B. SECONDE TABLE RONDE : AUDITION DE LA DIRECTION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE, DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L'OUTRE-MER ET DE L'URSSAF CAISSE NATIONALE
La Mecss procède alors à l'audition de la direction de la sécurité sociale, de la direction générale de l'outre-mer et de l'Urssaf Caisse nationale.
M. Alain Milon, président. - Cette seconde table ronde réunit les participants suivants : pour la direction de la sécurité sociale (DSS), Thomas Ramilijaona, sous-directeur du financement de la sécurité sociale ; pour la direction générale des outre-mer (DGOM), Loïc Tanguy, chef du bureau de la cohésion sociale, de la santé, de l'enseignement et de la culture, et Pierre Villa, chef du bureau de la vie économique, de l'emploi et de la formation ; pour l'Urssaf Caisse nationale, Maud Choquet, directrice du recouvrement outre-mer, et Alexandre Maudoux, directeur adjoint en charge des indépendants et des professions de santé.
Madame, Messieurs, nous vous remercions d'avoir répondu à l'invitation de la Mecss.
Nous souhaitons notamment vous interroger sur l'absence du rapport prévu par l'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, devant être remis au Parlement avant le 1er avril 2026.
Je vous invite à tenir, dans un premier temps, un bref propos liminaire d'environ dix minutes. Les sénateurs présents pourront ensuite vous interroger.
M. Thomas Ramilijaona, sous-directeur du financement de la sécurité sociale au sein de la DSS. - Je vous remercie de nous permettre d'évoquer les sujets sur lesquels nous travaillons quotidiennement, en particulier ceux relatifs à la situation des travailleurs indépendants dans les territoires ultramarins et aux enjeux spécifiques de leur protection sociale.
Les travailleurs indépendants constituent une population nombreuse, présentant des caractéristiques propres, notamment une forte instabilité des revenus. Cette variabilité engendre des difficultés tant dans les déclarations que dans la capacité à s'acquitter des prélèvements sociaux. Elle introduit une complexité structurelle que nous nous efforçons de prendre en compte, au-delà de notre mission première, qui consiste à assurer le recouvrement des ressources destinées à financer les droits sociaux.
Un système de protection sociale repose sur un équilibre entre financement et prestations : les prélèvements alimentent les droits. En France, comme dans la plupart des systèmes fondés sur la solidarité nationale, ces prélèvements reposent principalement sur les revenus d'activité. Toutefois, ils peuvent, à certains moments, apparaître déconnectés de la situation économique immédiate de l'entreprise, notamment en raison des décalages temporels engendrés par les échéances déclaratives. Dans des territoires marqués par des fragilités économiques, cette situation génère des tensions réelles dans la relation entre l'usager et le système.
Face à ces contraintes, l'État poursuit un double objectif : garantir l'application uniforme des règles sur l'ensemble du territoire et, dans le même temps, adapter les dispositifs aux spécificités locales. Cette conciliation demeure complexe, mais elle structure notre action.
Le pilotage stratégique s'appuie notamment sur les conventions d'objectifs et de gestion (COG) conclues avec les organismes de sécurité sociale, dans lesquelles une attention particulière est portée aux territoires ultramarins. Des indicateurs de performance - délais de réponse, qualité de l'accueil, accessibilité des services - permettent un suivi annuel et la fixation d'objectifs de convergence vers les standards nationaux, avec des efforts renforcés lorsque des écarts sont constatés.
Parallèlement, plusieurs réformes ont été engagées : simplification de l'assiette de calcul des cotisations des indépendants, mise en place d'une déclaration fiscale et sociale unifiée, et transformation du RSI. Cette dernière réforme, conduite de manière progressive, visait à corriger des dysfonctionnements identifiés, notamment informatiques et organisationnels, tout en préservant la représentation des indépendants, désormais assurée par le CPSTI. Les évaluations, notamment celles de la Cour des comptes, ont considéré que les objectifs d'amélioration de la qualité de service avaient été atteints.
Néanmoins, cette réforme n'a pas permis de résoudre l'ensemble des difficultés structurelles liées au recouvrement, en particulier dans les territoires ultramarins. Un bilan approfondi sera transmis, intégrant les données les plus récentes, notamment celles de 2025, afin de permettre une appréciation précise de l'évolution de la qualité de service.
Les dernières années ont été marquées par des perturbations majeures, telles que la crise sanitaire ou des événements spécifiques comme le cyclone Chido, qui ont affecté les dynamiques de recouvrement et complexifié l'analyse des données. Le moment apparaît désormais opportun pour dresser un état des lieux consolidé.
L'action de l'État porte également sur des réformes structurelles, notamment la convergence du droit social à Mayotte, en cours d'élaboration.
Cette intervention introductive pose les principes généraux de l'action publique en la matière.
