Les coûts de l'asile en France

II. LE COÛT DE L'ASILE AUGMENTE PLUS RAPIDEMENT QUE L'ÉVOLUTION DES DEMANDES D'ASILE

A. UN COÛT AGRÉGÉ DIFFICILE À ÉVALUER, EN RAISON DE L'ÉPARPILLEMENT DES DONNÉES BUDGÉTAIRES ET DU CARACTÈRE PEU QUANTIFIABLE DE CERTAINES DÉPENSES

1. Un coût estimable de l'asile avoisinant 2 milliards d'euros en 2025

a) L'asile représente la majorité des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration »

Au sein de la mission « Immigration, asile et intégration », les dépenses d'asile représentent la majorité des crédits. En prenant uniquement en compte les crédits de l'action 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 « Immigration et asile », qui financent notamment les dépenses d'hébergement et d'aides allouées aux demandeurs d'asile ainsi que la subvention pour charge de service public de l'OFPRA, ceux-ci représentent déjà près de 70 % des crédits de la mission en 2025. En effet, sur les 2 milliards d'euros de crédits de paiement ouverts en 2025 pour la mission « Immigration, asile et intégration », l'action 2 en a capté 1,4 milliard. Dans le projet de loi de finances pour 2026, avec une dotation globalement stable par rapport à 2025, les crédits de l'action 2 représentent 64 % des crédits totaux de la mission.

À cela s'ajoute également les dépenses d'intégration spécifiquement dédiées aux réfugiés via le programme d'accompagnement global et individualisé des demandeurs d'asile (AGIR), imputées sur le programme 104. Ces dernières ne sont pas clairement identifiées dans les documents budgétaires. Selon les données transmises par la direction de l'intégration et de l'accès à la nationalité, elles se sont situées entre 2 et 53 millions d'euros entre 2022 et 2025.

b) L'asile irrigue largement d'autres missions budgétaires, avec des effets quantifiables seulement sur certaines d'entre elles

Le financement du système d'asile dépasse largement le périmètre de la mission « Immigration, asile et intégration » et a des incidences sur de nombreuses missions.

Tout d'abord, l'asile a des effets évidents sur les dépenses des préfectures, dès lors qu'elles sont en première ligne de la procédure d'asile au stade de l'enregistrement des demandes. Selon les données transmises par la direction des missions de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (Dmates) du ministère de l'intérieur, l'accueil en GUDA représente un coût s'élevant entre 6,5 millions d'euros et 8,3 millions d'euros entre 2019 et 2025, principalement du fait des dépenses de personnel. Hors GUDA, la gestion de l'asile en préfecture est passée d'un montant de 16,1 millions d'euros en 2019 à 17,2 millions d'euros. Ainsi, pour l'année 2025, les dépenses d'asile imputées sur le programme 354 « Administration territoriale de l'État » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » se sont élevés à 25 millions d'euros.

Évolution du coût estimé de l'asile entre 2019 et 2025

(en millions d'euros et pourcentage)

* Depuis la loi de finances initiale pour 2024, les dépenses liées à l'hébergement et l'accompagnement des personnes réfugiées, auparavant imputées sur l'action 15 « Accompagnement des réfugiés » du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française », ont été basculées sur l'action 2 du programme 303.

** En ce qui concerne les dépenses d'hébergement d'urgence imputées sur le programme 177 et qui relèvent de la DIHAL, cette dernière ne dispose de données sur le nombre de demandeurs d'asile et de réfugiés hébergés dans les dispositifs de droit commun qu'à partir de 2025. Le programme d'accompagnement global et individualisé des demandeurs d'asile (AGIR) a été lancé en 2022, d'où l'absence de dépenses antérieures à cette date.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires et des données transmises par le ministère de l'intérieur et la Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (DIHAL)

Ensuite, le budget de la CNDA relève du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Toutefois, le projet annuel de performance ne retraçant que les dépenses de personnel de la Cour, il faut se référer au document de politique transversale « Politique française de l'immigration et de l'intégration » pour connaître le budget global de cette juridiction^93(*). Il ressort ainsi que le budget de la CNDA dépasse les 100 millions d'euros sur les deux dernières années.

Par ailleurs, au-delà du dispositif national d'accueil, et il s'agit d'un constat récurrent et structurel, il apparaît que de nombreux demandeurs d'asile sont hébergés dans les structures de droit commun de l'hébergement d'urgence, qui relèvent du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ». En mai 2025, une revue générale des dépenses sur le budget de l'hébergement d'urgence^94(*) relevait qu'« au minimum 8 000 demandeurs d'asile seraient ainsi actuellement hébergés dans des structures non dédiées ». Selon les éléments transmis par la DIHAL, en décembre 2025, au sein des hébergements d'urgence généralistes, 11 % des personnes hébergées sont des réfugiés et 6 % des demandeurs d'asile, soit respectivement 14 300 et 7 800 personnes. En se basant sur un coût moyen journalier de l'ordre de 30 euros, tous dispositifs confondus, et au regard des 22 100 demandeurs d'asile et réfugiés présents dans ces hébergements^95(*), il est possible d'estimer à 242 millions d'euros ce coût pour le programme 177 en 2025. En revanche, la DIHAL ne dispose pas de données antérieures à 2025.

