B. ALORS QUE L'ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE RENFORCE LA NÉCESSITÉ DE PRÉSERVER LA BIODIVERSITÉ, UNE CONTRAINTE JURIDIQUE ACCRUE AVEC L'ÉVOLUTION DE LA RÉGLEMENTATION EUROPÉENNE
1. La préservation de la biodiversité s'articule avec les défis de l'atténuation et de l'adaptation au changement climatique, dans le cadre d'une stratégie globale de transition écologique
La SNB 2030 constitue le volet biodiversité de la planification écologique piloté par le SGPE. Elle s'articule ainsi sous son égide avec les autres stratégies environnementales : la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC), le plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC), le plan national santé-environnement (PNSE), le Plan Eau, la Stratégie nationale pour les aires protégées (SNAP).
L'articulation se fait via les feuilles de route des COP dont le volet « Mieux préserver » intègre les actions des différentes stratégies.
L'articulation se fait également via le Référentiel de la Planification écologique, piloté par le SGPE. Plus d'une vingtaine d'indicateurs de la SNB sont ainsi intégrés à ce Référentiel, couvrant les principaux indicateurs d'état, de pression et de moyens pour lesquels des cibles ont été fixées à 2030.
Par ailleurs, un travail est mené pour que la valeur des indicateurs relatifs aux actions de la SNB à territorialiser soit également renseignée à l'échelle territoriale (région, bassin, façade maritime, etc.). Ces travaux pourront également alimenter les indicateurs des COP et des SRB.
S'agissant plus particulièrement de la SNAP, celle-ci vise à protéger les espaces naturels les plus riches en biodiversité, sur terre comme en mer. Son objectif est de développer un réseau cohérent, résilient et efficace d'aires protégées en particulier sous protection forte afin de supprimer ou réduire fortement les menaces et les pressions sur cette biodiversité et la maintenir en bon état de conservation. Ainsi que le relève la direction de l'eau et de la biodiversité, « renforcer le niveau de protection des espaces naturels contribue également à la restauration des habitats dégradés »33(*).
La SNAP est ainsi intégrée à la SNB à travers la mesure 1 visant à « renforcer la stratégie aires protégées ». Les principales actions de la SNAP y ont été reprises, mais la SNAP, son plan d'action national et ses plans d'action territoriaux, détaillent les actions et leurs modalités de mise en oeuvre.
La mise en cohérence des différentes
stratégies environnementales
dans le cas du déploiement des
infrastructures de transport et de logistique
La SNB 2030 s'inscrit dans une logique de cohérence avec les principaux documents de planification de la transition écologique et énergétique. Cette articulation vise à maximiser les cobénéfices entre préservation de la biodiversité, lutte contre le changement climatique, adaptation des territoires et sobriété foncière.
En lien avec la mesure 5 de la SNB (réduire l'impact du changement climatique) :
- la stratégie nationale bas carbone identifie le transport ferroviaire comme un levier majeur de décarbonation du secteur des transports grâce au report modal de la route et de l'aérien vers le rail. Les actions « voies ferrées » de la SNB 2030 complètent cet objectif en veillant à ce que le développement, la modernisation et l'exploitation du réseau ferroviaire soient compatibles avec la préservation de la biodiversité ;
- le plan national d'adaptation au changement climatique comporte des actions visant à renforcer la résilience des infrastructures face au changement climatique. Dans ce cadre, il a été demandé aux gestionnaires d'infrastructure de produire des études de vulnérabilité de leur réseau. Ces études font ressortir les points critiques vis-à-vis de chacun des types de perturbations liées au changement climatique et doivent se prolonger par des plans d'actions pour limiter les impacts. Les projets correspondants seront ensuite traités par les gestionnaires d'infrastructure en limitant l'impact sur la biodiversité selon les modalités retenues pour l'ensemble des projets ;
- la stratégie nationale logistique inclut une démarche sur les entrepôts. Ceux-ci font partie des actifs qui consomment le plus d'espace. Une démarche globale a ainsi été engagée pour limiter l'impact de consommation d'espace. Elle s'appuie sur trois piliers : la connaissance du parc logistique avec la production d'un atlas des entrepôts actualisé annuellement, la caractérisation des besoins d'entrepôts à moyen et long termes, et l'identification des zones d'implantation possible des entrepôts inspirée des outils développés pour aider les collectivités locales dans l'implantation des énergies renouvelables qui prend en compte à la fois le caractère fonctionnel de l'espace (et son adaptation aux besoins) et les enjeux environnementaux. Combinées avec les démarches menées localement pour l'installation de chaque entrepôt, ces actions ambitionnent de contribuer à limiter les impacts environnementaux des entrepôts ;
- la programmation pluriannuelle de l'énergie soutient l'électrification du transport ferroviaire qui contribue directement aux objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de consommation d'énergies fossiles.