M. Alexandre Maudoux, directeur adjoint en charge des indépendants et des professions de santé au sein de l'Urssaf Caisse nationale. - La suppression du RSI en janvier 2018 ne s'est pas traduite par une rupture immédiate. Une période transitoire de deux ans a été organisée, durant laquelle les anciennes structures du RSI, devenues caisses déléguées, ont accompagné les organismes du régime général dans la reprise progressive de leurs missions, dans le cadre de la transformation de la sécurité sociale des travailleurs indépendants.
Dès cette phase, le recouvrement des cotisations relevait déjà de l'Urssaf et, dans les territoires ultramarins, des CGSS. Pour la branche recouvrement, cette évolution a conduit à la mise en place d'une véritable ligne de service dédiée aux travailleurs indépendants, reposant sur des équipes spécialisées assurant un suivi complet des dossiers : de l'affiliation au recouvrement, en passant par la fiabilisation des revenus et l'articulation avec les droits à la retraite.
Cette transformation a profondément modifié l'organisation de l'Urssaf, afin de permettre un accompagnement global et individualisé. Il s'agissait d'intégrer les travailleurs indépendants au régime général sans diluer leurs spécificités, en maintenant une prise en charge adaptée et en simplifiant les services qui leur sont destinés. En outre, de nouvelles missions ont été intégrées, telles que le support administratif au CPSTI, la gestion de l'action sociale et l'appui aux dispositifs de médiation.
Parallèlement, une montée en puissance des offres de services spécifiques a été engagée : déploiement d'une application mobile pour les auto-entrepreneurs, accompagnement personnalisé des créateurs d'entreprise, développement de services adaptés aux moments clés du parcours professionnel, notamment en cas de cessation d'activité, ainsi que renforcement des partenariats avec les autres branches de la sécurité sociale.
Enfin, cette réforme s'est traduite par un transfert de personnels, réalisé sans mouvements sociaux ni difficultés majeures, ainsi que par un transfert significatif des systèmes d'information, conduit sans dysfonctionnement notable. Elle a permis de mettre fin à une organisation fragmentée et de restaurer une meilleure lisibilité des responsabilités, désormais réparties entre l'Urssaf, la branche maladie et la branche retraite.
Mme Maud Choquet, directrice du recouvrement Outre-mer au sein de l'Urssaf Caisse nationale. - Un élément saillant réside, selon notre analyse, dans l'amélioration continue observée sur la période récente en matière de tenue des comptes et de recouvrement des travailleurs indépendants. Cette évolution est notamment attestée par les constats progressifs de la Cour des comptes dans le cadre de la certification annuelle de la branche recouvrement et du CPSTI.
Historiquement, des difficultés importantes avaient été relevées, notamment en lien avec le RSI. Dès 2013, la Cour avait formulé une réserve de portée générale sur la gestion des comptes des travailleurs indépendants, réserve maintenue jusqu'en 2018, mais progressivement resserrée. À partir de 2017, les observations portaient davantage sur les dispositifs de contrôle et de supervision que sur les créances elles-mêmes. En 2019, cette réserve spécifique a été levée, la Cour considérant que les opérations de fiabilisation des comptes avaient permis de corriger les anomalies identifiées, notamment les appels erronés de cotisations.
Depuis lors, la situation a continué de s'améliorer : en 2022, la Cour des comptes n'a émis aucune réserve, et a seulement déploré une anomalie liée à la comparabilité des exercices en contexte de crise sanitaire. Depuis 2023, aucune anomalie significative n'est relevée concernant les travailleurs indépendants. Les observations portent désormais sur des limites de fiabilité déclarative, imputables en grande partie aux comportements déclaratifs des cotisants eux-mêmes.
Ainsi, des défauts de déclaration ou des absences de correction - dans près de 90 % des cas - expliquent certaines limites dans l'appréciation des comptes. De même, les taxations d'office, par nature provisoires et régularisées ultérieurement, peuvent donner lieu à une lecture initiale surestimée des créances. Ces éléments relèvent de difficultés d'interprétation des comptes et non de défaillances de gestion. À ce titre, aucune observation n'a été formulée par la Cour sur le fonctionnement du système SNV2 dans la gestion des créances.
Des évolutions techniques continues sont engagées, notamment dans le cadre de la COG, avec un effort significatif de modernisation du système SNV2, mobilisant plus de 81 000 jours-personnes.
Les indicateurs opérationnels témoignent également d'une amélioration. La part des travailleurs indépendants en situation de non-déclaration a fortement diminué : en Antilles-Guyane, elle est passée d'environ 19 000 en 2019 à 5 280 fin 2024 ; à La Réunion, de 9 500 à 2 415 sur la même période. Cette évolution contribue à la baisse des taxations d'office, en recul de dix points entre 2023 et 2025, avec un rapprochement progressif des niveaux observés en métropole.
