II. SI LA MISE EN oeUVRE DES PRIORITÉS DE LA SNB 2030 PEUT S'APPUYER SUR LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT DES ADMINISTRATIONS ENVIRONNEMENTALES, LE CONTEXTE ÉCOLOGIQUE ET JURIDIQUE DEVRAIT NÉCESSITER DE NOUVELLES RESSOURCES
A. EN DÉPIT DU NON-RESPECT DE LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE INITIALE, LE DÉPLOIEMENT DE LA SNB 2030 A PU BÉNÉFICIER DES MOYENS GÉNÉRAUX DES ADMINISTRATIONS ENVIRONNEMENTALES, NOTAMMENT EN DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT
1. Un bilan provisoire de la mise en oeuvre de la SNB 2030 qui présente des avancées majeures mais encore insuffisantes pour enrayer la dégradation de la biodiversité, et dont la poursuite suppose la levée de plusieurs freins
Les 40 mesures de la SNB ont été lancées, avec une implication de tous les ministères et opérateurs de l'État concernés. Des avancées majeures ont été observées :
- la France a déjà dépassé l'objectif international de 30 % d'aires protégées avec 33,4 % du territoire national couvert. L'enjeu porte désormais sur la cohérence du réseau et le développement de la protection forte, avec un objectif de 10 % du territoire terrestre et marin d'ici 2030 dont 10 % sur terre (dont 3 % dans l'Hexagone) et près de 15 % en mer (dont 5 % dans l'Hexagone). Les écosystèmes les plus sensibles (récifs coralliens, mangroves, herbiers marins, glaciers ou zones humides) font l'objet d'une attention particulière ;
- les plans nationaux d'actions espèces protégées sont sur la bonne trajectoire et contribuent également à la protection et la restauration de certains habitats ;
- la cible de 1 milliard d'euros de financement en faveur de la biodiversité (bilatéral et multilatéral) a été dépassée (cible 19 du cadre mondial biodiversité), le groupe Agence Française de Développement (AFD) réalisant déjà 1,2 milliard d'euros à lui seul en 2024, et ce malgré le contexte budgétaire contraint qui entraîne une réduction des crédits alloués à l'aide publique au développement.
Cependant, certaines mesures n'avancent pas à un rythme suffisant pour atteindre les cibles fixées à 2030 : cette situation concerne notamment le maintien des prairies permanentes, la restauration des zones humides, la conversion des surfaces agricoles en agriculture biologique, le linéaire de haies, les décharges littorales, ou encore les points noirs de continuité écologique.
De fait, comme le souligne la direction de l'eau et de la biodiversité, l'état de la biodiversité continue à se dégrader. Les pressions sur la biodiversité baissent mais à un rythme insuffisant par rapport aux trajectoires fixées (consommation d'espace naturel agricole et forestier, pollution lumineuse), stagnent (produits phytopharmaceutiques30(*) et exploitation des stocks halieutiques) voire augmentent (espèces exotiques envahissantes et température-malgré la baisse des gaz à effet de serre en France). Les freins identifiés sont de plusieurs ordres :
- le besoin massif d'acquisition de connaissance, non identifié dans les rapports relatifs au financement de la biodiversité et non budgété à ce stade, ainsi que le renforcement de modèles prospectifs ;
- le risque afférant à la baisse des moyens financiers (investissements mais aussi en fonctionnement) déjà bien en-deçà des besoins identifiés dans les rapports IGF-IGEDD, indispensables pour la mise en oeuvre concrète des actions de restauration ;
- l'existence de subventions et actions publiques ayant un impact dommageable sur la biodiversité, et dégradant la biodiversité en bonne santé, comme amoindrissant les actions de restauration ;
- le manque de moyens humains (même après priorisation des enjeux), en-deçà des besoins identifiés dans les rapports IGF-IGEDD, notamment pour accompagner les filières sur les territoires dans la levée des pressions sur la biodiversité ;
- le report de certains règlements ou directives européens (REACH, CSRD, RDUE, Green Claims, etc.)31(*) ;
- les modifications législatives qui impactent la biodiversité ;
- les difficultés d'acceptation sociale de certaines réglementations (révision de la réglementation sur les pollutions lumineuses, définition des zones de captages sensibles dans le cadre de la mise en oeuvre de la feuille de route captages, etc.), nécessitant notamment une volonté politique et une mobilisation en moyens humains pour accompagner les trajectoires ;
- la perception de la nature comme « gratuite », alors même que l'homme est profondément dépendant de services écosystémiques qu'elle lui rend.
2. Une répartition des moyens entre les différentes administrations concernées dont la cohérence peut encore être consolidée
Ainsi que le révèlent les éléments transmis par la direction de l'eau et de la biodiversité, il n'existe pas de suivi spécifique des ETPT alloués à la mise en oeuvre de la SNB 2030 au sein des différents services de l'État et des opérateurs.