En lien avec la mesure 1 de la SNB (renforcer la stratégie aires protégées), les infrastructures ferroviaires traversent ou jouxtent parfois des espaces protégés, aussi les actions de la SNB permettent notamment d'améliorer les continuités écologiques entre les aires protégées.
Source : commission des finances d'après les réponses de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités
D'après le SGPE, les objectifs de la SNB ont « vocation à être pleinement intégrés aux objectifs des autres stratégies environnementales, et réciproquement, selon le rythme d'élaboration et de révision des documents »34(*).
C'est également le rôle du référentiel de la planification écologique, développé par le SGPE, qui vise à articuler l'ensemble des objectifs nationaux et internationaux de la France en matière environnementale.
Cependant, le SGPE observe que cette démarche se heurte en pratique aux « fonctionnements des administrations, qui tendent spontanément à se concentrer sur leur périmètre ». Le SGPE a donc pour rôle de mobiliser activement les services, sur la base de besoins identifiés par les services ou de commandes formulées par les cabinets. Cette mobilisation passe par l'intermédiaire d'échanges dédiés (réunions interservices, réunions interministérielles), de livrables (revues, dépenses dommageables, baromètre, étude d'impact environnemental, financements) et de documents stratégiques (e.g. plan électrification, plan engrais).
Or plusieurs difficultés limitent la portée de cette mobilisation de l'ensemble des acteurs publics par le SGPE :
- d'une part, la mise en oeuvre de la SNB se heurte à l'absence de lien juridique entre la SNB et d'autres documents de planification sectorielle ou les documents de planification territoriale (notamment les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires - SRADDET - et les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux - SDAGE) ;
- d'autre part, il n'existe pas de lien juridique entre le plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC) et la SNB. Cependant sa conception reprend quelques principes fondamentaux de la SNB tels que l'intégration des solutions fondées sur la nature en matière d'adaptation.
Concernant la stratégie nationale pour les aires protégées (SNAP), les objectifs sont cohérents avec ceux du cadre mondial (30 % en 2030 dont 10 % en protection forte). À la suite des annonces de la Conférence des Nations Unies sur l'Océan (UNOC) en 2025 puis aux annonces ministérielles en 2026, les cibles ont été renforcées, avec 10 % de protection forte sur terre, 10 % de protection forte en mer et un équilibrage entre l'Hexagone et les Outre-Mer.
Le rôle du Conservatoire du littoral dans le cadre de la SNAP
Au regard de la mission confiée au Conservatoire du littoral par l'article L. 322-1 du code de l'environnement, visant à « une politique foncière ayant pour objets la sauvegarde du littoral, le respect des équilibres écologiques et la préservation des sites naturels », les terrains du Conservatoire contribuent activement à la mise en oeuvre de la SNAP, en particulier à l'objectif de développement des zones de protection forte (ZPF).
Instituée par la loi Climat et Résilience de 2021, la SNAP fixe un objectif de protection de 30 % du territoire national, dont 10 % en ZPF. Le décret n° 2022-527 du 12 avril 2022 précise que les ZPF correspondent à des espaces dans lesquels les pressions exercées par les activités humaines susceptibles de compromettre les enjeux écologiques sont absentes, évitées, supprimées ou fortement limitées de manière pérenne, grâce à une protection foncière ou réglementaire associée à un dispositif effectif de gestion et de contrôle.