En prenant en compte l'intégralité de ces dépenses, le coût de l'asile estimé par la commission des finances à partir des données agrégées s'élève à 1,85 milliard d'euros en 2025.

Dans la mesure où il est impossible de retracer le coût de l'hébergement généraliste d'urgence des demandeurs d'asile et des réfugiés avant 2025, il convient de prendre les années 2019 à 2024 pour apprécier l'évolution du coût de l'asile, à périmètre de dépenses identique. Sur cette période, les dépenses ont augmenté de 19 %, ce qui est supérieur de 3 points à l'augmentation des demandes d'asile.

Enfin, ce coût de l'asile tel qu'estimé par la commission des finances n'est que très a minima. Il n'inclut pas les dépenses médicales des demandeurs d'asile et des réfugiés, ni les dépenses d'aide sociale des réfugiés, ni les dépenses de scolarisation éventuelle de leurs enfants, ni les dépenses de police nécessaires pour exécuter les obligations de quitter le territoire français lorsque les demandeurs sont déboutés du droit d'asile. Ces dépenses sont par nature très difficile à quantifier, et des estimations fiables ne sont pas possibles en l'état des données disponibles.

2. Une augmentation des coûts d'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés, qui représentent la moitié des coûts identifiés

a) Une augmentation imputable à la hausse des prix des nuitées d'hébergement dans un contexte de réduction continue des places financées à partir de 2022

Au titre du bénéfice des conditions matérielles d'accueil (CMA), les demandeurs d'asile peuvent être hébergés dans le dispositif national d'accueil (DNA). Il regroupe différents types de centres, principalement pour les personnes en instance de demande d'asile, mais comprend aussi des places à destination des réfugiés vulnérables :

- les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) correspondent au mode normal d'hébergement des demandeurs d'asile. Ces centres offrent aux demandeurs d'asile un hébergement, ainsi que des prestations d'accompagnement social et administratif ;

- les centres d'accueil et d'examen des situations (CAES) permettent une prise en charge de premier niveau des personnes migrantes, y compris administrative, en amont de leur orientation vers les lieux d'hébergement, notamment en cas d'afflux massif dans certains territoires ;

- l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA). Une part de ce dispositif, offrant des prestations et des conditions d'accueil similaires à celles observées en CADA, est considérée comme de l'hébergement pérenne, permettant une prise en charge des demandeurs tout au long de leur procédure. Les structures n'offrant pas un tel niveau de prestations, tels que les dispositifs hôteliers, sont quant à elles destinées à accueillir, à titre transitoire, des demandeurs d'asile préalablement à leur admission éventuelle dans un hébergement pérenne. Ce parc comprend des places d'hébergement d'urgence gérées au niveau déconcentré par les préfets, le « HUDA local », ainsi que des places du parc d'hébergement d'urgence relevant du programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile (« PRAHDA ») ;

- les centres provisoires d'hébergement des réfugiés (CPH) visent à favoriser l'accompagnement linguistique, social, professionnel et juridique des réfugiés qu'ils hébergent, présentant des vulnérabilités particulières et nécessitant une prise en charge complète dans les neuf premiers mois suivant l'obtention de leur statut.

Le tarif journalier d'une place d'hébergement d'un demandeur d'asile est déterminé par la DGEF, qui fixe annuellement un tarif de référence. Il permet d'orienter les dialogues de gestion et de déterminer l'enveloppe budgétaire allouée à chaque région. Dans le respect de l'enveloppe allouée, chaque direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS) effectue ensuite des procédures de tarification par centre. Par exemple, lors de son déplacement en Seine-Saint-Denis au CADA de Livry-Gargan, l'association Coallia gestionnaire de ce centre a mentionné au rapporteur spécial que les financements alloués étaient de 21,72 euros par jour en 2024 et 20,84 euros par jour en 2025, ce qui représente respectivement un coût annuel de l'ordre de 7 900 euros et 7 600 euros pour un demandeur d'asile dans ce centre.

Sur la période 2019-2025, les crédits exécutés pour l'hébergement dans le cadre du DNA ont fortement augmenté (+ 48 %), passant de 636 millions d'euros à 940 millions d'euros. De 2022 à 2024, ce coût a même dépassé un milliard, pour atteindre 1,1 milliard d'euros en 2024.

