B. LE TRANSFERT AU RÉGIME GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DES INDÉPENDANTS
1. Le rapport prévu par l'article 22 de la LFSS pour 2026
Selon l'article 22 de la LFSS pour 2026, « avant le 1er avril 2026, le Gouvernement remet au Parlement un rapport d'évaluation de l'article 15 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018. Ce rapport évalue notamment la fiabilité du « système national version 2 » sur lequel repose le recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants au titre de l'ancien régime social des indépendants et du régime actuel, ainsi que les difficultés persistantes rencontrées par les travailleurs indépendants, en particulier en outre-mer, qui se voient réclamer des sommes indues. Il analyse les éléments liés à l'acquisition de la personnalité morale par le régime social des indépendants et les entités se présentant comme venant à ses droits et il propose des solutions permettant un règlement amiable de cette situation. »
Pourquoi ce rapport n'a-t-il pas été remis ? Quand est-il prévu de le remettre ?
La remise du rapport est prévue avant l'été. Il nécessitait au préalable une computation des difficultés historiques présentées par le RSI. Il devrait rendre compte de l'absence de difficulté présentée par le système actuel, la quasi-intégralité des sommes restant à recouvrer étant postérieures au transfert du régime social des indépendants (RSI), cf. question ultérieure dont la réponse a été renvoyée à l'Acoss.
2. Le transfert du régime social des indépendants au régime général
L'article 15 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 a supprimé la caisse de la sécurité sociale des indépendants. Les prestations de santé des travailleurs indépendants sont versées depuis 2020 par les caisses primaires d'assurance maladie. La Cnav pilote désormais la retraite des travailleurs indépendants, et les Carsat sont leurs interlocuteurs directs.
a) Rappeler les raisons qui ont présidé à ce transfert de la sécurité sociale des indépendants vers le régime général.
Ce transfert du RSI vers le régime général a été rendu nécessaire en raison des graves dysfonctionnements qu'a connus le RSI, à compter de la mise en place de l'interlocuteur social unique (ISU) en 2008. Malgré des améliorations en gestion, ce régime restait fragile, notamment du fait d'informations non fiables quant aux comptes des cotisants, ce qui était générateur de fortes tensions avec ces derniers.
Par ailleurs, ce transfert vers le régime général avait comme objectif de permettre une continuité de la couverture des assurés lorsqu'ils alternent ou cumulent plusieurs activités (salariées et non salariées), ceci dans un contexte de progression de l'activité accessoire et de la poly-activité. Cet adossement du RSI au régime général avait donc pour objectif d'améliorer la qualité du service rendu aux travailleurs indépendants en simplifiant leurs démarches et les conditions de prises en charge des assurés.
b) Présenter la répartition des compétences entre Acoss et Urssaf d'une part, et entre Cnav et Carsat d'autre part
L'Acoss et la Cnav sont les organismes nationaux chargés de contrôler et de vérifier la mise en oeuvre par les Urssaf et Carsat des orientations nationales dans leur champ de compétence respectif.
Les Urssaf sont les interlocuteurs des travailleurs indépendants en ce qui concerne le recouvrement des cotisations et contributions sociales. L'Acoss24(*) est chargée de définir pour les travailleurs indépendants les orientations en matière de contrôle et de recouvrement, ainsi que de coordonner et vérifier la mise en oeuvre de ces orientations par les Urssaf.
Les Carsat sont quant à elles les interlocuteurs des travailleurs indépendants s'agissant des droits et prestations de retraite. La Cnav est chargée de définir les orientations de la gestion de l'assurance vieillesse des travailleurs indépendants et d'en assurer la coordination. Par ailleurs, la Cnav25(*) est également chargée d'exercer un pouvoir de contrôle sur les Carsat concernant leurs attributions en matière de risque vieillesse.
Les caisses générales de sécurité sociale (CGSS) et la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) assurent les fonctions des Urssaf, des Carsat, des CPAM et des CAF dans les départements et régions d'outre-mer.
c) Quelle appréciation globale portez-vous sur les modalités de ce transfert ?
Nous nous référons au constat fait par l'organisme certificateur qui n'est pas connu pour sa mansuétude envers les administrations : ainsi, la Cour des comptes fait état d'« une réforme mené sans heurts »26(*).
Un bref rapport parlementaire conduit à l'Assemblée nationale par Gilles Lurton et Stéphane Viry a également partagé ce constat.
La DSS partage cette appréciation positive quant à ce transfert, expliquée notamment par l'instauration d'une période transitoire de deux ans, et une gouvernance dédiée, à la fois au niveau national et local, pour élaborer et mettre en oeuvre un schéma stratégique d'organisation du transfert préparé par les caisses nationales du régime général et approuvé par les ministres. Cette gouvernance a accordé une attention particulière à la qualité de service rendu aux travailleurs indépendants.
De surcroît, ce transfert s'est accompagné par une transformation des systèmes d'information, confiée à un groupe d'intérêt économique « Systèmes d'information sécu-indépendants ». Aucun incident critique n'a affecté la continuité du service des prestations ou du recouvrement des prélèvements sociaux.