La désignation de sites en ZPF ne constitue pas la création d'un nouveau régime réglementaire, mais bien une labellisation venant reconnaître la qualité et l'effectivité d'un dispositif de protection déjà en place. Dans le cas du Conservatoire du littoral, le caractère inaliénable du domaine protégé, l'existence de plans de gestion approuvés par le directeur de l'établissement, l'encadrement des usages par des conventions et la présence d'un dispositif de surveillance assuré par des gardes du littoral commissionnés constituent des garanties fortes de pérennité et de maîtrise des pressions. Les critères de désignation des sites du Conservatoire du littoral en ZPF, validés par le conseil d'administration, reposent sur deux grands principes, en adéquation avec les instructions ministérielles du 8 septembre 2025 relatives à la reconnaissance des zones de protection forte des espaces terrestres et maritimes :
- des critères de pertinence, fondés sur la présence d'enjeux écologiques d'importance ;
- des critères de suffisance, visant à s'assurer que le niveau de protection et de gestion est effectif, opérationnel et durable au regard des pressions identifiées. Ces critères de suffisance correspondent en pratique à la vérification de l'existence d'un dispositif de gestion formalisé et par la présence d'un garde du littoral disposant de pouvoirs de police sur le site.
Le Conservatoire du littoral indique entendre « pleinement assumer sa responsabilité et son ambition dans la contribution à la SNAP et à la SNB3, en proposant à la reconnaissance en zone de protection forte des sites présentant à la fois des enjeux écologiques majeurs et un niveau de protection effectif, pérenne et démontrable ».
Les listes de sites proposés à la protection forte seront validées par le conseil d'administration de l'établissement en fin d'année 2026, le Conservatoire étant actuellement en phase de consultation de ses gestionnaires et des communes concernées.
Source : commission des finances d'après les réponses du Conservatoire du littoral aux questions du rapporteur spécial
2. La question de l'articulation de la préservation de la biodiversité avec l'adaptation au changement climatique se pose avec une acuité particulière dans le domaine de la gestion des forêts
En matière de gestion de la ressource forestière, une attention spécifique apparaît nécessaire en matière d'articulation entre les politiques de conservation de la nature et les politiques d'adaptation au changement climatique et de prévention des risques.
Ainsi que le souligne l'Office national des forêts (ONF), l'enjeu est d'adapter les forêts au changement climatique, c'est-à-dire de réussir à maintenir une biodiversité et un état boisé de qualité, support de l'ensemble des services rendus par les forêts et dont les caractéristiques ont été évaluées au regard d'un ensemble de risques (notamment les risques incendies, mais également les risques naturels en montagne).
Pour l'ONF, les mesures de la SNB gagneraient ainsi à être mieux évaluées au regard des enjeux portés par le Plan national d'adaptation au changement climatique 3 (PNACC3) (mesures 7 « Se préparer à l'augmentation attendue des incendies de forêt et de végétation », 20 « Déployer les solutions fondées sur la nature pour l'adaptation », 38 « Assurer la résilience des forêts, des services associés et de l'économie de la filière bois » et 43 « Favoriser l'adaptation et la résilience des milieux naturels et des espèces au changement climatique »), la Stratégie nationale bas carbone 3 (SNBC3) et les politiques de prévention des risques.
En complément, les politiques de biodiversité pourraient davantage encourager les gestionnaires forestiers, publics comme privés, à agir dans le cadre d'une « gestion durable multifonctionnelle »35(*).
À titre d'exemple, l'ONF appelle à mieux évaluer le développement des surfaces forestières en libre évolution sous protection forte à l'aune des autres enjeux écologiques. Selon le gestionnaire forestier public, « la SNB et la SNAP associée ne devraient pas contribuer à accroitre davantage les surfaces domaniales en libre évolution sous protection forte, au-delà d'une contribution qui est déjà significative, afin de ne pas impacter davantage l'approvisionnement de la filière bois nationale », qui constitue une filière de la transition écologique. De surcroît, cette politique de libre évolution sous protection forte devrait faire l'objet d'une analyse systématique au regard de l'augmentation de certains risques à proximité d'enjeux humains, tels que les incendies, les avalanches ou les autres risques naturels en montagne.
