B. DANS UN CONTEXTE DE CONTRAINTE BUDGÉTAIRE ACCRUE, LE FINANCEMENT DE LA SNB 2030 A SOUFFERT D'UN INSUFFISANT PORTAGE POLITIQUE AU PLUS HAUT NIVEAU
1. Une trajectoire pluriannuelle, non validée au niveau interministériel, devenue rapidement obsolète
La programmation pluriannuelle, telle que définie par la mission IGF-IGEDD et reprise initialement dans les discussions budgétaires, s'est rapidement révélée obsolète sous l'effet de la contrainte budgétaire.
En effet, cette trajectoire pluriannuelle n'a pas été validée au niveau interministériel et n'a donc pas été endossée politiquement par les Gouvernements successifs, ce qui explique son non-respect en exécution.
Ainsi que l'ont confirmé les administrations auditionnées par le rapporteur spécial, le plan de financement défini par le rapport IGF-IGEDD n'a pas été acté dans le cadre d'un arbitrage interministériel explicite, sous la forme d'un « bleu ». Dès lors, sa portée est restée essentiellement indicative et non impérative.
Dans un premier temps, en 2023 et 2024, la loi de finances initiale (LFI) s'est conformée à la trajectoire du rapport IGF-IGEDD, avant que les gels et annulations en gestion 2024 ne réduisent rapidement les capacités d'intervention. Dans un second temps, les annulations intervenues en 2024 ont été complétées par de nouvelles baisses de crédits en LFI 2025 et 2026, en lien avec le contexte des finances publiques.
En conséquence, d'après les données de la direction de l'eau et de la biodiversité, les crédits supplémentaires exécutés sur la période 2023-2026 s'établissent finalement, sur la base des dépenses du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », à un montant cumulé de 427 millions d'euros. Plus précisément, les moyens du programme 113 affichent une hausse « brute » cumulée de 555 millions d'euros par rapport à 2022, dont sont neutralisés les éléments suivants pour aboutir au montant précité de 427 millions d'euros :
- les financements exceptionnels pour compléter l'intervention des agences de l'eau en faveur des travaux nécessaires à la mise à niveau des réseaux d'eau (100 millions d'euros sur 2022 et 2023) ;
- le plan tourisme (13 millions d'euros sur 2022 et 2023) ;
- le plan d'indemnisation des dégâts de gibier (50 millions d'euros sur la période 2023-2025).
De fait, ce montant cumulé de 427 millions d'euros supplémentaires pour le financement de la SNB 2030 représente moins de 40 % de la somme associée à la trajectoire pluriannuelle, prévue à 1,09 milliard d'euros.
Évolution des dotations du programme
113 « Paysages, eau et biodiversité »,
en
intégrant la mesure biodiversité du programme
380 « Programme d'accélération de la transition
écologique dans les territoires » (Fonds vert)
sur la
période 2022-2027
(en millions d'euros)
Note : l'expression P113 correspond au programme 113 ; l'expression P380 FV désigne la mesure biodiversité du programme 380 (Fonds vert). En additionnant les dépenses exécutées annuellement (courbe orange) sur la période 2023-2026 et en déduisant, pour chaque année considérée, celles exécutées en 2022 (« base 2022 »), on aboutit à un montant « brut » cumulé de 555 millions d'euros supplémentaires par rapport à la base 2022, soit, après neutralisation des financements exceptionnels des agences de l'eau, du plan tourisme et du plan d'indemnisation des dégâts de gibier, un montant « net » de 427 millions d'euros.
Source : réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial
En consolidant les contributions des ministères en charge des sports, de la culture, des armées, des outre-mer, de l'aménagement du territoire, de l'agriculture et de l'écologie, la direction de l'eau et de la biodiversité aboutit à un montant total de 1,9 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,8 milliard d'euros en crédits de paiement en 2025 pour les financements consacrés à la SNB 2030 (voir les deux graphiques ci-dessous ainsi que le tableau infra au II.A.2).