Évolution des coûts du dispositif national d'accueil en crédits de paiement
par rapport au nombre de places financées

(en millions d'euros et pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par la DGEF et la revue générale des dépenses sur le budget de l'hébergement d'urgence de mai 2025

Pour autant, le nombre de places dans le DNA n'a connu qu'une hausse de 13 % sur la même période, passant d'à peine 99 000 places en 2019 à un peu plus de 111 000 places en 2025. À partir de 2022, le parc se réduit même de façon continue, avec une réduction significative de plus de 12 000 places de 2024 à 2025^96(*). L'année 2026 procède de nouveau à une suppression de plus de 1 400 places dans le DNA, et à la transformation de places HUDA en places CADA suite à une recommandation de la Cour des comptes de juillet 2024^97(*), afin de bénéficier du fonctionnement des CADA encadré par le code de l'action sociale et des familles, en lieu et places du régime des HUDA, financés par subventions.

Cette augmentation des crédits exécutés dans un contexte de baisse du volume du parc d'hébergement résulte de la hausse des coûts des nuitées. Entre 2019 et 2024, les coûts unitaires moyens de la nuitée ont augmenté dans tous les types d'hébergement, sauf dans les CAES. En ce qui concerne les CADA, le coût moyen de la nuitée est passé de 18,94 euros en 2019 à 21,66 euros en 2024, soit une augmentation de 14 % en cinq ans. S'agissant des CPH, alors que le coût de la nuitée était de 20,16 euros en 2019, il est de 28,74 euros en 2024, ce qui représente une augmentation de 43 %^98(*). Les coûts moyens constatés en 2024 sont supérieurs aux coûts cibles tels que fixés par la DGEF (21,35 euros pour les CADA et 27,45 euros pour les CPH en 2024).

Les tarifs des nuitées ont été revalorisés pour tenir compte des effets de l'inflation et pour couvrir les coûts des revalorisations salariales dans le cadre du Ségur social en 2022 et du Ségur pour tous en 2025. Ce dernier devrait représenter un coût additionnel d'environ 20 millions d'euros^99(*) pour toutes les structures d'hébergement des demandeurs d'asile financées par le programme 303 « Immigration et asile ».

b) Une contraction dommageable des hébergements collectifs

Selon l'OFII, au 31 mars 2026, seulement 13 % des capacités du DNA sont des hébergements collectifs. S'agissant plus spécifiquement des CADA, uniquement 17 % des capacités sont constituées en hébergements collectifs, le reste étant organisé en diffus. Ainsi, 83 % des CADA se situent dans des immeubles dans le parc locatif privé sans services communs d'accompagnement des demandeurs d'asile.

Le rapporteur spécial dénonce une telle situation et estime que les modes d'hébergements collectifs présentent un bilan coûts-avantages largement supérieur aux hébergements diffus.

Tout d'abord, le bâti structurel des équipements collectifs est bien plus adapté à la rotation des demandeurs d'asile et évite les problèmes de voisinage, qui peuvent être constatés au sein des immeubles d'habitation. De plus, l'hébergement collectif fluidifie le travail des travailleurs sociaux en permettant un meilleur accompagnement, avec un apprentissage du français et une transmission des valeurs républicaines plus rapide. Il économise, en outre, le temps de trajet entre les logements et bureaux des travailleurs sociaux, d'autant qu'un arrêté du 26 mars 2026^100(*) prévoit que les structures d'accueil n'ont plus le droit de prendre en charge les frais de transport des personnes hébergées. Enfin, des coûts de remise en l'état des logements très importants au départ des occupants dans les hébergements dans le parc locatif privé ont été soulignés par plusieurs entités gestionnaires^101(*). Des crédits non reconductibles peuvent être accordés, à titre exceptionnel, par les DDETS ou la Direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (Drihl), pour réaliser des travaux importants. Dans ce cadre, le CADA de Livry-Gargan a reçu une enveloppe de 20 000 euros en 2025.

c) Une hausse bienvenue du taux d'hébergement, qui n'empêche pas un déversement vers les dispositifs d'hébergement d'urgence généraliste

Selon les données transmises par la DGEF, le taux d'hébergement des demandeurs d'asile éligibles aux CMA a évolué de 58 % en 2022 à plus de 72 % en 2025. L'OFII a précisé au rapporteur spécial que ce taux vaut pour l'hébergement au sein du DNA, et qu'au mois de décembre 2025, 80,4 % des allocataires de l'ADA étaient hébergés. À la fin de l'année 2025, la part de demandeurs d'asile éligibles non hébergés dans le DNA est ainsi de 19,6 %.