De même, la politique Natura 2000, le PNACC3, la SNBC3 gagneraient à converger de manière à apporter de la souplesse en matière de choix technique d'adaptation des écosystèmes forestiers aux changements climatiques. Ainsi que le souligne l'ONF, « la politique en matière de conservation des habitats d'intérêt communautaire est questionnée au regard de la dégradation des habitats du fait du changement climatique ». Dans ces conditions, l'Office recommande, dans une mesure raisonnable, de « pouvoir introduire en enrichissement des essences non typiques actuellement des habitats par des essences adaptées au climat futur (indigènes de France ou, dans une moindre mesure, non indigènes de France) ».
La question du choix des essences ne se pose plus en termes de conservation et de pureté de l'habitat figé à l'instant présent de l'évolution. Pour l'ONF, « avec les changements climatiques, c'est la survie de l'écosystème et la pérennité des fonctionnalités qui devraient être considérées, plutôt que le maintien à tout prix d'un profil phytosociologique ». À cet égard, l'opérateur forestier rappelle que « les choix d'aujourd'hui seront les forêts des 100 à 150 prochaines années », lesquelles devront être adaptées aux changements climatiques.
Partageant cette analyse, le Centre national de la propriété forestière (CNPF), qui réunit les propriétaires de forêts privés, souligne l'importance pour la SNB de bien prendre en compte « les deux facteurs structurants pour l'avenir des forêts et de la biodiversité qu'elles abritent : le changement climatique (SNBC, PNACC, PPE, ...) et le déséquilibre sylvo-cynégétique [déséquilibre entre la faune sauvage et les activités agricoles et sylvicoles]36(*). Toute tentative de conserver la biodiversité de manière « fixiste » en ignorant ces deux facteurs est vouée à l'échec »37(*).
Recommandation n° 4 : Articuler systématiquement la mise en oeuvre des mesures de la SNB 2030 avec la nécessité de l'adaptation au changement climatique, afin d'assurer la durabilité des actions financées, au regard des risques spécifiques présentés par ce phénomène, à l'image du risque incendie pour les forêts (SGPE, direction de l'eau et de la biodiversité).
3. La mise en oeuvre du nouveau règlement européen sur la restauration de la nature devrait nécessiter des moyens budgétaires significativement accrus
Les réflexions sur les fonds européens doivent avoir lieu dans le cadre des négociations en cours sur le cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne pour la période 2028-2034, pour lequel la France soutient notamment un objectif de dépenses dédié à la biodiversité. Ce cadre doit pouvoir respecter l'ambition fixée par l'Union européenne en tant que Partie à la Convention sur la diversité biologique, et au titre de sa Stratégie Biodiversité à horizon 2030.
À ce titre, la direction de l'eau et de la biodiversité souligne que « le prochain CFP sera stratégique pour la France »38(*), avec la mise en oeuvre du nouveau règlement européen sur la restauration de la nature, adopté en 2024. À ce propos, l'administration rappelle l'évaluation réalisée dans le cadre de la Stratégie pluriannuelle de financement de la transition écologique (SPAFTE), sur la base de l'étude ex-ante de la Commission européenne, suivant laquelle les coûts agrégés de la restauration et de l'entretien des écosystèmes39(*) au cours de la période 2022-2050 s'élèveraient à 2,1 milliards d'euros par an pour la France, soit le coût le plus élevé au niveau européen.
Pour la direction de l'eau et de la biodiversité, « les nouveaux instruments du futur CFP, à commencer par le Plan de Partenariat National et Régional, devront assurer une réponse concrète à un tel besoin, en particulier afin de protéger les citoyens grâce à une nature en meilleure santé et à renforcer la résilience des territoires »40(*).