Montant total exécuté en autorisations d'engagement (AE) pour le financement de la SNB 2030, tous ministères confondus, en 2023-2025
(en millions d'euros)
Note : aucune donnée n'a été remontée par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la souveraineté alimentaire pour 2023.
Source : commission des finances d'après les réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial
Montant total exécuté en
crédits de paiement (CP) pour le financement
de la SNB 2030,
tous ministères confondus, en 2023-2025
(en millions d'euros)
Note : aucune donnée n'a été remontée par le ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la souveraineté alimentaire pour 2023.
Source : commission des finances d'après les réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial
Il convient de préciser que ces données ne comprennent pas les financements suivants, traités de manière distincte :
- l'appel à projets « Prise de risque amont aval et massification de pratiques » (AAP PRAAM) visant à réduire l'usage des produits phytopharmaceutiques sur les exploitations agricoles, à hauteur de 90 millions d'euros, porté par le plan France 2030 ;
- la contribution de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) à l'action 1.7.1 de la SNB 2030 « Mobiliser l'économie circulaire pour prévenir, réduire les rejets de plastique dans l'environnement », pour 51,6 millions d'euros en AE et 8,3 millions d'euros en CP.
Ainsi que le note la direction de l'eau et de la biodiversité20(*), la comparaison sur la période 2023-2025 est biaisée par le fait que les données 2023 ne comprennent pas celles du ministère en charge de l'agriculture. L'évolution tendancielle à la hausse en 2024 traduit néanmoins la mise à disposition de crédits supplémentaires en faveur de la mise en place de la SNB.
D'après la direction de l'eau et de la biodiversité21(*), il s'agit d'une « première approche de la comptabilisation des financements interministériels consacrés à la mise en oeuvre de la SNB », qui aura vocation à être approfondie dans le cadre du reporting 2026 avec l'ajout d'un volet financier qui permettra d'affiner les méthodes de calcul et les périmètres retenus par les différents contributeurs (notamment la part des financements SNB au sein des politiques consacrées à la préservation et à la restauration de la biodiversité) et de compléter les premières données remontées.
Ainsi, suivant ces données globalisées, si les moyens budgétaires restent en-deçà des marches prévues dans la trajectoire IGF-IGEDD, le Gouvernement a ainsi mobilisé des moyens supplémentaires en faveur de la protection de la nature, et ce dès 2023, en lien avec la publication de la SNB.
Ainsi, dès 2023, de nouveaux moyens ont pu être alloués à la protection de la nature avec la mise en place du fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires (Fonds vert) et sa mesure pour la réduction des pressions qui s'exercent sur la biodiversité avec le soutien plus de 1 000 projets à hauteur de 153 millions d'euros. En effet, en 2023, le programme 380 comportait une action de financement de la SNB. Mais en 2024 ces crédits ont été transférés au programme 113 qui héberge désormais le « Fonds vert biodiversité ». Sur cette ligne budgétaire, plus de 900 projets ont été financé à hauteur de 101 millions d'euros en 2024 et près de 600 projets pour 47 millions d'euros en 2025 pour la protection et la restauration des écosystèmes et pour la levée des pressions sur la biodiversité (lutte contre les espèces exotiques envahissantes, continuités écologiques, etc.).
En plus des crédits du programme 113, la SNB se décline à travers d'autres mesures du fonds vert porté par le programme 380, en particulier :
- la renaturation des villes et des villages, qui est un exemple de mesure qui porte des objectifs à la fois d'adaptation au changement climatique, de dés-imperméabilisation des sols et de préservation de la biodiversité, représentant 142 millions d'euros en 2024 et 81 millions d'euros en 2025 ;
- le recyclage des friches, qui contribue à limiter l'artificialisation des sols et participe ainsi de la mise en oeuvre de la SNB, pour des montants de 329 millions d'euros en 2024 et 193 millions d'euros en 2025.