Pour finir, les contrats de travail des salariés du RSI et des organismes conventionnés (OC) ont été transférés de plein droit aux organismes du régime général et l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (Ucanss) a négocié des accords présentant des garanties satisfaisantes en faveur des salariés du RSI (maintien de la rémunération brute, aucun licenciement ou mobilité forcée). Ainsi, aucun conflit social national ou local n'est intervenu.
3. Pouvez-vous rappeler les avantages dont ont bénéficié les travailleurs indépendants grâce à ce transfert ?
Depuis l'instauration de ce transfert, les travailleurs indépendants ont pu bénéficier :
- d'une qualité de service améliorée grâce au renforcement de l'accessibilité physique et téléphonique27(*), de l'amélioration des services numériques28(*), et une offre de service aux cotisants rénovée29(*) ;
- d'une garantie d'équité de traitement sur l'ensemble du territoire, à l'instar des salariés, due à la levée des dysfonctionnements ;
- d'une action sanitaire et sociale individuelle du Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants (CPSTI) à destination des travailleurs indépendants actifs, invalides ou retraités. Ces aides couvrent différents domaines allant de l'activité professionnelle30(*), à la santé et les proches aidants31(*) ainsi qu'à la retraite32(*).
4. Ce transfert est-il effectif dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer ? Sa mise en oeuvre a-t-elle posé des difficultés spécifiques ?
Ce transfert du RSI vers le régime général est effectif dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer à l'exception du territoire mahorais, de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que de la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises (Taaf). Ces exceptions sont liées à l'existence de régimes locaux de sécurité sociale.
Dans les territoires où cette réforme a été mise en oeuvre, aucune difficulté spécifique n'a été relevée par la DSS ou les différents rapports évaluant la réforme.
5. L'Urssaf gère-t-elle désormais l'ensemble du recouvrement des travailleurs indépendants sur les territoires ultramarins ou ce recouvrement est-il toujours partiellement effectué par des caisses générales de sécurité sociale ?
L'Acoss a précisé ces éléments dans la réponse au questionnaire.
6. Préciser le rôle du Conseil de la protection sociale des indépendants (CPSTI), créé par l'article 15 de la LFSS pour 2018.
Le CPSTI a dû préciser ces éléments dans les réponses au questionnaire, mieux que ne le ferait la DSS.
Le conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants est une instance qui découle de la suppression du régime social des indépendants lorsque les travailleurs indépendants ont été intégrés au régime général de sécurité sociale.
Le CPSTI exerce une mission de suivi et de coordination de l'ensemble de la protection sociale des travailleurs indépendants (artisans, commerçants et professions libérales non réglementées), laquelle est assurée par les organismes des branches vieillesse (Caisse nationale d'assurance vieillesse), maladie (Caisse nationale de l'assurance maladie) et recouvrement (Urssaf Caisse nationale) du régime général de sécurité sociale. De plus, le CPSTI réalise le pilotage et la gestion des régimes complémentaires obligatoires de retraite et d'invalidité-décès des travailleurs indépendants.
7. Comment l'instance régionale du CPSTI en charge des territoires ultramarins s'organise-t-elle ?
L'organisation des instances régionales du CPSTI chargées des territoires ultramarins est identique à celle des CPSTI hexagonaux à l'exception des territoires suivants :
- pour les Antilles et la Guyane (c'est-à-dire la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane), une seule instance de gouvernance du CPSTI est prévue pour les trois régions, le CPSTI Antilles-Guyane. En effet, l'article 1er du règlement intérieur des CPSTI dispose qu'« une instance unique est mise en place pour l'ensemble des collectivités mentionnées à l'article L. 751-1 du code de la sécurité sociale ». Toutefois, un directeur régional du recouvrement des travailleurs indépendants (DRRTI) existe pour chacune des trois régions ;
- le CPSTI a indiqué [souhaiter la] création d'une instance par territoire.
8. Tous ces territoires ont-ils accès à l'aide sociale et sanitaire du CPSTI33(*) ?
Effectivement, c'est le cas depuis 2025. L'article L. 612-1 du CSS définissant l'action sociale du CPSTI s'applique à tous les territoires, à l'exception du territoire mahorais.
Toutefois, conformément à un arrêté du 20 juin 2025 relatif à l'instance chargée de l'attribution des aides d'action sanitaire et sociale aux travailleurs indépendants affiliés à la caisse de sécurité sociale de Mayotte (pris en application de l'article 28-13-1 de l'ordonnance de 1996), le code de la sécurité sociale s'applique bien à Mayotte en ce qui concerne l'action sociale du CPSTI.
9. Quelle appréciation portez-vous sur la fiabilité, en particulier en outre-mer, du « système national version 2 », sur lequel repose le recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants ?
L'Acoss a apporté une réponse circonstanciée à cette question, que la DSS partage entièrement.
