III. SI LA PRÉSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ RELÈVE PRIORITAIREMENT DE L'INTERVENTION DES POUVOIRS PUBLICS, L'URGENCE DE LA RENATURATION IMPOSE DE MOBILISER DAVANTAGE LES SOURCES DE FINANCEMENT ALTERNATIVES
A. ALORS QUE LA COHÉRENCE DES MOYENS PUBLICS DANS LEUR ENSEMBLE S'AVÈRE PRIMORDIALE, LA PRIORITÉ DOIT ÊTRE DONNÉE À LA RÉDUCTION DES SUBVENTIONS DOMMAGEABLES À L'ENVIRONNEMENT ET À LA BIODIVERSITÉ
1. La part des financements publics devrait demeurer prépondérante par rapport aux financements privés
De fait, le financement de la biodiversité est encore majoritairement assuré par les acteurs publics, et le financement privé direct des actions en faveur de la biodiversité demeure difficile à recenser. Pour autant, les entreprises jouent un rôle complémentaire dans le financement de la biodiversité. D'après les données du bilan environnemental de la France42(*), le financement des dépenses de protection de la biodiversité et des paysages, estimé à un total de 3,8 milliards d'euros, se décompose ainsi entre :
- 3 milliards d'euros pour les financements publics, soit 80 % ;
- 781 millions d'euros pour les financements privés, soit 20 %.
Ainsi que le souligne le MEDEF, la contribution des entreprises aux dépenses favorables à la biodiversité a progressé de 592 millions d'euros en 2000 à 781 millions d'euros en 2023, soit une hausse d'environ 32 % en euros courants, avec une croissance d'environ 10 % entre 2022 et 2023.
D'après la direction générale du Trésor, les dépenses correspondantes des entreprises « visent principalement à éviter, réduire et compenser les impacts de leurs activités, notamment à travers la protection et la restauration des continuités écologiques »43(*).
Les autres dépenses financées par
les entreprises
bénéficiant indirectement à la
biodiversité
Au-delà du champ strict de la biodiversité retenu dans le cadre du bilan environnemental de la France, les entreprises financent significativement plusieurs domaines environnementaux qui contribuent à la réduction des pressions sur les milieux naturels. En 2023, elles finançaient ainsi environ :
- 2,0 milliards d'euros de dépenses de protection et dépollution des sols et des eaux, soit 86 % du total des dépenses dans ce domaine ;
- 9,0 milliards d'euros de dépenses de gestion des déchets, soit 41 % du total ;
- 4,7 milliards d'euros de dépenses de protection de l'air extérieur, soit 57 % du total ;
- 2,7 milliards d'euros de dépenses de recherche et développement pour l'environnement, soit 65 % du total ;
- 4,9 milliards d'euros de dépenses de gestion des eaux usées, soit 29 % du total.
Bien que ces dépenses ne soient pas toujours comptabilisées comme des dépenses « biodiversité », celles-ci participent à l'amélioration de la qualité des milieux et à la réduction des facteurs de dégradation des écosystèmes.
Source : commission des finances d'après les réponses du MEDEF
2. La diminution des subventions dommageables à la biodiversité portées par d'autres politiques publiques représente un enjeu financier et écologique majeur
a) Un consensus sur le principe de la réduction ou la réorientation des dépenses dommageables à la biodiversité
En complément de l'allocation de financements budgétaires supplémentaires, le rapport IGF-IGEDD de novembre 2022 a mis en avant la possibilité de mobiliser différents instruments afin de renforcer aussi bien la cohérence globale des politiques publiques que l'intégration des enjeux de biodiversité par les acteurs privés.
Ainsi, la mission d'inspection recommandait en premier lieu de prioriser la réduction des subventions dommageables à la biodiversité portées par d'autres politiques publiques « afin d'en tirer un double bénéfice en utilisant une partie des ressources dégagées pour le financement d'actions favorables à la biodiversité ». Évaluées a minima à 10,2 milliards d'euros en 2022 pour les financements par l'État et l'Union européenne, ces subventions dommageables se décomposent en plusieurs types, notamment :
- les aides agricoles conduisant à l'intensification des pratiques néfastes, pour 6,7 milliards d'euros, dont 6,5 milliards d'euros pour les fonds européens et 250 millions d'euros pour l'État ;
- les aides favorisant l'artificialisation des sols, pour 2,9 milliards d'euros, dont 1,3 milliard d'euros pour la construction d'infrastructures linéaires de transport, 950 millions d'euros pour les aides à la construction et à l'accession à la propriété dans le secteur du logement et 650 millions d'euros pour les dépenses fiscales en matière d'aménagement ;
- les dépenses favorisant la surexploitation des ressources naturelles renouvelables, pour 730 millions d'euros, dont 300 millions d'euros pour les exonérations d'accises sur les biocarburants et 180 millions d'euros pour les aides à la presse écrite (titres de presse sous format papier).