Pour autant, le taux d'occupation des différentes structures d'hébergement est quasiment de 100 % en 2025^102(*), illustrant ainsi la saturation des dispositifs d'hébergement. Particulièrement en Ile-de-France, alors que cette région a attrait à elle seule 21 % du flux des primo-demandeurs d'asile en 2025, après orientation régionale, celle-ci ne dispose que d'à peine 17 % des places du DNA. En décembre 2025, selon les données transmises par l'OFII, l'Ile-de-France comptait 18 560 places financées, pour un volume national d'un peu plus de 109 000 places.

Répartition régionale des places dans le DNA en mars 2026

Région	CADA	CAES	CPH	HUDA	PRADHA	Total
Auvergne-Rhône-Alpes	6 385	410	1 257	5 163	670	13 885
Bourgogne-Franche-Comté	3 616	185	520	1 352	339	6 012
Bretagne	2 632	300	566	1 255	348	5 101
Centre-Val de Loire	2 689	123	433	1 266	206	4 717
Grand Est	5 842	811	928	6 467	679	14 727
Hauts-de-France	3 001	1 015	560	2 504	312	7 392
Île-de-France	5 844	620	4 267	7 319	496	18 546
Normandie	2 717	278	516	2 051	282	5 844
Nouvelle-Aquitaine	5 111	505	868	2 585	647	9 716
Occitanie	4 939	485	689	2 232	595	8 940
Pays de la Loire	3 088	390	711	2 451	259	6 899
Provence-Alpes-Côte d'Azur	3 479	380	601	2 812	297	7 569
Total	49 343	5 502	11 916	37 457	5 130	109 348

Source : OFII

Les présences indues^103(*) dans les structures d'hébergement participent également de la saturation du dispositif, et demeurent élevées, en particulier dans certaines régions (Pays-de-la-Loire, Ile-de-France et Occitanie). En 2025, le taux de présence indue demeure toujours élevé, de l'ordre de 10 %, réparti entre 6,6 % pour les bénéficiaires de la protection internationale, et 3,1 % pour les personnes déboutées. Dans le cadre de la refonte des normes de conventionnement des CADA en 2026, la DGEF a porté l'objectif de réduction de ce taux à 4 % pour les personnes protégées et 3 % pour les personnes déboutées de l'asile. Le rapporteur spécial sera attentif aux effets des différentes actions mises en oeuvre par la DGEF, notamment le dépôt plus systématique de référés mesures-utiles devant le juge administratif par les services déconcentrés, pour réduire la présence indue.

Une telle saturation du DNA, avec près de 20 % de demandeurs éligibles non hébergés, conduit mécaniquement à un report des demandeurs dans les dispositifs d'hébergement d'urgence généralistes relevant du programme 177^104(*). Comme le relevait l'OFII, cela « ne veut pas dire que ceux-ci ne bénéficient d'aucun hébergement, chez un tiers ou même dans le dispositif d'hébergement d'urgence de l'État »^105(*).

L'absence de données fiables sur le nombre de demandeurs d'asile et des réfugiés présents dans le système d'hébergement d'urgence généraliste est systémique et est regrettée depuis longtemps par le Sénat^106(*), et plus récemment par les inspections générales des finances, des affaires sociales et de l'administration^107(*).

Or, une telle situation a des effets délétères, tant pour le financement des structures généralistes, que pour l'intégration des demandeurs d'asile. En effet, tout d'abord, un hébergement de l'ensemble des demandeurs d'asile au sein du DNA permettrait de libérer des capacités dans l'hébergement d'urgence généraliste, dans le respect du principe de spécialité budgétaire. D'un point de vue budgétaire également, le coût moyen journalier en hébergement d'urgence généraliste, de l'ordre de 30 euros en 2025, est plus élevé que les coûts constatés dans le DNA. Ensuite, l'hébergement des demandeurs d'asile dans une structure dédiée permet leur accompagnement social, ce qui n'est pas le cas dans les structures d'hébergement d'urgence généraliste. Cela crée donc une différence de traitement entre les demandeurs d'asile, avec des possibilités d'intégration variables selon la structure d'hébergement disponible. Une telle situation ne paraît pas souhaitable au rapporteur spécial.

La DIHAL a seulement pu fournir au rapporteur spécial des données à partir de décembre 2025, en mentionnant 7 800 demandeurs d'asile. En revanche, la DIHAL a indiqué au rapporteur spécial qu'il « lui est impossible d'estimer la part des personnes déboutées de l'asile dans le parc d'hébergement d'urgence ».

Pour sa part, la DGEF a précisé que « les directions territoriales de l'OFII reçoivent mensuellement des signalements de la part des SIAO concernant des demandeurs d'asile présents dans le parc de droit commun aux fins de l'examen d'éligibilité aux conditions matérielles d'accueil et de l'éventuelle orientation dans le DNA. Ainsi, entre 2021 et 2025, sur les 14 444 signalements opérés par les SIAO auprès de l'OFII, 9 438 personnes ont été hébergées par l'OFII ».