D'après le projet de rapport de la Commission européenne publié par le média Contexte en mars 2026, le besoin de financement correspondant serait compris entre 2,4 et 3,7 milliards d'euros par an à l'échelle de l'Union européenne. En retenant une part proportionnelle à la superficie et au niveau de dégradation des écosystèmes, le besoin de financement pour la France s'élèverait à 600-700 millions d'euros par an en moyenne.
Alors que les estimations varient ainsi du simple au triple, la direction de l'eau et de la biodiversité, spécifiquement interrogée sur ce point par le rapporteur spécial, n'a pas été en mesure de communiquer un chiffrage définitif de l'évaluation des besoins financiers retenue pour la mise en oeuvre par la France du règlement européen sur la restauration de la nature à l'horizon 2030.
L'administration a en effet indiqué que les travaux correspondants étaient en cours en vue de l'envoi du plan national de restauration de la nature (PNRN) à la Commission européenne en septembre 2026 et que les arbitrages interministériels sur le contenu du PNRN n'avaient pas encore été rendus à la date de la finalisation du présent rapport.
Selon la direction de l'eau et de la biodiversité41(*), « au moment de l'écriture du Plan restauration de la nature en application du Règlement européen, et du rapportage [reporting] de la France au Cadre Mondial Biodiversité, il est nécessaire de maintenir voire de renforcer les ambitions de la SNB à 2030, tout en prenant en compte le contexte budgétaire qui n'est pas aussi favorable qu'au lancement de la stratégie en 2023 ». Ainsi, cette situation appelle « une exigence accrue sur la performance de nos dépenses » et « la recherche d'un effet levier maximal de nos moyens budgétaires sur les capacités d'investissement des collectivités, la mobilisation des fonds européens et des financements privés, les relais de prêt de la banque des territoires et la réduction des moyens publics dommageables à la biodiversité ».
Pour l'administration, un desserrement du calendrier de mise en oeuvre sera également de nature à permettre l'atteinte des ambitions malgré le contexte budgétaire rappelé plus haut.
La tenue d'une revue sectorielle biodiversité pilotée par le SGPE est en cours. Elle permettra de redéfinir la trajectoire budgétaire et de responsabiliser les différents ministères sur les actions de la SNB qu'ils pilotent. Cette revue s'appuiera sur le rapport d'avancement de la SNB 2025, les feuilles de route de mise en oeuvre de la SNB 2026/2027 de chaque direction générale/opérateur, les feuilles de route des COP et les feuilles de route État biodiversité en région.
Recommandation n° 5 : Intégrer dans la nouvelle programmation financière pluriannuelle pour le financement de la SNB 2030 les besoins financiers correspondant au plan national de restauration de la nature en application de la réglementation européenne (SGPE, direction du budget, direction de l'eau et de la biodiversité).
* 33 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 34 Réponses du secrétariat général à la planification écologique aux questions du rapporteur spécial.
* 35 Réponses de l'Office national des forêts aux questions du rapporteur spécial.
* 36 D'après l'article L. 425-4 du code de l'environnement, l'équilibre sylvo-cynégétique « consiste à rendre compatibles, d'une part, la présence durable d'une faune sauvage riche et variée et, d'autre part, la pérennité et la rentabilité économique des activités agricoles et sylvicoles. Il est assuré (...) par la gestion concertée et raisonnée des espèces de faune sauvage et de leurs habitats agricoles et forestiers [et] recherché par la combinaison [de] la chasse, la régulation, la prévention des dégâts de gibier par la mise en place de dispositifs de protection et de dispositifs de dissuasion ainsi que, le cas échéant, par des procédés de destruction autorisés (...) [Il] tend à permettre la régénération des peuplements forestiers dans des conditions économiques satisfaisantes pour le propriétaire, dans le territoire forestier concerné. »
* 37 Réponses du Centre national de la propriété forestière aux questions du rapporteur spécial.
* 38 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 39 Pour les zones humides côtières, les milieux d'eau douce, les forêts, les prairies, les landes, les steppes, les fourrés et les tourbières.
* 40 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 41 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.