D'après les données de la direction de l'eau et de la biodiversité, les opérateurs eau et biodiversité portés par le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » ont bénéficié d'un schéma d'emplois positif en loi de finances initiale pour 2024 (LFI 2024) à hauteur de + 141 ETP, pour la mise en oeuvre de la SNB et du plan eau :
- + 47 ETP pour l'Office français de la biodiversité (dans le cadre de la SNB) ;
- + 13 ETP pour le Conservatoire du littoral (dans le cadre de la SNB) ;
- + 15 ETP pour les parcs nationaux (pour renforcer les parcs des Calanques et des Forêts ainsi que leurs actions dans le cadre de la SNB) ;
- + 66 ETP pour les agences de l'eau dans le cadre du plan eau (dont + 12 ETP pour les mesures SNB).
Pour autant, le solde net après les réductions d'effectifs intervenues depuis la LFI 2024 est de + 67 ETP, les schémas d'emplois intervenus en 2025 (- 45 ETP) et en 2026 (- 29 ETP) ayant contribué à diminuer de plus de la moitié les créations de poste obtenues en 2024.
Concernant l'ensemble des moyens financiers déployés dans le cadre de la SNB, ceux-ci présentent une grande diversité en termes de ministères de rattachement (en incluant les opérateurs).
Dépenses exécutées relatives
à la mise en oeuvre de la SNB 2030
sur la période 2023-2025,
par ministère contributeur
(incluant les opérateurs
rattachés)
(en millions d'euros et en pourcentages)
|
Ministère contributeur |
2023 |
2024 |
2025 |
Évolution 2023-2025 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Écologie |
1 422,26 |
690,97 |
1 255,70 |
844,01 |
1 063,07 |
952,76 |
- 25,3 % |
37,9 % |
|
Agriculture |
NA |
NA |
990,61 |
729,36 |
716,99 |
696,01 |
NA |
NA |
|
Aménagement du territoire |
NA |
NA |
99,52 |
99,52 |
110,02 |
110,02 |
NA |
NA |
|
Outre-Mer |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
0,0 % |
0,0 % |
|
Armées |
1,85 |
1,29 |
1,26 |
0,84 |
1,20 |
0,74 |
- 35,1 % |
- 42,6 % |
|
Culture |
0,13 |
0,13 |
0,04 |
0,04 |
0,01 |
0,01 |
- 92,3 % |
- 92,3 % |
|
Sports |
0,01 |
0,01 |
0,05 |
0,05 |
0,08 |
0,08 |
700,0 % |
700,0 % |
|
Total |
1 425,24 |
693,40 |
2 348,17 |
1 674,82 |
1 892,36 |
1 760,62 |
32,8 % |
153,9 % |
Source : commission des finances d'après les réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial
Ainsi que le précise la direction de l'eau et de la biodiversité, cette décomposition doit être complétée par les éléments suivants :
- d'une part, la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ne dispose pas de financement dédié aux programmes et actions de la SNB ;
- d'autre part, dans le cas du ministère des sports, celui-ci met à disposition de nombreux cadres d'état au sein de fédérations sportives pour décliner des missions d'intérêt général, dont des actions relatives à la transition écologique et à la préservation de la biodiversité dont il est difficile d'identifier la part en première approche ;
- enfin, pour la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) du ministère de l'écologie, les actions menées au titre de la SNB s'inscrivent dans le cadre des activités des services de l'État et de leurs opérateurs : ainsi, il n'y a pas de moyens humains et de crédits alloués en supplément.
S'agissant de la dimension qualitative de la répartition des financements SNB entre les différents ministères, les éléments suivants peuvent être soulignés32(*) :
- les ministères en charge des armées, des sports, de la culture, de la santé et de l'agriculture contribuent à la SNB en matière de formation initiale et continue (même si leurs dépenses « SNB » ne sont pas spécifiquement isolées sur ces sujets) et de mobilisation des acteurs ;
- interviennent sur la réduction des pressions exercées sur la biodiversité par les filières les plus impactantes : le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire pour l'agriculture et la forêt, la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) sur les infrastructures linéaires de transport, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) sur les énergies renouvelables, la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA) sur la pêche et l'aquaculture, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) sur les bâtiments et la construction ;
- interviennent sur la restauration de la biodiversité (en fonction des écosystèmes) les ministères en charge de l'agriculture et de l'écologie ;
- les actions de lutte contre les espèces exotiques envahissante et les pollutions sont prises en charge par le ministère de l'écologie, à travers la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) et la direction générale de la prévention des risques (DGPR), et celui de l'agriculture ;
- enfin, le ministère de l'écologie contribue au financement des aires protégées et au volet connaissance, ainsi qu'au volet mobilisation des financements conjointement avec le ministère en charge de l'économie.
De fait, la décomposition des dépenses relatives à la SNB 2030 met en évidence une part prépondérante des administrations et opérateurs du ministère de l'écologie, représentant plus de la moitié du total des crédits exécutés. Le ministère de l'agriculture constitue le deuxième ministère contributeur, à hauteur d'un tiers du total des crédits exécutés, suivi par le ministère de l'aménagement du territoire, pour environ 5 %.