Cette amélioration résulte à la fois d'un effort accru des cotisants, d'une meilleure coordination avec la Direction générale des finances publiques et du travail de terrain des CGSS, qui accompagnent activement les usagers, y compris par des démarches de contact direct et la gestion de déclarations encore réalisées sous format papier.
Par ailleurs, les efforts portent également sur la gestion des comptes créditeurs, avec une division par plus de deux du taux en deux ans, désormais proche du niveau national (environ 2 %), traduisant une politique active de remboursement rapide des trop-perçus.
En matière de recouvrement, une logique d'équité et d'adaptation prévaut. Si les règles restent homogènes, leur application tient compte des spécificités économiques des territoires ultramarins, marqués par une plus grande fragilité et une fréquence accrue de situations de multi-endettement. Depuis la reprise post-covid début 2023, des mesures de bienveillance ont été mises en oeuvre, notamment en réponse à des crises locales (Mayotte, Antilles, La Réunion), en lien avec les autorités préfectorales et les acteurs économiques.
Enfin, le recours aux plans d'apurement constitue un levier central. En Antilles-Guyane, leur nombre est passé de 2 443 en 2019 à 6 132 en 2025, pour un montant de 16 à 55 millions d'euros, avec une durée médiane portée de 10 à 15 mois. À La Réunion, cette dynamique se confirme également, avec une progression de 4 000 à 6 810 plans sur la même période, pour un montant passant de 41 à 62 millions d'euros et une durée médiane atteignant 19 mois. Dans certains cas, ces délais peuvent être étendus jusqu'à 24 mois, afin de préserver la viabilité économique des cotisants.
L'objectif demeure double : assurer le financement des prestations tout en garantissant la soutenabilité des efforts demandés aux travailleurs indépendants, dans une logique de convergence progressive avec les standards nationaux.
M. Alexandre Maudoux. - Le suivi du quotidien des usagers repose sur des indicateurs précis. La qualité du service rendu aux travailleurs indépendants ultramarins s'est significativement améliorée depuis 2020.
Un indicateur central, défini dans la COG, concerne le taux d'appel abouti, qui mesure la capacité de l'Urssaf à répondre avant que l'usager ne renonce en raison d'un temps d'attente excessif. En Antilles-Guyane, ce taux est passé de 60 % à 89 % entre 2020 et 2025, soit une progression de près de 28 points. À La Réunion, il était déjà plus élevé, soit à 78 %, et il atteint désormais 91 %, ce qui constitue une amélioration de 13 points.
Cette évolution traduit une accessibilité accrue des services téléphoniques, essentielle pour répondre aux demandes, accompagner les démarches et mettre en place des solutions adaptées.
La qualité des réponses fait également l'objet d'un suivi renforcé : depuis 2025, les usagers peuvent évaluer la relation téléphonique et la pertinence des réponses apportées. Les résultats témoignent d'une convergence vers les standards nationaux, avec 87 % de satisfaction à La Réunion et 83 % en Antilles-Guyane.
Parallèlement, l'accueil physique demeure une priorité. Les CGSS disposent d'une marge d'initiative importante pour développer des permanences de proximité. En 2025, près de 23 000 travailleurs indépendants ont été accueillis physiquement en Antilles-Guyane et à La Réunion, soit environ 10 % du volume national, alors même que ces territoires ne représentent que 3 % des effectifs. Ce chiffre illustre l'importance du contact direct en outre-mer.
Le déploiement des offres de services accompagne cette dynamique. Le dispositif « Mes premiers mois avec l'Urssaf » permet un accompagnement personnalisé des créateurs d'entreprise durant leurs quinze premiers mois d'activité. L'accompagnement à la cessation d'activité, en lien avec les droits à la retraite, est également opérationnel dans la majorité des territoires, avec 3 400 bénéficiaires à La Réunion et 1 700 en Martinique ; la Guadeloupe rejoindra ce dispositif en mai 2026.
Le dispositif « Help ! », destiné à traiter les difficultés de paiement en coordination avec les autres organismes de sécurité sociale, a permis l'instruction de 253 dossiers à La Réunion et d'environ 100 en Antilles-Guyane en 2025. Il permet d'apporter une réponse globale, en mobilisant les aides disponibles.
Enfin, des initiatives locales complètent ce dispositif, à l'image du programme « Paré pour ton entreprise » à La Réunion, qui a accompagné près de 500 personnes, notamment des jeunes, dans leurs démarches de création d'activité.
L'amélioration de la qualité de service repose ainsi sur une méthode structurée : renforcement de l'écoute, développement de la proximité, adaptation des modalités de recouvrement et convergence progressive avec les standards nationaux.
Mme Maud Choquet. - L'héritage du RSI continue de peser dans les esprits, en particulier dans les territoires ultramarins. Cette réalité est pleinement reconnue, tant par les équipes locales que par les services nationaux : les difficultés passées ont marqué durablement les perceptions.
