴⁶ Rapport d'information n° 904 (2024-2025), fait par Mme Nathalie Goulet et M. Rémi Féraud, au nom de la commission des finances, sur la délivrance des visas, 24 septembre 2025.

* ⁴⁷ Recommandation n° 40 du rapport de M. Paul Hermelin à l'attention du ministre de l'intérieur et des Outre-mer et de la ministre de l'Europe et des affaires étrangères, « Propositions pour une amélioration de la délivrance des visas », avril 2023.

* ⁴⁸ Conseil de l'immobilier de l'État, Rapport d'activité 2025, mai 2026.

* ⁴⁹ Pour rappel, les travaux immobiliers d'un montant supérieur à 30 000 euros et les prises à bail d'un montant supérieur à 18 000 euros doivent faire l'objet d'une présentation devant la CIME.