Par ailleurs, le programme 380 porte, à nouveau, en 2026 les mesures auparavant financées par le Fonds vert biodiversité du programme 113, afin de simplifier l'accès aux aides pour les acteurs locaux et mieux les articuler avec les autres aides au recyclage des friches ou à la renaturation. Ces allers-retours incessants entre programmes nuisent à la lisibilité du suivi budgétaire.
Dans son rapport portant sur les crédits ouverts pour le PLF 202422(*), le rapporteur relevait que « La maquette du fonds vert a fait l'objet de plusieurs modifications. Le financement de la Stratégie nationale biodiversité, d'un montant de 150 millions d'euros, a été transféré du programme 380 au programme où elle aurait dû être inscrite depuis le départ, c'est-à-dire le programme 113, « Paysages, eau et biodiversité ». » Dans son rapport portant sur les crédits du PLF 202623(*), le rapporteur indiquait que « chaque mesure du fonds vert relève d'une politique qui est déjà menée au sein d'un autre programme de la mission « Écologie », voire d'une autre mission du budget de l'État. », remettant ainsi en cause le principe de spécialité des programmes budgétaires. Au-delà du soutien au financement de la SNB, c'est le fonctionnement global du fonds vert qui est problématique. Rien n'empêcherait d'avoir un guichet unique pour le dépôt des projets avec ensuite une imputation sur budgétaire sur la ligne idoine. Cependant, la fongibilité entre les lignes du programme 380 et avec les crédits de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) et de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) serait rendue plus compliquée.
En outre, les agences de l'eau ont engagé 366 millions d'euros en 2024 et 383 millions d'euros en 2025 pour des opérations de « Restauration et gestion des milieux humides, leurs habitats et écosystèmes ».
Recommandation n° 2 : Définir une nouvelle programmation financière pluriannuelle pour le financement de la SNB 2030, actée au niveau interministériel (SGPE, direction du budget, direction de l'eau et de la biodiversité).
2. Un constat à nuancer par l'existence d'autres sources de financement publiques et privées des enjeux de biodiversité
Ainsi que le souligne la direction de l'eau et de la biodiversité, le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » n'est pas la seule source de financement de la SNB. Néanmoins, elle indique que, « en l'absence d'un outil permettant une remontée homogène des dépenses en faveur de la biodiversité d'une manière générale, et de la mise en oeuvre de la SNB en particulier, il n'est pas possible de chiffrer précisément les dépenses mobilisées à cet effet par l'État et ses opérateurs, comme par les collectivités locales et la sphère privée, également parties prenantes de cette stratégie »24(*).
Pour autant, dans le cadre du suivi des comptes de l'environnement, l'évaluation des dépenses publiques et privées portant sur les enjeux de biodiversité permet d'appréhender de manière globale le financement de la SNB.
Ainsi, suivant les données disponibles les plus récentes, en 2023, le financement public et privé (administrations publiques, entreprises, ménages, reste du monde dont Union européenne) en faveur de la protection de la biodiversité et des paysages en France atteint 3,8 milliards d'euros25(*) et le financement public et privé en faveur de la protection et dépollution des sols et des eaux s'élève à 2,3 milliards d'euros26(*). Ainsi que le relève le Commissariat général au développement durable (CGDD), ces dépenses ont plus que doublé depuis 2000, reflétant « un effort croissant lié au renforcement des politiques publiques, notamment la stratégie nationale biodiversité, la stratégie nationale aires protégées et les programmes de réduction des pressions environnementales »27(*).
Sur ce total de dépenses en faveur de la protection de la biodiversité et des paysages et en faveur de la protection et de la dépollution des sols et des eaux, les dépenses publiques portent une part de 46 %, avec 2,8 milliards d'euros. Les entreprises représentent 36 % (2,2 milliards d'euros), les ménages 8 % (0,5 milliard d'euros) et le reste du monde (dont Union européenne) 10 % (0,6 milliard d'euros).