Pour autant, des progrès significatifs ont été réalisés, comme en témoignent les éléments présentés. Par ailleurs, la nature des créances aujourd'hui recouvrées a évolué : plus de 80 % d'entre elles, tant en outre-mer qu'en métropole, sont postérieures au 1er janvier 2020. La part des créances anciennes, antérieures à 2016, demeure désormais marginale. Les situations les plus anciennes évoquées dans les échanges relèvent donc, pour l'essentiel, d'une période révolue.
En revanche, des enjeux structurants persistent, notamment en matière de performance du recouvrement. Le taux de reste à recouvrer atteint, en 2025, 32 % pour les travailleurs indépendants ultramarins, soit un taux de recouvrement de 68 %, contre 4,8 % en métropole. Cet écart, significatif, reflète une problématique plus largement territoriale que spécifique aux seuls travailleurs indépendants.
Néanmoins, le taux de reste à recouvrer a diminué de 15 points entre 2019 et 2025. Cette évolution s'explique notamment par une réduction des impayés initiaux, traduisant une meilleure régularité des paiements à l'échéance et, plus largement, une progression de l'acceptation du prélèvement social.
Malgré ces avancées, des efforts restent nécessaires pour renforcer à la fois le paiement spontané et le recouvrement ultérieur. L'enjeu demeure central : garantir le financement des droits sociaux des travailleurs indépendants tout en consolidant la confiance dans le système.
M. Pierre Villa, chef du bureau de la vie économique, de l'emploi et de la formation au sein de la DGOM. - La DGOM intervient, sur ce sujet, en tant qu'administration concourante au déploiement de la politique publique relative à la protection sociale des travailleurs indépendants. La définition des grands principes relève de la DSS, qui constitue l'administration pilote, tandis que la direction générale des Outre-mer apporte son appui à la mise en oeuvre opérationnelle.
Cette contribution s'exerce notamment par la diffusion d'un « réflexe outre-mer », visant à intégrer de manière systématique les spécificités des territoires ultramarins, qu'il s'agisse de caractéristiques communes ou de particularités propres à chaque territoire.
À ce stade, aucun élément complémentaire significatif ne vient s'ajouter aux constats déjà présentés.
Sur le plan budgétaire, la DGOM participe également à travers un mécanisme de compensation financé par les crédits de la mission outre-mer. Ce dispositif couvre notamment les exonérations applicables aux travailleurs indépendants, ainsi que les dispositifs tels que la Lodéom et les déductions forfaitaires pour les particuliers employeurs. Il vise à compenser le manque à gagner supporté par l'Urssaf au titre de ces mesures.
M. Loïc Tanguy, chef du bureau de la cohésion sociale, de la santé, de l'enseignement et de la culture au sein de la DGOM. - Une attention particulière est portée à l'accompagnement des travailleurs indépendants, compte tenu des caractéristiques du tissu économique dans les territoires ultramarins, malgré des situations hétérogènes selon les territoires. Cet accompagnement s'inscrit dans une démarche de prévention visant à anticiper les difficultés et à prévenir les situations de non-recouvrement des créances.
M. Victorin Lurel. - Je souhaiterais disposer d'éléments chiffrés sur le nombre de cotisants et de bénéficiaires, ainsi que sur les montants en jeu. Quel est par ailleurs le niveau de la dette sociale, notamment après la crise du covid, et selon quelles modalités a-t-elle été résorbée, et son remboursement échelonné ?
Vous avez évoqué des mesures de bienveillance : pouvez-vous en préciser l'ampleur et les effets concrets ?
S'agissant de la réforme de l'assiette unique prévue au 1er janvier 2026, où en est sa mise en oeuvre ? Quelles en sont les modalités (assiette brute ou non) et existe-t-il des adaptations spécifiques pour les outre-mer ?
Je souhaiterais également obtenir des données par risque : maladie, indemnités journalières, invalidité-décès, vieillesse et retraite.
Vous indiquez que les difficultés informatiques sont désormais résolues et que le système SNV2 fonctionne ; toutefois, des appréciations divergentes ont été exprimées. Des enquêtes de satisfaction sont-elles conduites dans les outre-mer ?
Plus largement, quels sont les indicateurs de qualité de service : nombre de points d'accueil, délais de recouvrement, de paiement et d'instruction des dossiers, notamment de retraite ?
Enfin, quel est le montant moyen des pensions de retraite des travailleurs indépendants en outre-mer ? Les montants évoqués de 150 à 250 euros correspondent-ils à la réalité, compte tenu des carrières souvent discontinues ?
Il convient de disposer d'une vision chiffrée et actualisée ainsi que d'éclaircissements sur la préparation de la réforme de 2026 et les consultations engagées.