Il apparaît donc qu'en l'espace de cinq ans, les SIAO ont signalé peu de demandeurs d'asile, au regard du volume mentionné par la DIHAL pour l'année 2025. Elle a mentionné au rapporteur spécial que « les travaux se poursuivent pour améliorer la qualité de la donnée et avancer ainsi dans la fiabilisation des publics hébergés ».

Afin d'éviter ce phénomène de report vers l'hébergement généraliste, le financement coûteux de places dans des hôtels ou des situations d'errance, qui ont un coût humain et budgétaire significatif, il convient de maintenir des capacités adaptées aux volumes des demandes. Des pays qui ont trop restreint brutalement leur parc d'hébergement pour demandeurs d'asile ont dû recourir à des nuitées dans des hôtels, au coup par coup de la demande d'asile, avec de graves conséquences pour les finances publiques. Au Royaume-Uni, principalement à raison de ces dépenses d'hébergement, le coût du système d'asile est passé de 450 millions de livres sterling en 2014 à près de 5,5 milliards de livres sterling en 2024^108(*).

Recommandation n° 3 : Identifier les demandeurs d'asile logés dans les dispositifs d'urgence de droit commun relevant du programme 177 via l'amélioration des données collectées par les systèmes d'information des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), afin de clarifier les financements avec les dispositifs de logement spécifiquement dédiés aux demandeurs d'asile relevant du programme 303 (DIHAL, OFII, DGEF).

3. Le volume des autres dépenses est aussi largement soumis à la durée de la procédure

a) Des dépenses d'allocation pour demandeur d'asile (ADA) contrôlées

(1) Un montant de l'ADA gelé depuis sa création

Créée par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile^109(*), l'allocation pour demandeur d'asile (ADA), dont la gestion est confiée à l'OFII, est versée aux demandeurs d'asile d'au moins 18 ans pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande. Cette allocation est familialisée et versée à l'ensemble des demandeurs d'asile dès lors qu'ils ont accepté l'offre de prise en charge qui leur a été présentée lors de leur admission au séjour. Les demandeurs d'asile relevant des dispositions du règlement Dublin peuvent également percevoir l'ADA jusqu'à leur transfert effectif vers l'État membre responsable de l'examen de leur demande.

Son montant varie en fonction de la composition familiale, des ressources de la famille et du besoin et des modalités d'hébergement. Il est de 6,80 euros par jour pour une personne seule. Il augmente de 3,40 euros par membre de la famille supplémentaire. Le montant supplémentaire, si aucune place d'hébergement n'a été proposée au demandeur, est de 7,40 euros par jour (ce montant est identique, que le demandeur soit seul ou qu'il ait une famille). Ainsi, le montant mensuel versé à un demandeur d'asile seul est de 206 euros s'il est hébergé et de 432 euros s'il ne l'est pas.

Un barème minoré est applicable en Guyane et à Saint-Martin, et seules des aides matérielles sont prévues à Mayotte, sous forme de bons alimentaires d'un euro par jour.

Montants journaliers de l'ADA, en fonction de la composition familiale et du département d'enregistrement de la demande

Source : commission des finances, d'après l'annexe 8 mentionnée à l'article D. 553-10 du CESEDA

Depuis 2015, ce barème n'a jamais été revalorisé. Sous l'effet du pacte européen pour la migration et l'asile, un décret du 12 juin 2026^110(*) a scindé l'ADA, avec une allocation journalière et une allocation financière, mais les montants demeurent inchangés.

(2) Des dépenses exécutées en baisse pour un nombre d'allocataires globalement stable

Sur la période 2019-2024, les dépenses exécutées sont passées de 498 millions d'euros en 2019 à 374 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 124 millions d'euros alors que même que le nombre de bénéficiaires est demeuré stable (149 600 bénéficiaires en 2019 contre 149 150 bénéficiaires en 2024 selon les données transmises par l'OFII^111(*)). De même, entre 2024 et 2025, alors que le nombre de bénéficiaires est en baisse de 16 000 individus, ce qui représente - 11 % d'allocataires, les dépenses exécutées diminuent de 14 %, passant de 374 millions d'euros en 2024 à 320 millions d'euros en 2025.

En premier lieu, s'agissant du niveau des dépenses d'ADA, il apparaît que celles-ci sont chroniquement sous-budgétées, nécessitant certaines années la mobilisation de la réserve de précaution des deux programmes de la mission « Immigration, asile et intégration » pour y faire face. Cette tendance est observée sur toute la période 2019-2024 et est donc structurelle. Elle n'est pas uniquement liée au versement de l'ADA à de nombreux ressortissants ukrainiens bénéficiaires de la protection temporaire à partir de 2022, qui ne pouvait pas être anticipé cette année-là au moment de l'élaboration du budget. L'année 2025 inaugure une budgétisation plutôt conforme aux prévisions initiales, avec 218 millions d'euros exécutés en crédits de paiement pour l'ADA, contre 253 millions d'euros budgétés, et 102 millions d'euros exécutés en crédits de paiement pour l'ADA dédiée aux BPT, contre 107 millions d'euros budgétés.