Suivant la même analyse, le SGPE souligne que « au-delà des aspects budgétaires, l'enjeu est également de renforcer la cohérence entre les différents choix de politiques publiques. En effet, les décisions qui conduisent à accentuer les pressions sur la biodiversité sans remettre en cause les objectifs environnementaux de la France peuvent nuire à l'intelligibilité et à l'efficacité budgétaire de l'action publique »44(*). Pour le SGPE, l'intégration des objectifs environnementaux lors de l'élaboration des politiques sectorielles paraît donc prioritaire pour renforcer l'efficacité de l'action et de la dépense publiques.
b) Une mise en oeuvre encore aux prémices
En application de la mesure 37 de la SNB, visant à « mobiliser les financements publics en faveur de la biodiversité et réduire les subventions dommageables à la biodiversité en s'appuyant sur les démarches de budget vert », la DG Trésor et le CGDD ont travaillé à l'élaboration d'un diagnostic des dépenses dommageables à la biodiversité sur la base du budget vert de l'État45(*).
En premier lieu, ce diagnostic des dépenses dommageables a pris en compte l'ensemble des axes du budget vert de l'État qui constituent les principales pressions sur la biodiversité d'après l'IPBES, afin de s'aligner sur les cadres de référence de la Commission européenne, de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et sur les travaux de la mission d'inspection IGF-IGEDD : en effet, le seul axe « biodiversité » du budget vert ne couvre pas directement les cinq « pressions » sur la biodiversité identifiées par l'IPBES46(*).
En second lieu, la qualification des dépenses a suivi deux étapes :
- d'une part, une priorité a été donnée à l'axe biodiversité : toutes les dépenses cotées défavorables sur l'axe biodiversité ont ainsi été incluses dans les dépenses dommageables, même si leur cotation globale est mixte (car l'artificialisation des sols est aujourd'hui une des pressions les plus importantes sur la biodiversité) ;
- d'autre part, pour les autres dépenses défavorables, ont été incluses les dépenses globalement défavorables c'est-à-dire neutres sur l'axe biodiversité, mais négatives sur au moins un autre axe du budget vert, sans être favorables par ailleurs. Ainsi, les dépenses mixtes (avec des impacts à la fois favorables et défavorables hors axe biodiversité) sont exclues du diagnostic. D'après le commissariat général au développement durable, « ce choix se justifie par un principe de prudence, en l'absence de données quantitatives pour estimer l'impact global sur la biodiversité des dépenses mixtes »47(*).
De fait, le budget vert de l'État a été choisi comme base pour ces travaux car il présente plusieurs avantages méthodologiques :
- les données issues du budget vert sont publiquement disponibles et validées en interministériel ;
- les données sont mises à jour annuellement (en annexe au PLF) ;
- de nombreux secteurs sont couverts ;
- sont considérées les subventions, mais également les autres incitations publiques (par exemple, les dépenses publiques pour la construction des nouvelles infrastructures de transport).
Le diagnostic réalisé par la DG Trésor et le CGDD a été consolidé sur la base du budget vert de l'État annexé au PLF 2026. Ainsi, 10,2 milliards d'euros48(*) des dépenses publiques (incluant les crédits budgétaires, les dépenses fiscales, les taxes affectées et la politique agricole commune) ont été identifiés comme étant dommageables à la biodiversité en 2026.
De fait, ce montant est constant par rapport à l'évaluation retenue par la mission IGF-IGEED de 2022.
Sur la base de ce diagnostic pour le PLF 2026, des travaux sont en cours pour l'élaboration d'une trajectoire de réforme des dépenses dommageables à la biodiversité à l'horizon 2030, dans le cadre de la revue sectorielle biodiversité du SGPE en lien avec les ministères concernés. Cependant, le CGDD49(*) souligne que le contexte de crise énergétique actuel rend cet exercice très difficile.
c) Des divergences d'appréciation majeures entre les différentes inspections mobilisées
La question des subventions dommageables à la biodiversité a fait l'objet d'une étude dédiée dans le cadre d'une mission d'inspection IGF-IGEDD-CGAAER en 2024-2025, dans cinq secteurs : agriculture, forêt, activités maritimes (pêche, aquaculture et transport), aménagement du territoire et énergie.
Cependant, elle a donné lieu à une divergence d'appréciation entre les différentes inspections, notamment sur la définition des subventions dommageables et les scénarios contrefactuels à utiliser pour évaluer le caractère dommageable de ces subventions, conduisant à la publication de deux rapports séparés50(*). En effet, l'IGF et l'IGEDD ont d'abord identifié les pratiques dommageables à la biodiversité, puis les moyens publics associés à ces pratiques, alors que le CGAAER a considéré une dépense comme dommageable à la biodiversité uniquement si elle était de nature à constituer une subvention incitative à un comportement dommageable.