M. Thomas Ramilijaona. - S'agissant de la réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants, le dispositif antérieur reposait sur une dualité d'assiette : l'une pour le calcul de la CSG, l'autre pour les cotisations sociales. Cette configuration introduisait une complexité importante, notamment en raison d'un mécanisme circulaire où le calcul de l'assiette de cotisations nécessitait lui-même de connaître le montant des cotisations.
La réforme engagée vise précisément à remédier à cette complexité en instaurant une assiette unique. Ce nouveau dispositif s'appliquera aux revenus de l'année 2025, dans le cadre de la campagne déclarative en cours, désormais unifiée sur le plan fiscal et social. Cette évolution constitue un facteur majeur de simplification des démarches pour les travailleurs indépendants.
La réforme emporte également des effets favorables sur les droits. L'unification des assiettes s'accompagne d'un ajustement du calcul, avec une légère diminution de l'assiette de la CSG compensée par un renforcement des droits, notamment en matière de retraite complémentaire. Ces effets se déploieront progressivement au fil des carrières : pour un niveau de revenu donné, les assurés bénéficieront d'une attribution accrue de points de retraite.
S'agissant du niveau des pensions, les montants évoqués apparaissent faibles. Il convient toutefois de les rapprocher du niveau des revenus d'activité, globalement plus modestes dans les territoires ultramarins, ce qui peut expliquer des pensions plus basses. Ces données méritent néanmoins d'être vérifiées de manière consolidée.
Les éléments chiffrés relatifs aux pensions ainsi qu'aux différents risques pourront être transmis ultérieurement, à l'issue de l'audition.
M. Victorin Lurel. - Pouvez-vous confirmer qu'une baisse des taux de CSG et de CRDS est prévue afin d'augmenter les droits des bénéficiaires ?
M. Thomas Ramilijaona. - Il s'agit en effet de l'orientation retenue. Toutefois, la diminution ne porte pas sur les taux de la CSG et de la CRDS, mais sur l'assiette à laquelle ils s'appliquent. Cet ajustement permet d'améliorer les droits des bénéficiaires, notamment en matière de retraite complémentaire.
M. Victorin Lurel. - Qu'en est-il des salariés ?
M. Thomas Ramilijaona. - Les salariés ne sont pas concernés par une réforme de même nature. Les organisations professionnelles de travailleurs indépendants appelaient de leurs voeux cette réforme, estimant que la CSG, assise sur une base plus large que celle des cotisations, occupait une place disproportionnée dans leurs prélèvements.
M. Alexandre Maudoux. - Il existe une spécificité dans le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants dans les territoires ultramarins : ils bénéficient, au cours des deux premières années d'activité, d'une exonération significative de leurs cotisations.
Le revenu médian des travailleurs indépendants en outre-mer s'établit autour de 35 000 euros, avec des variations selon les territoires. Dans ce cadre, un travailleur indépendant relevant des départements d'outre-mer acquitte, lors de sa première année d'activité, un montant de cotisations inférieur à 3 000 euros. À titre de comparaison, en métropole, pour une situation équivalente, ce montant s'élève à environ 14 000 euros.
Des simulations détaillées pourront être transmises afin d'illustrer précisément l'impact de ces dispositifs, qui témoignent du poids des exonérations dans le niveau des cotisations sociales ultramarines.
M. Thomas Ramilijaona. - Les prestations, hors allocations familiales, reposent sur un revenu de remplacement fondé sur le revenu cotisé : en l'absence de cotisations, les droits à la retraite et aux indemnités journalières s'en trouvent mécaniquement réduits.
Dès lors, l'enjeu principal ne consiste pas seulement à résorber la dette, mais à éviter sa formation, en assurant un paiement régulier des cotisations afin de garantir la constitution des droits au fil de l'eau. Cette exigence s'impose d'autant plus pour les travailleurs indépendants, pour lesquels le lien entre cotisations et prestations est particulièrement direct.
Mme Maud Choquet. - S'agissant des exonérations, leur montant s'élève à environ 200 millions d'euros par an pour les travailleurs indépendants des territoires ultramarins. Il convient de préciser que ces exonérations n'entraînent aucune perte de droits pour les bénéficiaires.
En termes d'effectifs, à fin 2024, on dénombre environ 140 000 travailleurs indépendants en outre-mer, dont 73 000 indépendants dits « classiques » et 67 500 auto-entrepreneurs. Ces derniers ont connu une forte progression, avec un effectif plus que doublé depuis 2020, même si les indépendants classiques demeurent majoritaires.
Concernant les montants en jeu, au titre de l'exercice 2025, les cotisations liquidées s'élèvent à 765 millions d'euros, dont 523 millions effectivement encaissés, laissant un reste à recouvrer de 241 millions d'euros. Le stock total de créances non prescrites atteint, quant à lui, 1,4 milliard d'euros.