Évolution des dépenses d'allocation pour demandeur d'asile
au regard du nombre d'allocataires entre 2019 et 2025

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de la DGEF et de l'OFII

En second lieu, le nombre globalement stable d'allocataires de l'ADA masque en réalité une évolution significative de la structure du public allocataire, avec l'éligibilité des BPT à l'ADA à partir de 2022. En effet, entre 2019 et 2024, le nombre de demandeurs d'asile bénéficiaires de l'ADA est passé de l'ordre de 150 000 à 92 000 personnes, ce qui représente une baisse de plus de 37 %.

Évolution du nombre d'allocataires de l'ADA entre 2019 et 2025

Source : commission des finances, d'après les données de l'OFII

(3) Des dépenses maîtrisées à raison du raccourcissement de la durée de versement, de retraits d'allocation plus nombreux suite à des contrôles renforcés

Plusieurs facteurs expliquent des dépenses d'ADA exécutées en baisse.

Tout d'abord, plusieurs mesures normatives ont permis le raccourcissement de la durée de versement de l'ADA. La loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a permis de mettre fin à la perception de l'ADA dès l'expiration du délai de recours à l'encontre de l'OQTF, dès la décision de rejet de l'OFPRA. Le caractère automatiquement suspensif du recours est supprimé pour les demandeurs d'asile ressortissants de pays d'origine sûrs ayant présenté une demande d'asile, ceux présentant une menace grave pour l'ordre public et ceux ayant présenté une demande de réexamen recevable. Elle a aussi renforcé des échanges d'informations entre les SIAO et l'OFII, permettant ainsi l'arrêt du versement du pécule aux personnes déjà hébergées par l'État. Outre ces dispositions législatives, la relative maîtrise des délais de procédure a eu aussi des effets à la baisse sur la durée de perception de l'ADA.

Ensuite, les efforts budgétaires consentis concernant le parc d'hébergement, maximisés par l'orientation régionale directive, ont permis de minorer la dépense d'ADA^112(*).

Enfin, le contrôle des versements et le recouvrement des sommes indument versées ont été renforcés au fil des années. Plus de 20 000 contrôles sont ainsi réalisés par an sur la liste des bénéficiaires de l'ADA par l'ordonnateur et l'agence comptable de l'OFII. Selon la DGEF, la mise en oeuvre de plans de contrôle annuels renforcés concernant le bien-fondé du versement du montant additionnel destiné aux adultes non-hébergés, la gestion des cessations et refus de l'allocation, la vérification de l'éligibilité des demandeurs et des montants de régularisations calculés a permis de dégager des indus allant de 23 millions d'euros en 2019 à presque 30 millions d'euros en 2024.

Dans ce contexte, les cas de cessations et de retrait de l'ADA, prévus à l'article L. 511-16 du CESEDA, en cas notamment de départ de la région d'orientation déterminée ou du lieu d'hébergement, ou de fraude, ont augmenté significativement. Leur nombre est passé de 46 000 cas en 2022 à près de 61 000 en 2025 selon les données transmises par l'OFII, qui n'a toutefois pas précisé la ventilation par motifs des différents cas.

b) Le budget de l'OFPRA a été revalorisé de moitié en l'espace de six ans, principalement à raison du renforcement de ses effectifs

(1) Un budget qui atteint près de 110 millions d'euros en 2025

Alors que le budget de l'OFPRA était de 69 millions d'euros en 2019, il a atteint désormais un niveau de 110 millions d'euros en 2025. Ainsi, sur une période de six ans, le budget de cet opérateur a été revalorisé de 58 %. Dans le projet de loi de finances pour 2026, la dotation programmée pour l'OFPRA s'élève à près de 123 millions d'euros.

Évolution du budget de l'OFPRA entre 2019 et 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de l'OFPRA

L'augmentation des dépenses de l'OFPRA est portée à titre principal par les dépenses de personnel. Sur la période 2019-2025, elles progressent de 23 millions d'euros, pour atteindre 72 millions d'euros en 2025. Elles représentent ainsi 66 % du budget de l'OFPRA l'an passé.

Les dépenses de fonctionnement connaissent également une augmentation significative du fait de l'augmentation des dépenses de frais irrépétibles dûs par l'OFPRA au requérant en cas de condamnation par la CNDA. Elles ont été multipliées par sept depuis 2019, passant de 0,9 million d'euros en 2019 à 7,9 millions d'euros en 2025.