En conséquence, deux diagnostics distincts des dépenses publiques dommageables ont été établis, en particulier dans le secteur agricole :
- le rapport IGF-IGEDD a examiné les effets des aides dans cinq secteurs (agriculture, forêt, affaires maritimes, aménagement du territoire et énergie) en comparant la situation actuelle avec les objectifs de la SNB et a évalué les subventions dommageables à 20,2 milliards d'euros en 2024, concernant principalement le secteur de l'énergie (8,4 milliards d'euros) et l'agriculture (8,3 milliards d'euros) ;
- le rapport du CGAAER a analysé uniquement les dépenses dans le domaine de l'agriculture, la forêt, la pêche et l'aquaculture, dont 1,3 milliards d'euros ont été considérées comme dommageables en 2024, essentiellement pour l'agriculture. L'analyse a été réalisée en comparaison avec un scénario contrefactuel d'absence d'aide.
D'après le CGDD51(*), les recommandations de ces deux rapports sur la réforme des subventions dommageables dans les différents secteurs ont représenté un point de départ pour les travaux en cours sous l'égide du SGPE. Les propositions des rapports se concentrent sur :
- l'amélioration des connaissances sur l'impact environnemental des pratiques ;
- l'augmentation des incitations positives ;
- les modifications des modalités de mise en oeuvre des subventions pour réduire leur caractère dommageable, plutôt qu'une trajectoire en tant que telle de réduction en valeur des dépenses dommageables.
Ainsi, le CGDD relève « l'absence, dans ces rapports, d'objectifs quantifiés ainsi que d'un calendrier précis pour les réformes ». Bien que la revue sectorielle biodiversité en cours vise à pallier ces lacunes, le CGDD estime que « sa réussite dépendra de la capacité collective des différents départements ministériels à réformer des dispositifs qui répondent aussi à d'autres finalités et de l'agenda politique ».
D'après le SGPE, le travail en cours, associant le CGDD, la DG Trésor et le SGPE, montre que les dépenses dommageables poursuivent d'autres objectifs de politiques publiques, et ne peuvent pas être directement réorientées vers des politiques de biodiversité (aires protégées, restauration).
En revanche, sous réserve des arbitrages politiques, le SGPE indique que « ces dépenses dommageables pourraient être réformées pour en supprimer le caractère dommageables ou réorientées vers des pratiques moins dommageables » (avec les exemples de l'électrification des véhicules ou de la repriorisation des infrastructures de transports).
De fait, le SGPE souligne que « cette démarche ne permet pas de dégager directement des marges de manoeuvre budgétaires pour mettre en oeuvre la SNB mais contribue à lever les pressions sur la biodiversité et donc aux objectifs de la SNB ». Ainsi, la logique de double dividende (consistant en la réalisation conjointe de gains budgétaires et de gains écologiques), mise en avant par la mission IGF-IGEDD de 2022, ne serait pas réaliste.
Le rapporteur spécial estime qu'on ne peut pas jeter l'opprobre sur les secteurs économiques bénéficiant de ces soutiens défavorables à la biodiversité. En effet, ces subventions ont été décidées pour soutenir leur compétitivité, alors même que les obligations pesant sur les acteurs économiques, notamment en matière environnementale, ne sont pas harmonisées à l'échelle mondiale. Il convient aujourd'hui que la puissance publique accompagne la transition de leur modèle de production pour réduire son impact sur l'environnement. Une telle réorientation pourrait viser par exemple, dans le cas des biocarburants, des efforts en matière de décarbonation.
L'évolution de la politique agricole commune (PAC) est une parfaite illustration de ce conflit permanent entre impératif économique et protection de l'environnement. À sa création en 1962, la PAC visait l'autosuffisance alimentaire et le soutien des prix, pour diminuer le poids de l'alimentation dans le budget des ménages. En 1992, ont été introduites les premières mesures agro-environnementales (règlement 2078/92) sur une base volontaire. Les grandes réformes des 25 dernières années ont ajouté une dimension environnementale (conditionnalité en 2003, verdissement en 2013, éco-régime en 2023), mais chaque crise agricole a ensuite servi de prétexte à un remise en cause partielle de ces mêmes règles -- sans jamais revenir sur les avancées de fond, mais en réduisant leur portée. Par ailleurs, les aides à l'agriculture permettent de limiter la part des produits importés depuis l'espace non communautaire. Elles protègent ainsi l'Union européenne en maintenant une agriculture très responsable qui ne contribue pas à la détérioration massive de la biodiversité observée dans d'autres puissances agricoles, à l'instar de la déforestation de la forêt amazonienne.
Recommandation n° 6 : Finaliser le cadrage méthodologique et financier du chantier de réduction des subventions dommageables à la biodiversité, en privilégiant une réorientation des critères d'obtention de ces subventions, de sorte à les convertir en subventions neutres ou favorables à la biodiversité (SGPE, direction générale du Trésor, commissariat général au développement durable).