10. Les travailleurs indépendants, en particulier en outre-mer, se voient-ils selon vous réclamer des sommes indues ? Si oui, d'où cela vient-il, et comment pourrait-on y remédier ?
Si ce sujet a existé, il est derrière nous car ces dettes sont aujourd'hui largement prescrites.
Par ailleurs, les sommes ne peuvent être indues, au sens classique du terme, car elles se fondent sur les éléments déclarés par le travailleur indépendant lui-même. En Antilles-Guyane, peu de travailleurs indépendants déclarent leurs revenus, ce qui explique le fort taux de taxation d'office appliqué sur ce territoire. Pour mémoire, la taxation d'office permet de taxer les travailleurs indépendants qui n'ont pas rempli leurs obligations déclaratives auprès de l'Urssaf. Dans ce cas, l'assiette retenue conformément à la méthodologie précisée par la réglementation peut être surestimée par rapport à l'activité effective du travailleur indépendant. La taxation d'office reste un mécanisme provisoire et n'a vocation à s'appliquer que lorsque le travailleur indépendant ne déclare pas de revenus.
De surcroît, la Cour des comptes certifie chaque année les comptes Urssaf sur ce point depuis plusieurs années.
Pour finir, des travaux de fiabilisation des contraintes dans ces territoires sont menés de façon soutenue par l'Urssaf.
L'Acoss a détaillé ces différents points dans sa réponse.
11. Plus généralement, comment selon vous le recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants en outre-mer pourrait-il être amélioré ?
L'amélioration du recouvrement fait déjà l'objet d'un suivi rapproché via des indicateurs. Ces derniers, bien que structurellement moins bons que ceux de la métropole, sont en nette amélioration. Par ailleurs, cette trajectoire d'amélioration continue est portée par le Gouvernement dans le cadre des COG de l'Acoss. À noter que ce travail d'amélioration continue nécessite un investissement important de l'Acoss, que ce soit en termes de moyens ou d'interlocutions. L'Acoss a détaillé ces éléments dans sa réponse.
12. La lisibilité des droits à la retraite des travailleurs indépendants, en particulier outre-mer, vous semble-t-elle satisfaisante ? Sinon, comment l'améliorer ?
Les régimes de retraite de base et complémentaire des travailleurs indépendants s'appliquent de manière identique entre la métropole et les territoires ultramarins sans qu'il ne soit prévu d'adaptation, à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte, pour lesquels une convergence des droits sociaux est en cours (notamment le risque vieillesse).
La communication des informations relatives aux droits à la retraite des travailleurs indépendants ultramarins (carrière, droits et démarches en ligne) est accessible depuis le portail www.lassuranceretraite.fr. Il permet notamment aux travailleurs indépendants situés dans les territoires ultramarins de pouvoir consulter leur carrière, d'estimer le montant de leur pension et d'effectuer des démarches en ligne relatifs aux droits à la retraite.
De plus, le groupement d'intérêt public Union retraite (GIP UR) qui a pour mission de coordonner les informations de l'ensemble des régimes de retraite de base, dont celui des travailleurs indépendants, permet également d'effectuer des démarches en ligne relatives à leurs droits en simplifiant les démarches et en regroupant les informations.
Un des axes d'amélioration pourrait porter, notamment sur une meilleure coordination et uniformisation de l'information, favorisant un portail d'information unique pour les assurés. De plus, la lisibilité des droits à la retraite pourrait être renforcée en personnalisant davantage l'accompagnement, toujours dans un objectif de portail unique (afin d'éviter des informations contradictoires), comme des échanges ou rendez-vous avec un conseiller retraite à l'initiative de la Cnav, et des actions ciblées en cas de territoires ou catégories d'activités pour lesquelles un problème d'information est identifié.
* 24 Article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale, et plus particulièrement le 2°.
* 25 Article L. 222-1 du code de la sécurité sociale, et plus particulièrement le 2° et 3°.
* 26 Cour des comptes, Ralfss 2022, Chapitre X : « La protection sociale des travailleurs indépendants à la suite de la suppression du RSI : des objectifs globalement atteints et de nouvelles évolutions à envisager » : Sécurité sociale 2022.
* 27 C'est-à dire des points d'accueil physique plus nombreux et un taux de décroché bien plus performant.
* 28 Par exemple, un compte cotisant directement accessible depuis le mobile pour les autoentrepreneurs.
* 29 Par exemple, la possibilité de régler les prélèvements par carte bancaire.
* 30 C'est-à-dire l'aide aux cotisants en difficulté, l'aide financière exceptionnelle, l'accompagnement départ à la retraite et le fonds catastrophes et intempéries.
* 31 C'est-à-dire l'aide au maintien dans l'activité, l'aide au répit et l'aide financière exceptionnelle aux invalides.
* 32 C'est-à-dire le secours au conjoint survivant et l'amélioration de l'habitat.
* 33 L'article 19 de la loi d'urgence pour Mayotte a rendu les travailleurs indépendants non agricoles mahorais éligibles aux prestations sanitaires et sociales versées par le CPSTI.