S'agissant plus particulièrement des dépenses en faveur de la protection de la biodiversité et des paysages, les acteurs publics assurent 61 % du financement, répartis comme suit :
- 28 % pour les collectivités locales ;
- 18 % pour les agences de l'eau, pour des projets de création et de gestion des espaces protégés de conservation des habitats et des espèces, de réhabilitation des milieux aquatiques, la lutte contre les pollutions diffuses ainsi que d'amélioration de la connaissance ;
- 15 % pour l'État, à travers des fonds destinés à la protection et la gestion d'espaces protégés, à la réintroduction ou la protection d'espèces menacées, à la lutte contre les espèces exotiques envahissantes.
Évolution du financement public national pour la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité et des écosystèmes sur la période 2000-2023
(en millions d'euros)
Source : réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial
Les financements spécifiquement en faveur de la biodiversité et des paysages couvrent les actions suivantes :
- la création et la gestion des espaces protégés, pour 18 % ;
- la conservation des habitats et espèces, également pour 18 % ;
- la réhabilitation des milieux aquatiques, pour 20 % ;
- la maîtrise des pressions, pour 15 % ;
- l'amélioration des connaissances, pour 4 % ;
- les actions des associations de protection de la nature, pour 25 %.
Panorama des transferts financiers en faveur de la
biodiversitéet des paysages
en 2023
(en millions d'euros et en pourcentages)
Source : réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial
De fait, le SGPE souligne que, d'un point de vue global, les dépenses publiques en faveur de la biodiversité sont en augmentation continue depuis les années 2000, passant de 1 milliard d'euros en 2000 à 3 milliards d'euros en 2023. De surcroît, le SGPE relève que, « de manière générale, le travail d'estimation des coûts de mise en oeuvre de la SNB est très théorique et dépend des choix de politiques publiques qui dépassent la seule SNB »28(*). À cet égard, plusieurs limites ou difficultés sont mises en avant :
- en premier lieu, la mission IGF-IGEDD de 2022 ne quantifiait pas le coût de mise en oeuvre des politiques agricoles ou des pêches, pourtant centrales en matière de biodiversité ;
- en deuxième lieu, la mission IGF-IGEDD ne quantifiait pas les besoins pour la renaturation des villes et villages ou le recyclage des friches ; elle se basait sur les montants qui avaient été annoncés à l'époque (100 millions d'euros pour chaque mesure) ;
- en troisième lieu, les coûts pour l'État de préservation et de restauration de la biodiversité dépendent des choix de politique publique (arbitrage entre norme, incitation et subvention), qui n'ont pas toutes le même coût pour la société, et pas toutes le même coût pour l'État.
Pour autant, le SGPE admet que « un décrochage budgétaire est toutefois observable entre les estimations prévisionnelles et les exécutions budgétaires »29(*). Dans ce contexte, « les politiques requérant des investissements ou des moyens humains doivent ainsi être priorisées, l'efficacité budgétaire et les effets de levier doivent être recherchés ».
* 20 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 21 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 22 Rapport de Mme Christine LAVARDE sur les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », annexe n° 11a au rapport général n° 128 (2023-2024) sur le projet de loi de finances pour 2024.
* 23 Rapport de Mme Christine LAVARDE sur les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », annexe n° 10a au rapport général n° 139 (2025-2026) sur le projet de loi de finances pour 2026.
* 24 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 25 Service des données et études statistiques (2026), La dépense de protection de la biodiversité et des paysages en 2023.
* 26 Service des données et études statistiques (2026), La dépense de protection et de dépollution des sols et des eaux en 2023.
* 27 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 28 Réponses du secrétariat général à la planification écologique aux questions du rapporteur spécial.
* 29 Réponses du secrétariat général à la planification écologique aux questions du rapporteur spécial.