En matière d'infrastructures, la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) indique être « vigilante à la manière dont sont considérées les infrastructures linéaires de transport »52(*). En particulier, la DGITM plaide pour que le diagnostic de ces dépenses ne soit pas excessivement simplifié, en particulier en omettant le cadre juridique dans lequel ces dépenses sont réalisées, telles que les différentes conditions et les protections environnementales associées, en particulier la séquence « éviter-réduire-compensée », dite « séquence ERC »53(*), prévue aux articles L. 163-1 et suivants du code de l'environnement (voir l'encadré ci-dessous et le III.B.1 infra).
Le cadre juridique spécifique des
infrastructures de transport
mis en avant par la DGITM
Les investissements dans la construction de nouvelles lignes ferroviaires et fluviales et dans l'aménagement et le développement des infrastructures routières sont soumis à des conditions strictes.
Pour la réalisation de tels aménagements, qui sont systématiquement soumis à autorisation environnementale, le cadre juridique existant impose de justifier, sous le contrôle du juge, une raison impérative d'intérêt public majeur et l'absence de solution alternative satisfaisante (dont l'utilisation ou le réaménagement des infrastructures existantes).
Par ailleurs, ces dépenses sont essentielles à la transition écologique des mobilités, notamment sa décarbonation, mais aussi pour répondre à d'autres objectifs publics légitimes (sécurité, cohésion territoriale, réduction des nuisances subies par les riverains, etc.).
La DGITM plaide donc pour concilier ces investissements avec la préservation de la biodiversité plutôt que de les opposer.
Au demeurant, et sans que cela exonère d'efforts supplémentaires, il convient de souligner que les projets de nouvelles infrastructures de transport représentent une part très minoritaire de l'artificialisation. Cette dernière a fortement diminué en valeur absolue au cours de la dernière décennie.
Source : commission des finances d'après les réponses de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités
Recommandation n° 7 : Assouplir le cadre juridique de la séquence « éviter, réduire, compenser » en permettant une compensation dans une aire géographique plus large que celle actuellement autorisée, soumise à un principe de proximité, afin d'éviter un saupoudrage des efforts de restauration de la biodiversité et de maximiser ainsi leur efficience (direction de l'eau et de la biodiversité, direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités).
3. Avec le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP), la mobilisation des financements européens apparaît largement compromise
Dans le cadre de son rapport de novembre 2022, la mission conjointe IGF-IGEDD appelait à une meilleure mobilisation des financements européens en matière de biodiversité, à l'image du fonds LIFE, doté de 2,1 milliards d'euros sur la période 2021-2027. À cet égard, le rapport inter-inspection soulignait la persistance de plusieurs obstacles à la constitution de projets éligibles au niveau local, notamment pour les petits porteurs de projets : procédures lourdes et concurrentes, conditions de financement restrictives, niveau de trésorerie insuffisant pour lancer les projets. La mission recommandait ainsi de développer l'accompagnement en ingénierie des porteurs de projets par les services de l'État et des régions.
D'après la direction de l'eau et de la biodiversité54(*), bien que plusieurs sources de financements européens existent en faveur de la biodiversité, ces dernières ne sont pas fléchées directement vers le financement de la SNB 203055(*). En revanche, les dépenses associées à ces financements européens contribuent effectivement aux mesures de la SNB 2030, en particulier en matière de conservation, restauration et levée des pressions (accompagnement des secteurs).
En 2021, la mission IGF-IGEDD a recensé près de 2,3 milliards d'euros de dépenses publiques directement favorables à la biodiversité (aires protégées, préservation des espèces, restauration écologique, etc.) et 2,4 milliards d'euros de dépenses supplémentaires en lien avec la biodiversité. Selon cette évaluation, l'Union européenne serait à l'origine, en France, de 60 millions d'euros par an de dépenses directement en faveur de la biodiversité et de 990 millions d'euros sur les politiques connexes, incluant la politique agricole commune. La contribution de l'UE représenterait donc environ 2,5 % des dépenses directes en faveur de la biodiversité, mais s'élèverait à près de 35 % si l'on intègre les politiques connexes.
Suivant les estimations du CGDD, pour l'année 2022, les dépenses consacrées à la protection de la biodiversité et des paysages s'élèveraient à 3,5 milliards d'euros et les dépenses allouées à la protection et à la dépollution des sols et des eaux représenteraient 2,3 milliards d'euros. La part des fonds européens serait respectivement de 6 % (215 millions d'euros) et 17 % (381 millions d'euros) pour ces postes de dépenses.