S'agissant de l'accueil, à ma connaissance, trois points d'accueil sont identifiés en Guadeloupe : deux sites pérennes situés à Jarry et à Saint-Martin, ainsi qu'une permanence à Saint-Ignace. Deux projets de développement sont par ailleurs envisagés, avec l'objectif d'intégrer des accueils recouvrement au sein de structures existantes des CGSS. Cette dynamique s'inscrit dans le cadre de la COG 2023-2027, qui prévoit un renforcement des accueils en outre-mer, notamment dans une logique interbranches.
En Martinique, un accueil unique est assuré au siège de la CGSS. Ce dispositif est complété par un programme de déplacements sur l'ensemble du territoire, sous forme de demi-journées ou de journées dédiées, principalement à destination des travailleurs indépendants, mais également des employeurs.
En Guyane, un accueil est opérationnel à Cayenne, complété par une permanence en développement à Saint-Laurent-du-Maroni, orientée prioritairement vers les travailleurs indépendants.
À La Réunion, quatre sites permanents assurent l'accueil recouvrement à Saint-Denis, Saint-André, Saint-Joseph et Saint-Pierre.
Ces structures se caractérisent par des amplitudes horaires étendues, avec une ouverture quotidienne, supérieure à celle observée en métropole. Des actions complémentaires sont également menées, notamment des salons dédiés et des dispositifs d'information à destination des créateurs d'entreprise.
En matière de satisfaction, les enquêtes montrent une progression en 2025 : 72 % en Guadeloupe (contre 63 % en 2024), 59 % en Martinique (contre 55 %) et 76 % en Guyane (contre 74 %). Ces résultats doivent toutefois être appréciés avec prudence en raison de taux de réponse encore limités. Afin d'affiner l'analyse, des enquêtes « à chaud » ont été développées et une enquête interbranches au niveau des CGSS est en cours d'expérimentation, afin d'évaluer plus globalement la qualité du service rendu.
Mme Viviane Malet. - Le dispositif prévoit une exonération sur deux ans, notamment en matière de retraite, ce qui conduit les travailleurs indépendants à valider un nombre limité de trimestres sur cette période. Par ailleurs, un mécanisme permet de racheter des périodes, pouvant aller jusqu'à cinq années.
Disposez-vous d'éléments chiffrés sur le recours à ce dispositif ? Est-il effectivement mobilisé par les intéressés ?
M. Thomas Ramilijaona. - Il convient de distinguer deux mécanismes.
D'une part, le travailleur indépendant déclare un revenu sur lequel sont calculées les cotisations. Ces cotisations sont, dès l'origine, déterminées en tenant compte des exonérations applicables. Celles-ci sont compensées par l'État, via le ministère chargé des outre-mer, auprès des organismes de sécurité sociale.
En conséquence, l'intégralité du revenu déclaré est bien prise en compte pour le calcul des droits. Autrement dit, les exonérations n'ont pas d'impact sur les droits sociaux : durant les deux premières années d'activité, les droits - notamment à la retraite - sont constitués comme si les cotisations avaient été effectivement acquittées.
D'autre part, les dispositifs de rachat relèvent d'une logique distincte. Ils permettent, le cas échéant, d'améliorer les droits en se rapprochant d'un niveau de revenu supérieur à celui effectivement déclaré.
M. Victorin Lurel. - Vous avez évoqué un encours de dette de 1,4 milliard d'euros. Quelles en sont précisément les modalités de recouvrement ? Dans quelle mesure la mise en place de l'assiette unique a-t-elle été anticipée, et quel impact est attendu sur ce recouvrement ?
Cette interrogation s'inscrit plus particulièrement dans le cadre des modalités déclaratives applicables aux exploitants agricoles, notamment au regard du système des surfaces pondérées et du rôle de la Mutualité sociale agricole (MSA).
Dans ce contexte, les exploitants agricoles non-salariés ont-ils vocation, à terme, à intégrer le régime général ? Dans l'affirmative, quels travaux préparatoires ont été engagés afin d'en anticiper les conséquences et d'en maîtriser les effets ?
M. Thomas Ramilijaona. - À ce stade, aucun projet de rapprochement entre organismes de recouvrement n'est envisagé. Les discussions en cours relatives à la COG de la MSA s'inscrivent dans un périmètre constant.
Le précédent du RSI s'explique par un contexte particulier : une crise aiguë du système de recouvrement, marquée par des dysfonctionnements majeurs liés à la coexistence de deux dispositifs - RSI et Urssaf - appliqués aux mêmes cotisants. À la suite des recommandations de la Cour des comptes, le choix a été fait de transférer ces missions aux Urssaf. Aujourd'hui, aucune difficulté comparable ne justifie un nouveau rapprochement.