Ces dépenses devraient toutefois être limitées en 2026. En effet, afin de garantir leur soutenabilité, le rapporteur spécial a fait adopter un amendement^113(*), dans le cadre du vote du projet de loi de loi de finances pour 2026, visant à plafonner les frais irrépétibles au niveau de l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Cet amendement, voté au Sénat, retenu dans le texte final, et dont le dispositif a été validé par le Conseil constitutionnel^114(*), devrait générer, dès 2026, une moindre dépense d'environ 4 millions d'euros pour l'État.

(2) Une augmentation du plafond d'emplois de 240 équivalents temps plein travaillés sur la même période

De 2019 à 2025, le plafond d'emplois de l'OFPRA a évolué de 825 équivalents temps plein travaillés (ETPT) à 1 065 ETPT. Le plafond exécuté est quant à lui passé de 812,4 ETPT en 2019 à 1 064 ETP en 2025, soit une hausse de 253 ETPT. Le taux de consommation des emplois s'établit à 99,9 %, illustrant ainsi la saturation du plafond d'emplois.

Évolution des emplois sous plafond et hors plafond de l'OFPRA

entre 2019 et 2025

(en ETPT)

* Les emplois hors plafond correspondent majoritairement aux agents de catégorie C du ministère de l'Europe et des affaires étrangères qui, pour des raisons historiques, étaient mis à disposition de l'OFPRA. Ils ont été intégrés au plafond d'emploi de l'établissement dans le courant de l'année 2024.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de l'OFPRA

Les derniers projets de loi de finances ont en effet consenti des efforts budgétaires massifs pour créer des postes à l'OFPRA, en vue de diminuer les délais d'instruction, et par suite les dépenses à destination des demandeurs d'asile pendant cet intervalle.

La DGEF estime que le recrutement de 48 ETP supplémentaires en 2026 permettra de réduire les dépenses d'ADA, par rapport à une trajectoire établie sans ces recrutements, de 5,8 millions d'euros en 2026, 20,3 millions d'euros en 2027 et 38,1 millions d'euros en 2028, pour un total d'économies brutes de 64,2 millions d'euros. En retranchant le coût salarial de ces recrutements, à hauteur de 3 millions d'euros par an, les économies nettes atteignent 55,2 millions d'euros sur la période^115(*).

(3) L'OFPRA emploie majoritairement des agents de catégorie A titulaires

La majorité des efforts budgétaires a été destinée à la création de postes d'officiers de protection, qui sont les agents les plus représentés dans les effectifs de l'OFPRA.

En effet, en 2025, plus de 70 % des agents de l'OFPRA sont de catégorie A, majoritairement affectés à l'instruction des demandes d'asile. Les agents de catégorie B, qui ne constituaient que 8 % des effectifs en 2022, représentent en 2025 plus de 10 % des effectifs. L'augmentation de la part de ces agents illustre le renforcement du pôle protection, avec le recrutement de rédacteurs de l'état civil. Les agents de catégorie C représentent quant à eux 20 % des effectifs en 2025.

Au 31 décembre 2025, la proportion d'agents titulaires s'établit à 62,2 %. Plus de 55 % des agents de catégorie A et B sont titulaires, et plus de 90 % des agents de catégorie C.

c) L'intégration apparaît comme le parent pauvre des dépenses d'asile

Une fois la protection internationale obtenue, deux dispositifs publics sont proposés aux personnes protégées : le contrat d'intégration républicaine (CIR), qui permet de bénéficier de formations linguistiques et civiques^116(*), et le programme d'Accompagnement global et individualisé des réfugiés (AGIR).

Or, ces dispositifs d'intégration des réfugiés constituent une part très minime du budget consacré à l'asile. Sur la période 2019-2025, exceptée l'année 2020 de la crise sanitaire, les dépenses de formations linguistiques et civiques dans le cadre du CIR ont fluctué entre 100 et 130 millions d'euros. Dans la mesure où 30 % en moyenne des signataires du CIR sont des bénéficiaires de la protection internationale (BPI), le coût du CIR pour ce public peut par suite être estimé sur la période entre 30 et 39 millions d'euros. S'agissant du programme AGIR, depuis son lancement en 2022, son coût n'a jamais dépassé 53 millions d'euros.