Cette part majoritaire du ministère de l'écologie peut se traduire par une tendance à concentrer sur les administrations et les opérateurs environnementaux les dépenses relatives à la SNB 2030, alors même que le lien de rattachement peut être très distant, comme l'illustre l'exemple des aires éducatives portées par l'OFB.
Le dispositif des aires éducatives en matière de biodiversité
Une aire éducative est un petit territoire naturel, marin ou terrestre, préservé de manière participative par les élèves d'une école, d'un collège ou d'un lycée. Encadrés par leurs enseignants, les élèves se réunissent sous la forme d'un « conseil des enfants » et prennent toutes les décisions concernant leur aire éducative.
Ce concept est né en 2012, aux Marquises (Polynésie française), de l'imagination des enfants de l'école primaire de Vaitahu, qui ont souhaité protéger la baie se situant devant leur école.
L'OFB coordonne le développement de ce dispositif en partenariat étroit avec le ministère de l'éducation nationale dans le cadre d'un pilotage interministériel (ministères en charge de l'éducation nationale, de la transition écologique et des Outre-Mer).
Fin 2025, 1 975 aires éducatives étaient en cours, sur un objectif de 18 000 en 2030.
De fait, cet objectif paraît difficilement atteignable au regard des moyens budgétaires actuels, de l'ordre de 3 à 4 millions d'euros par an, permettant de financer un peu plus de 1 000 aires éducatives. En effet, pour atteindre l'objectif de 18 000 aires éducatives, les besoins financiers correspondants ont été estimés à au moins 10 millions d'euros par an.
Dans ce contexte, l'OFB et la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) du ministère de l'éducation nationale cherchent à mobiliser les acteurs du dispositif grâce à un partenariat avec le GIP « trousse à projet », le renforcement de l'animation des aires éducatives (notamment des correspondants régionaux) et le développement de partenariats avec les aires marines protégées. D'après l'OFB, d'autres financements pourraient être recherchés, ainsi qu'une implication financière du ministère de l'éducation nationale, représentant un coût modique par projet.
Source : commission des finances d'après les réponses de l'Office national de la biodiversité aux questions du rapporteur spécial
De fait, si l'intérêt pédagogique et civique de la démarche des aires éducatives est manifeste, le rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence, pour les administrations environnementales en général et pour l'OFB en particulier, d'assumer un dispositif relevant essentiellement de la sphère de l'éducation nationale.
Par ailleurs, l'inclusion de cette mesure dans la SNB 2030 au titre de la mobilisation des acteurs ne présente pas une cohérence évidente. Si la sensibilisation des citoyens et plus particulièrement des enfants est un objectif important sur le long terme, l'essentiel de la mobilisation à court et moyen termes doit passer par les différentes administrations publiques compétentes et par les entreprises.
Dans un contexte de contrainte budgétaire accrue pesant fortement sur les politiques écologiques, le rapporteur recommande en conséquence de transférer le financement des aires éducatives au ministère de l'éducation nationale. De manière plus générale, il convient de distinguer les dépenses actuellement comptabilisées dans le financement de la SNB 2030, afin de réserver aux administrations environnementales uniquement les dépenses présentant un lien direct avec les objectifs de biodiversité.
Recommandation n° 3 : Distinguer, parmi les différentes dépenses aujourd'hui comptabilisées dans le financement de la SNB 2030, celles qui contribuent directement aux objectifs poursuivis en matière de biodiversité et celles qui n'y contribuent qu'indirectement. Ajuster la répartition du portage financier de ces dépenses en conséquence, en imputant sur les budgets des administrations du ministère de la transition écologique uniquement les dépenses présentant un lien direct avec les objectifs de biodiversité (direction du budget, direction de l'eau et de la biodiversité).
* 30 L'indicateur actuellement suivi par EcoPhyto (HIR1) et auquel est attaché la cible de baisse de 50 % d'ici 2030 ne permet pas de suivre l'impact des produits phytopharmaceutiques sur la biodiversité (ni sur la santé humaine). L'indicateur ATAT (toxicité totale appliquée agrégée) du Cadre Mondial Biodiversité permet de caractériser l'impact sur les taxons (unité de classification des êtres vivants). Il est en légère baisse depuis 2013.
* 31 Le règlement REACH (Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals), adopté en 2006 et entré en vigueur en 2007, a pour objectif principal de protéger la santé humaine et l'environnement contre les risques liés aux substances chimiques ; la directive CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive) impose aux grandes entreprises de publier annuellement des informations sur leurs impacts environnementaux, sociaux et de gouvernance ; le règlement RDUE vise à interdire la mise sur le marché de l'Union européenne de produits ayant contribué à la déforestation et à la dégradation des forêts ; la directive Green Claims, qui visait à encadrer l'utilisation des allégations environnementales, a été retirée par la Commission européenne en juin 2025 et son processus législatif est bloqué depuis.
* 32 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité aux questions du rapporteur spécial.