S'agissant de la réforme de l'assiette, elle introduit une simplification importante. Toutefois, pour les exploitants agricoles ultramarins, qui déclarent encore sur la base de surfaces pondérées, les effets ne seraient pas immédiatement perceptibles. Un travail approfondi est donc engagé avec le ministère de l'agriculture afin de comparer les systèmes existants et d'évaluer les impacts d'un éventuel basculement.
Ces analyses reposent sur des simulations fines, à partir de données fiscales reconstituées, afin d'apprécier les effets réels de la réforme. Il apparaît d'ores et déjà que cette évolution ne serait pas uniformément favorable à l'ensemble des acteurs, d'autant que de nombreux exploitants présentent des revenus faibles et bénéficient de dispositifs de solidarité.
Dans ce contexte, aucune décision n'est arrêtée à ce stade. Des échanges ont été engagés avec les organisations professionnelles, auxquelles différents scénarios ont été présentés. Toute évolution éventuelle fera l'objet d'une concertation approfondie et sera conduite avec discernement, dans des conditions jugées acceptables, sans logique de réforme systématique.
M. Victorin Lurel. - Qu'en est-il de la situation des professions libérales, notamment celles non réglementées, ainsi que des professions de santé telles que les vétérinaires, les paramédicaux et les médecins ?
M. Thomas Ramilijaona. - S'agissant du transfert des organismes, aucune évolution supplémentaire n'est envisagée à ce stade. La Cour des comptes avait souligné le caractère réussi du transfert, tout en invitant à explorer, le cas échéant, d'autres pistes. Un transfert a effectivement été réalisé concernant la Cipav.
En revanche, s'agissant des professions libérales, toute évolution supposerait l'identification préalable de difficultés spécifiques et la conduite d'un diagnostic approfondi, éléments qui ne sont pas établis à ce jour.
Mme Micheline Jacques. - Je vous remercie pour ces éléments particulièrement éclairants. Néanmoins, au regard des travaux conduits au Sénat et des études menées, la complexité du système apparaît manifeste. Dans ce contexte, la question d'une intégration complète au sein d'un régime général unique, impliquant la suppression des régimes spécifiques, mérite d'être posée et pourrait faire l'objet d'une réflexion approfondie.
Par ailleurs, je souhaite évoquer une difficulté très concrète. Un autoentrepreneur a commis une erreur dans sa déclaration, en renseignant un numéro Siret erroné. Cette anomalie entraîne des blocages informatiques : l'usager n'est pas reconnu dans le système, ne peut procéder à la régularisation de sa situation ni effectuer ses paiements en ligne. En conséquence, des procédures de recouvrement sont engagées à son encontre, alors même qu'il est dans l'impossibilité technique de se mettre en conformité.
M. Thomas Ramilijaona. - S'agissant de l'hypothèse d'un organisme unique, l'État a déjà envisagé, par le passé, des rapprochements entre organismes de recouvrement. Toutefois, ces projets appellent à la prudence. Le Sénat lui-même a invité à examiner avec attention toute évolution de ce type, afin de garantir le maintien d'un niveau de performance et de qualité de service satisfaisant. Dans ce contexte, la position actuelle de l'État demeure mesurée.
Par ailleurs, la complexité du système est en partie compensée par des mécanismes de coordination renforcée. Le recours aux experts-comptables s'est fortement développé et constitue désormais un appui structurant pour les usagers. De même, des progrès significatifs ont été réalisés dans l'agrégation des données, notamment via le portail de l'assurance retraite, qui permet de regrouper les informations issues de différents régimes.
L'objectif poursuivi par l'administration n'est pas nécessairement l'unification complète des régimes, mais plutôt la simplification de l'expérience usager, en rendant cette organisation la plus transparente possible. Les CGSS illustrent cette logique, en assurant une coordination entre les différentes branches - recouvrement, maladie, retraite - et en facilitant les démarches, notamment en matière de délais de paiement.
Enfin, il convient de rappeler que cette organisation résulte d'une construction historique. Si elle ne peut être modifiée de manière radicale sans précaution, elle présente néanmoins aujourd'hui un niveau d'efficience et de qualité de service supérieur à celui observé antérieurement, notamment dans le cadre du RSI.
M. Alexandre Maudoux. - S'agissant de la situation d'un autoentrepreneur confronté à des difficultés administratives, il est pleinement reconnu, au sein de l'Urssaf, que ce public peut se trouver isolé et en difficulté face à la complexité des démarches. Les travaux conduits par le CPSTI ont d'ailleurs confirmé cette réalité.
Dans ce contexte, il est recommandé aux usagers de solliciter directement les services de l'Urssaf ou des CGSS afin de bénéficier d'un accompagnement. En cas de difficulté persistante, le recours à la médiation du CPSTI constitue également un levier efficace pour résoudre la majorité des situations.