Nombre de signataires du CIR, et proportions de BPI signataires

entre 2019 et 2025

(en pourcentage)

Année	Nombre de signataires	Nombre de BPI signataires	BPI en %
2019	107 402	28 592	26,60%
2020	78 764	20 112	25,50%
2021	108 909	35 194	32,30%
2022	110 080	27 138	24,70%
2023	127 876	38 119	29,80%
2024	114 443	34 895	30,50%
2025	102 871	34 457	33,50%

Source : OFII

Pour 2023 par exemple, les dépenses du CIR s'élèvent à 127,8 millions d'euros^117(*). Avec 29,8 % de BPI signataires, les dépenses pour ce public représentent 38,1 millions d'euros. Cumulé au coût du programme AGIR de l'ordre de 47 millions d'euros en 2023, les dépenses de ces deux dispositifs d'intégration s'élèvent à 85 millions d'euros, soit 4,5 % des dépenses identifiées par la commission des finances pour 2023.

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* ⁹³ Rapport d'information n° 604 (2023-2024), au nom de la commission des finances sur la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), par M. Christian Bilhac, sénateur.

* ⁹⁴ Revue générale des dépenses de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale de l'administration sur le budget de l'hébergement d'urgence, mai 2025.

* ⁹⁵ En considérant que le nombre de demandeurs d'asile et de réfugié est resté à ce niveau sur toute l'année 2025.

* ⁹⁶ En incluant tous les types d'hébergement pour les réfugiés : les CPH mais aussi la catégorie des « autres types d'hébergement », qui comprend un peu moins de 1 000 places, principalement dans les régions en tension.

* ⁹⁷ Cour des comptes, Les relations entre l'État et les gestionnaires de structures d'hébergement, juillet 2024.

* ⁹⁸ Ces données sont extraites de la revue générale des dépenses précitée sur le budget de l'hébergement d'urgence.

* ⁹⁹ Revue générale des dépenses de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale de l'administration sur le budget de l'hébergement d'urgence, mai 2025.

* ¹⁰⁰ Arrêté du 26 mars 2026 relatif au contrat de séjour entre le gestionnaire du centre d'accueil pour demandeurs d'asile et le demandeur d'asile accueilli.

* ¹⁰¹ Contribution écrite du groupe SOS Solidarité et propos recueillis auprès de travailleurs sociaux de l'association Coallia lors du déplacement au CADA de Livry-Gargan.

* ¹⁰² Il oscille de 99,1 à 99,4 % selon les structures d'hébergement en 2025 du fait de la vacance frictionnelle de courte durée correspondant à la rotation conjoncturelle des hébergements.

* ¹⁰³ Conformément aux dispositions de l'article L. 511-11 du CESEDA, les déboutés du droit d'asile doivent quitter leur hébergement au terme du mois au cours duquel leur droit de se maintenir sur le territoire français a pris fin.

* ¹⁰⁴ Voir supra.

* ¹⁰⁵ Réponses au questionnaire complémentaire adressé à l'OFII.

* ¹⁰⁶ Voir notamment : Rapport d'information n° 614 (2018-2019) fait au nom de la commission des affaires sociales sur le financement public des opérateurs d'hébergement d'urgence, par MM. Guillaume Arnell et Jean-Marie Morisset, sénateurs.

* ¹⁰⁷ La proposition n° 12 de la revue générale des dépenses précitée de 2025 vise à identifier les demandeurs d'asile hébergés dans le parc généraliste, dont la procédure est en cours d'instruction et les réorienter vers le dispositif national d'accueil qui doit être dimensionné en conséquence.

* ¹⁰⁸ The annual financial cost of the UK's asylum system, 2013/2014 to 2023/2024, Jean-Christophe Dumont, OCDE.

* ¹⁰⁹ Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* ¹¹⁰ Décret n° 2026-494 du 12 juin 2026 modifiant les dispositions de la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatives aux conditions matérielles d'accueil.

* ¹¹¹ L'OFII a précisé que 149 604 individus demandeurs d'asile étaient allocataires de l'ADA en moyenne chaque mois en 2019. La DGEF a quant à elle mentionné 151 386 individus en 2019. Le rapporteur spécial n'explique pas cette différence de données et s'est basé sur les données de l'OFII qui est le gestionnaire de l'ADA.

* ¹¹² Le montant additionnel versé aux bénéficiaires des conditions matérielles d'accueil ne pouvant être hébergés par l'État ne l'est plus si la personne est hébergée.

* ¹¹³ Amendement n° II-18.

* ¹¹⁴ Décision n° 2026-901 DC du 19 février 2026, Loi de finances pour 2026.

* ¹¹⁵ Selon les éléments écrits de la direction de l'asile transmis au rapporteur spécial.

* ¹¹⁶ Pour les réfugiés et les bénéficiaires de la protection susbidiaire, la signature du CIR est volontaire. En effet, ils font partie des catégories de primo-arrivants dispensés de la signature du CIR.

* ¹¹⁷ Apprentissage du français et des valeurs civiques : davantage de moyens et toujours pas davantage de réussite, rapport d'information n° 772 (2023-2024), déposé le 24 septembre 2024, Mme Marie-Carole Ciuntu.