Compte tenu des écarts observés, le CGDD recommande d'appréhender ces différentes estimations avec prudence. De fait, « l'une des difficultés inhérentes au domaine de la biodiversité est son caractère transversal dans un certain nombre de programmes européens »56(*). En effet, seul le sous-programme Nature et Biodiversité du programme LIFE peut être intégralement pris en compte pour la biodiversité. Or ce sous-programme ne constitue pas la majorité des dépenses européennes en faveur de la biodiversité. Parmi les autres programmes européens structurants et concourant à la préservation de la biodiversité, figurent la Politique Agricole Commune et ses deux grands fonds (Fonds Européen Agricole de Garantie - FEAGA, et Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural - FEADER), le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER), le Fonds Européen pour les Affaires Maritimes, la Pêche et l'Aquaculture (FEAMPA) ainsi que Horizon Europe pour le volet recherche et innovation.
Répartition des financements européens en faveur de la biodiversité à l'échelle de l'Union européenne sur la période 2021-2027, par programmes
(en millions d'euros)
Source : Commission européenne
Le programme LIFE est le fonds européen le plus explicitement orienté vers la biodiversité. Ainsi que le relève la direction de l'eau et de la biodiversité, le projet LIFE BIODIV'FRANCE a pour objectif principal d'accompagner la mise en oeuvre de la SNB 2030. Coordonné par l'Office français de la biodiversité (OFB), ce projet rassemble un consortium de 31 participants pour travailler sur les territoires, les aires protégées, les filières, les citoyens et les acteurs de la formation, avec un axe transversal sur les fonds complémentaires. D'une durée de 9 ans (2024-2032), son budget est de 50 millions d'euros.
D'autres projets LIFE complètent ce dispositif. À titre d'exemple, le projet LIFE Espèces marines mobiles vise à réduire les principales causes de mortalité touchant 23 espèces marines protégées. Le programme Bestlife 2030 est un programme de microfinancement géré par un consortium piloté par l'Union internationale pour la conservation de la nature incluant l'OFB, et qui finance des projets autour de la biodiversité en outre-mer.
D'après le rapport de l'IGEDD « Augmenter la quantité et la qualité des projets éligibles au programme LIFE » de janvier 2025, la France se positionne au troisième rang européen en nombre de projets financés et en montants reçus sur la période 2014-2023, avec 278 projets impliquant des porteurs de projets français pour un total de 388 millions d'euros de subvention, derrière l'Italie et l'Espagne. Pour le sous-programme « Nature et biodiversité », elle occupe même la seconde place en montants reçus (70 millions d'euros de coûts de projet, 46 millions d'euros de fonds LIFE sur 2021-2024) et la troisième place en nombre de projets en Europe (12 projets avec un coordinateur français). Selon l'IGEDD, le principal atout de la France réside dans ses performances dans le sous-programme « Nature et biodiversité », avec un taux de succès de 62 %, deux fois plus élevé que la moyenne, traduisant la qualité des projets présentés.
Les performances françaises sont également plutôt bonnes dans le sous-programme « Climat », qui permet également de financer des projets en faveur de la biodiversité, sous l'angle de l'adaptation au changement climatique, grâce à une dynamique forte dans le domaine de l'adaptation qui place la France presque au niveau de l'Italie (avec 6 projets avec un coordinateur français, 18 millions d'euros de coûts de projet, 11 millions d'euros de fonds LIFE sur 2021-2024).
Enfin, si les fonds structurels européens (FEAGA, FEADER, FEDER, FEAMPA) ne sont pas entièrement dédiés à l'environnement, ceux-ci comptent parmi leurs objectifs le financement d'enjeux environnementaux. Pour la direction de l'eau et de la biodiversité, « leur participation à l'effort en faveur de la biodiversité est essentielle car ils concourent à la levée des pressions dans des filières clés telles que l'agriculture, la foresterie, la pêche, etc. »57(*).
Les fonds de la Politique agricole commune (FEAGA et FEADER) constituent le levier de financement le plus massif. Peuvent ainsi être citées les mesures agro-environnementales et climatiques, les aides à la conversion de l'agriculture biologique et l'écorégime. De même, le soutien à la politique Natura 2000 (compétence exercée par les Régions pour le volet terrestre avec le soutien du FEADER et du FEDER), comptant plus de 1 700 sites en France, peut être souligné.
De fait, la direction de l'eau et de la biodiversité58(*) insiste sur la complexité de la classification, au regard de la préservation de la biodiversité et de la SNB 2030, d'une dépense en France issue de financements européens. Si l'édition 2025 du budget vert de l'État apporte de premiers éléments de cotation sur la Politique agricole commune, il n'existe pas de recensement complet des dépenses en France, issues de financements européens et concourant à la préservation de la biodiversité, pour l'ensemble des fonds européens.
S'agissant des pistes pour une meilleure mobilisation des financements européens, il convient de noter que parmi les cibles du Cadre mondial de la biodiversité, l'intégration de la biodiversité dans les politiques sectorielles est une priorité forte (cible 14). Pour la direction de l'eau et de la biodiversité, « il est essentiel aujourd'hui de mieux intégrer la biodiversité dans les fonds existants et de réorienter certains outils tels que la PAC pour en faire des leviers majeurs de changement (...) et de levée des pressions sur la biodiversité »59(*).
