N° 883
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur : « Protection sociale des travailleurs indépendants en outre-mer : des progrès, peut mieux faire ? »,
Par M. Alain MILON et Mme Annie LE HOUEROU,
Sénateur et Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Jean Sol, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Dominique Théophile, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Guylène Pantel, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; M. Alain Milon, Mme Marie-Do Aeschlimann, M. Pierre Boileau, Mmes Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Brigitte Bourguignon, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, MM. Xavier Iacovelli, Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Brigitte Micouleau, Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, Nadia Sollogoub, Anne Souyris.
L'ESSENTIEL
L'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du député de la Guadeloupe Max Mathiasin, prévoit la remise « avant le 1er avril 2026 », par le Gouvernement au Parlement, d'un rapport relatif à la suppression du régime social indépendants (RSI), à la fiabilité du système de recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants, et aux « difficultés persistantes rencontrées par les travailleurs indépendants, en particulier en outre-mer, qui se voient réclamer des sommes indues ».
À ce jour, malgré plusieurs relances, ce rapport n'a toujours pas été transmis au Parlement, ce qui n'est pas acceptable.
En conséquence, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) a organisé deux tables rondes le 14 avril 2026, lors desquelles ont été successivement entendus les représentants des travailleurs indépendants et les administrations, sur le sujet de la protection sociale des travailleurs indépendants en outre-mer. Ces tables rondes avaient été proposées par Annie Le Houérou, sénatrice des Côtes d'Armor, membre de la Mecss et de la commission des affaires sociales, et Victorin Lurel, sénateur de la Guadeloupe, membre de la commission des finances et de la délégation aux outre-mer.
Le présent rapport d'information, co-rapporté par Alain Milon, président de la Mecss, et Annie Le Houérou, se borne à réunir, précédés du présent Essentiel, les comptes rendus des deux tables rondes et les réponses des administrations aux questionnaires des rapporteurs. Son seul objet est de confronter les points de vue et de fournir des informations de référence sur un sujet suscitant des débats souvent passionnés.
Les dernières réponses aux questions des rapporteurs ont été reçues le 18 juin 2026 (soit plus d'un mois après la date limite), ce qui explique l'adoption tardive du rapport.
I. LA SUPPRESSION DU RÉGIME SOCIAL DES INDÉPENDANTS AU 1ER JANVIER 2018 ET L'INTÉGRATION DE SES ASSURÉS AU RÉGIME GÉNÉRAL ONT SIMPLIFIÉ ET HARMONISÉ LE RECOUVREMENT DES COTISATIONS DES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS
A. LA CRÉATION D'UN RÉGIME DE SÉCURITÉ SOCIALE DES INDÉPENDANTS, SOURCE DE NOMBREUX DYSFONCTIONNEMENTS, S'EST FINALEMENT SOLDÉE PAR L'INTÉGRATION DES INDÉPENDANTS AU RÉGIME GÉNÉRAL
Le régime social des indépendants (RSI) a été créé au 1er juillet 2006 afin de regrouper les assurances vieillesse et invalidité des commerçants et des artisans d'une part, et l'assurance maladie des professions non salariées agricoles, d'autre part. Le recouvrement des cotisations et contributions pour le compte du RSI a été transféré aux Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) à compter du 1er janvier 2008, via un dispositif d'interlocuteur social unique (ISU), issu d'un compromis entre le RSI et l'Urssaf. Cette réforme, portée par deux ordonnances de décembre 20051(*), avait pour objectif d'unifier la gestion du recouvrement d'une protection sociale qui était jusqu'alors morcelée entre huit caisses distinctes2(*), et de faciliter les démarches administratives des assurés en instaurant un guichet unique en lieu et place des trois à quatre guichets auxquels devaient jusqu'alors s'adresser les indépendants3(*).
Le dispositif d'interlocuteur social unique a toutefois été la source de nombreux dysfonctionnements qui ont justifié, à compter de 2013 et pendant plusieurs années, que la Cour des comptes émette une réserve de portée générale dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)4(*). Ces dysfonctionnements, renforcés dans les territoires ultramarins par l'éloignement géographique, ont suscité la défiance et le désarroi des assurés.
En 2016, la Cour des comptes a recommandé de confier la gestion du recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants à l'Urssaf, afin de la simplifier et de mettre fin aux dysfonctionnements. L'article 15 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 a supprimé le RSI au 1er janvier 2018.
La continuité de la couverture sociale des assurés indépendants a d'autant plus vocation à être harmonisée avec le régime général que ces assurés cumulent souvent des activités salariées et non salariées5(*).
Les quatre caisses générales de sécurité sociale (CGSS) de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de La Réunion et la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) assurent les fonctions des Urssaf, des caisses d'assurance retraite et de santé au travail (Carsat), des caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) et des caisses d'allocations familiales (CAF) dans les départements et régions d'outre-mer.
Le transfert du régime social des indépendants vers le régime général n'a toutefois pas été mis en oeuvre à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie Française, à Wallis-et-Futuna ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (Taaf), qui bénéficient de régimes locaux de sécurité sociale.
* 1 Ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants et ordonnance n° 2005-1529 du 8 décembre instituant un interlocuteur social unique pour les indépendants.
* 2 Il s'agissait de la caisse nationale d'assurance maladie des non-salariés (Canam), de la caisse autonome de compensation de l'assurance vieillesse artisanale (Cancava), de la caisse de compensation de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (Organic) ainsi que de cinq caisses de retraite professionnelles.
* 3 Source : Cour des comptes, « Le régime social des indépendants et l'interlocuteur social unique », in La sécurité sociale - rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2012.
* 4 L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) est un établissement public administratif créé en 1967 qui assure la gestion des ressources et de la trésorerie du régime général de la sécurité sociale.
* 5 L'intégration du régime des travailleurs indépendants au régime général participe d'un mouvement d'uniformisation des régimes de sécurité sociale, qui s'est notamment traduit par la liquidation unique des retraites de base des régimes alignés (Lura) ainsi que la réforme des retraites des non-salariés agricoles résultant de l'article 87 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, permettant le versement d'une pension unique aux retraités poly-pensionnés.