4. Combinée avec la nouvelle cotation environnementale des budgets des collectivités territoriales, le verdissement des marchés publics pourrait représenter une solution potentiellement pertinente
Dans le cadre d'un travail actuellement effectué par la direction générale des collectivités locales (DGCL) en lien avec les représentants des collectivités, la mise en oeuvre de la nouvelle annexe environnementale au compte financier unique, prévue par l'article 191 de la loi de finances pour 202460(*), vise à atteindre un objectif de cotation des dépenses des collectivités territoriales contribuant aux différents axes de la taxonomie européenne.
S'agissant plus particulièrement du financement de la biodiversité, le décret du 16 juillet 202461(*) a prévu l'entrée en vigueur de l'axe « préservation de la biodiversité et protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles » dès l'exercice 2025 : ainsi, les comptes financiers uniques des collectivités de plus de 3 500 habitants, adoptés en 2026 et concernant l'arrêté des comptes 2025, comprennent déjà un suivi de l'impact pour la biodiversité des dépenses d'investissement. Ainsi que le souligne la DGCL, les collectivités ont la responsabilité de la cotation de ces dépenses. Dès lors, l'administration considère qu'« il n'appartient pas aux services de préfectures de procéder à un contrôle sur l'opportunité de cette cotation qui supposerait, par ailleurs, de disposer d'un degré d'expertise suffisant »62(*).
De fait, cette cotation environnementale des dépenses des collectivités territoriales pourrait être utilement combinée avec une meilleure intégration des enjeux de biodiversité dans les achats publics.
À cet égard, la loi Climat et Résilience du 22 août 202163(*), issue des travaux de la Convention citoyenne pour le climat, a introduit des obligations importantes en matière de prise en compte des enjeux environnementaux au sein de la commande publique, sur lesquelles les acheteurs publics pourraient s'appuyer concernant la préservation de la biodiversité.
Consacrant les objectifs de développement durable au sein du titre préliminaire du code de la commande publique64(*), la loi Climat et Résilience a ainsi prévu un recours systématique à des considérations environnementales et sociales au sein des marchés publics.
Plus précisément, l'article 35 de la loi a institué, à l'article L. 2112-2 du code de la commande publique, l'obligation de tenir compte des considérations relatives à l'environnement dans les conditions d'exécution d'un marché.
Cette obligation s'entend, de manière non cumulative :
- soit par l'inclusion d'une clause relative aux caractéristiques environnementales du marché et de ses modalités de mise en oeuvre (« clause environnementale ») ;
- soit par une spécification technique prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale (« critère environnemental »).
Ainsi, la clause environnementale constitue une contrainte d'exécution du marché, alors que le critère environnemental correspond à un simple critère de notation des offres.
L'article L. 2152-7, qui précise que le marché est attribué au soumissionnaire ayant présenté l'offre économiquement la plus avantageuse sur la base d'un ou plusieurs critères objectifs, est ainsi complété afin de préciser qu'« au moins un de ces critères prend en compte les caractéristiques environnementales de l'offre ».
L'article 36 de la loi Climat et Résilience prévoit à ce titre la mise à disposition des acheteurs par l'État d'outils opérationnels de définition et d'analyse du coût du cycle de vie des biens pour les principaux segments d'achats. Ces outils, qui ont vocation à intégrer le coût global lié à l'acquisition, l'utilisation, la maintenance, la fin de vie et les coûts externes, devaient être mis à disposition au plus tard le 1er janvier 2025.
De fait, les coûts pris en considération dans le cadre de l'analyse du cycle de vie des biens peuvent inclure, non seulement la pollution atmosphérique ou les émissions de gaz à effet de serre, mais également la perte de la biodiversité ou la déforestation.
L'entrée en vigueur de ces nouvelles obligations en matière de clauses ou critères environnementaux a été différée de cinq ans, soit au 22 août 2026, avec quelques adaptations sectorielles65(*).
Enfin, la loi Industrie verte du 23 octobre 202366(*) est venue compléter un certain nombre de dispositions de la loi Climat et Résilience. En particulier, ce texte a précisé les critères de détermination de l'offre économiquement la plus avantageuse, en indiquant que cette appréciation peut « être déterminée sur le fondement d'une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l'objet du marché ou à ses conditions d'exécution, parmi lesquels figure le critère du prix ou du coût et un ou plusieurs autres critères comprenant des aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux ».
Proportion de lots attribués
intégrant une clause environnementale
(graphique du haut) ou un
critère environnemental (graphique du bas),
par type de marché
public
(en pourcentages)
Source : Adrien Deschamps, Développement durable et accès des PME aux marchés publics. Évaluation d'impact des clauses et critères sociaux et environnementaux, rapport à la direction des achats de l'État, juillet 2024
Recours aux clauses environnementales (graphique du haut) et aux critères environnementaux (graphique du bas), par type d'acheteur public
(en pourcentages)
Source : Adrien Deschamps, Développement durable et accès des PME aux marchés publics. Évaluation d'impact des clauses et critères sociaux et environnementaux, rapport à la direction des achats de l'État, juillet 2024
5. La mobilisation des collectivités territoriales en matière de financement de la biodiversité devrait s'appuyer sur une sanctuarisation du fonds vert, notamment en matière de renaturation des villes
La SNB 2030 comportait une mesure 21 visant à « Ramener de la nature en ville pour s'adapter aux conséquences du changement climatique et améliorer le bien-être des citadins », soit la renaturation des villes et des villages. Pour accompagner les projets de renaturation, un levier financier a été actionné par l'État afin d'apporter un soutien aux projets de renaturation des collectivités territoriales. Lancé dès 2022, ce programme de renaturation a été rattaché, en 2023, au programme 380 « Programme d'accélération de la transition écologique dans les territoires » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », correspondant aux crédits du Fonds vert, sous la mesure « Renaturation des villes et des villages ». Cette mesure aide les collectivités à réaliser leurs projets de renaturation des sols comme la création ou la restauration de parcs et jardins ou encore la végétalisation des bâtiments et équipements publics.
Les objectifs de la renaturation des villes et des villages
Dans un contexte marqué par une érosion de la biodiversité, une dégradation des sols du fait notamment de leur artificialisation, une vulnérabilité grandissante aux risques et un besoin d'adaptation des territoires au changement climatique, l'amplification quantitative et qualitative des projets de renaturation constitue un enjeu prioritaire des politiques nationales et européennes en faveur de la sobriété foncière et de la nature en ville.
La réalisation de projets de renaturation apporte en effet de nombreux bénéfices tant écologiques (restauration de continuités écologiques, création d'îlots de fraîcheur, etc.), que sociaux : amélioration du cadre de vie et de la santé, création de nouveaux espaces publics, renforcement de l'accessibilité à des espaces naturels, en particulier pour les zones fortement urbanisées.
Dans la période récente, l'arsenal réglementaire au niveau national et européen a été renforcé pour encourager les projets de renaturation, que ce soit dans le cadre de la politique de sobriété foncière ou de celle en faveur de la nature en ville. Les projets de renaturation concourent ainsi à l'atteinte des objectifs de l'article 8 du règlement européen relatif à la restauration de la nature, adopté en août 2024 : mettre un terme, d'ici 2030, à la perte nette d'espaces verts au niveau national et du couvert arboré à l'échelle de chaque écosystème urbain, puis augmenter ces surfaces jusqu'à des seuils satisfaisants.
Source : commission des finances d'après les réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial
Bénéficiant d'une bonne visibilité auprès des territoires, la mesure est très fortement sollicitée par les acteurs locaux depuis son lancement : le nombre de dossiers acceptés, au 31 décembre 2025, s'élève à 2 800, dans 2 000 communes différentes, réparties dans tous les départements français. Le montant total de subventions attribuées est de 370 millions d'euros en 3 ans pour des projets dont le coût total est de 4,77 milliards d'euros.
D'après les données de la direction de l'eau et de la biodiversité, ces subventions ont permis de mener des projets affichant une surface à renaturer estimée à 1 700 hectares. Au total, 4 600 dossiers ont été déposés pour cette mesure, pour une somme de l'aide demandée établie à 1,32 milliard d'euros. Ainsi que le relève la direction de l'eau et de la biodiversité, la demande des territoires reste donc largement supérieure à l'enveloppe dédiée.
Les modalités de fonctionnement de la mesure renaturation du Fonds vert sont améliorées chaque année. En 2026, l'exigence du cahier des charges vis-à-vis de la prise en compte des besoins en ressources au long terme (eau, terre, gestion, etc.) a été renforcée. La diffusion en 2025 des données cartographiques des îlots de chaleur urbains, réalisée par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) à la demande de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), aide les territoires à identifier les zones à enjeux de renaturation. Ces données pourront être complétées par le développement en cours d'un outil de cartographie des espaces verts pour les communes les plus densément peuplées de France, dans le cadre de l'état des lieux à réaliser pour répondre aux exigences du règlement européen de restauration de la nature. Un travail a aussi été engagé en 2025 pour réfléchir au bilan économique de la renaturation et donner une aide méthodologique aux territoires dans le montage de leurs projets.
Dans ce contexte, la direction de l'eau et de la biodiversité souligne que « la réduction du Fonds vert envoie un signal défavorable aux collectivités, qui pourraient renoncer à candidater face à la sélectivité de la subvention, qui était déjà élevée avec des enveloppes plus importantes »67(*). Le défi sera de continuer les travaux annexes, notamment dans le cadre du Plan Nature en ville, pour accompagner les territoires et les outiller. Cet enjeu est d'autant plus important en 2026 dans une perspective d'acculturation des nouvelles équipes municipales.
Dotations du fonds vert votées (LFI) et exécutées (e) depuis 2023 en AE
(en millions d'euros)
Note : dotations du programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après la documentation budgétaire
Dotations du fonds vert votées (LFI) et exécutées (e) depuis 2023 en CP
(en millions d'euros)
Note : dotations du programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après la documentation budgétaire
Dans le même ordre d'idée, Régions de France68(*) relève que « la baisse de la part mobilisable au titre du Fonds vert, passée pour les collectivités locales de 80 % à 50 % du coût des opérations, augmente fortement le reste à charge ». Cette situation peut ainsi conduire les collectivités à « différer, redimensionner ou abandonner des projets pourtant utiles, notamment pour les communes et intercommunalités disposant de capacités d'autofinancement limitées ».
Plus fondamentalement, Régions de France pointe « la cohérence politique de la stratégie », soulignant qu'il est « difficile de demander aux territoires d'accélérer la mise en oeuvre de la SNB tout en réduisant les moyens qui permettent d'en concrétiser les objectifs ».
De même, Départements de France69(*) partage le constat d'un manque de cohérence entre les objectifs affichés par la SNB 2030 et les moyens alloués aux collectivités : « L'année 2024 constitua un tournant majeur en raison des coupes budgétaires effectuées par le Gouvernement (...) Les gouvernements successifs ont maintenu leur volonté de réduire drastiquement les moyens alloués aux politiques écologiques. Ainsi, la réduction des budgets dédiés avait été reconduite pour 2025 et après en 2026. En l'espèce, nous ne citerons que quelques exemples saillants : Fonds vert réduit à 837 millions d'euros ; baisse du budget Biodiversité à hauteur de 20 %. »
Enfin, le Conservatoire du littoral relève que « l'évolution à la baisse du fonds vert est également bien ressentie » par celui-ci, « puisque le fonds vert contribue directement à financer les projets conduits par l'établissement. Sa disponibilité est donc tout à fait dimensionnante concernant les opérations d'investissement liées à la mise en oeuvre de la SNB que peut conduire le Conservatoire du littoral. »70(*)
Recommandation n° 8 : Maintenir des financements en matière de renaturation des villes et villages, notamment en vue de l'adaptation des espaces urbains au changement climatique, au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » (direction du budget, direction de l'eau et de la biodiversité).
* 42 Service des données et études statistiques, Bilan environnemental de la France, édition 2024.
* 43 Réponses de la direction générale du Trésor aux questions du rapporteur spécial.
* 44 Réponses du secrétariat général à la planification écologique aux questions du rapporteur spécial.
* 45 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 46 Ainsi que le souligne la direction générale du Trésor, l'axe « biodiversité » du budget vert considère uniquement le prisme du changement d'usage des sols et de la surexploitation des ressources, afin d'éviter les redondances avec les autres axes. Ainsi, les pressions liées à la pollution, au changement climatique et à la gestion durable des ressources (eau, matières premières), se retrouvent dans les autres axes du budget vert.
* 47 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 48 Ce chiffre de 10,2 milliards d'euros est supérieur au chiffre de 8,1 milliards d'euros des dépenses avec un impact défavorable dans le cadre du budget vert.
* 49 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 50 IGF-IGEDD, « Moyens publics et pratiques dommageables à la biodiversité », mai 2025 ; CGAAER, « Plan de réorientation et/ou de suppression progressive des subventions dommageables à la biodiversité dans le cadre de la Stratégie nationale biodiversité 2030 », mai 2025.
* 51 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 52 Réponses de la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités aux questions du rapporteur spécial.
* 53 Cette réglementation a été introduite par la loi relative à la protection de la nature du 10 juillet 1976, puis renforcée à plusieurs reprises à la suite de l'adoption de directives européennes, du Grenelle de l'environnement et, plus récemment, de la loi pour la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016 et de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique.
* 54 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 55 À l'exception d'un projet soutenu par le programme LIFE, LIFE BIODIV'France.
* 56 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 57 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 58 Ibid.
* 59 Ibid.
* 60 Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.
* 61 Décret du 16 juillet 2024 pris en application de l'article 191 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.
* 62 Réponses de la direction générale des collectivités locales aux questions du rapporteur spécial.
* 63 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 64 Au même niveau que les principes fondamentaux destinés à garantir une libre et égale concurrence entre les entreprises.
* 65 Pour les marchés relatifs à l'implantation ou l'exploitation d'installations de production ou de stockage d'énergies renouvelables, les marchés interministériels nationaux et les marchés interministériels régionaux.
* 66 Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte.
* 67 Réponses de la direction de l'eau et de la biodiversité et du commissariat général au développement durable aux questions du rapporteur spécial.
* 68 Réponses de Régions de France aux questions du rapporteur spécial.
* 69 Réponses de Départements de France aux questions du rapporteur spécial.
* 70 Réponses du Conservatoire du littoral aux questions du rapporteur spécial.