S'agissant de la dette sociale, il convient d'en préciser la nature. Une part significative de cette dette résulte de mécanismes de taxation d'office. En l'absence de déclaration de revenus par les travailleurs indépendants - obligation relevant du cadre fiscal - une base forfaitaire majorée est appliquée, souvent supérieure au revenu réel. Ce phénomène demeure particulièrement marqué en Antilles-Guyane, malgré des progrès récents.
Ainsi, une part importante des montants en recouvrement ne correspond pas à des dettes définitives, mais à des situations provisoires liées à l'absence de déclaration. Les CGSS sont fortement mobilisées pour récupérer les données réelles, régulariser les situations et ajuster, le cas échéant, le montant des cotisations dues par les travailleurs indépendants.
M. Victorin Lurel. - Le dispositif de déclaration fiscale et sociale unifiée fonctionne-t-il de manière satisfaisante ?
M. Alexandre Maudoux. - Le dispositif fonctionne effectivement de manière satisfaisante. Depuis 2021, une déclaration unique est effectuée via le site fiscal, et les retours sont, dans leur ensemble, très positifs. Les difficultés observées tiennent moins à l'outil lui-même qu'à certaines réticences, notamment en outre-mer, à déclarer les revenus.
S'agissant du recouvrement, l'Urssaf et les CGSS privilégient une approche progressive et amiable. Les procédures contentieuses, telles que le recours à un huissier, n'interviennent qu'en dernier ressort. En amont, plusieurs étapes permettent d'accompagner les usagers : délais accordés, régularisation des situations, récupération des revenus déclaratifs.
Cette logique repose sur une relation de proximité et d'écoute, avec une priorité donnée à la médiation plutôt qu'au contentieux, ainsi qu'au respect du droit à l'erreur, qui constitue un principe central dans la gestion des situations individuelles.
M. Victorin Lurel. - Je souhaiterais également disposer d'éléments relatifs à l'étude d'impact que vous avez éventuellement réalisée.
M. Thomas Ramilijaona. - Les travaux conduits sur les prélèvements apparaissent complexes et s'inscrivent dans un temps long, en raison des ajustements nécessaires tant sur l'assiette que sur les barèmes, ainsi que des évolutions propres à certains régimes complémentaires selon les professions concernées.
En tout état de cause, il s'agit d'assurer une stabilité globale du niveau de prélèvements. La réforme n'a pas vocation à générer de dette supplémentaire. Elle pourra entraîner des opérations de régularisation individuelles, mais, à l'échelle agrégée, le montant total des prélèvements devrait rester globalement inchangé.
M. Alexandre Maudoux. - Les études d'impact montrent effectivement que le montant global des prélèvements demeure globalement stable.
Par ailleurs, l'Urssaf a récemment mis à disposition un simulateur accessible via la plateforme monentreprise.urssaf.fr, permettant à chaque usager de renseigner son revenu afin d'évaluer concrètement les cotisations sociales applicables dans le cadre de la réforme.
Une communication active accompagne ce dispositif, afin d'en assurer la diffusion la plus large possible et de permettre aux travailleurs indépendants d'anticiper les effets de ces évolutions.
Mme Élisabeth Doineau. - Cette table ronde a permis, en réponse aux attentes exprimées, d'apporter un éclairage particulièrement utile. Je tiens également à saluer l'ensemble des directions présentes ainsi que les intervenants de la première séquence, dont les contributions ont permis de dresser un panorama approfondi des réalités de terrain dans les outre-mer s'agissant des travailleurs indépendants.
À la lumière de mes déplacements récents, réalisés dans le cadre de la Meccs, il apparaît qu'une méconnaissance persistante des dispositifs et des organismes demeure. Malgré l'existence de nombreuses actions d'accompagnement à destination des travailleurs indépendants, celles-ci restent insuffisamment identifiées, en raison notamment d'un déficit de diffusion de l'information et de coordination des messages.
Au-delà des organismes nationaux et des CGSS, les acteurs locaux - experts-comptables, chambres consulaires, organisations professionnelles - jouent un rôle déterminant d'accompagnement, comme en témoigne l'exemple de Saint-Barthélemy. Leur action gagnerait à être davantage articulée avec celle des institutions, dans une logique de communication concertée.
Les données présentées attestent d'une amélioration réelle des indicateurs. Des difficultés persistent toutefois, en particulier en matière de déclaration des revenus, encore insuffisamment maîtrisée dans certains territoires, avec des incidences potentielles sur l'ouverture des droits, notamment à la retraite. Il s'agit moins d'une critique que du constat de réalités historiques et économiques propres aux territoires ultramarins.
Dans ce contexte, il apparaît nécessaire de renforcer une stratégie collective de diffusion de l'information, mobilisant l'ensemble des acteurs concernés. Une communication coordonnée, lisible et accessible constituerait un levier déterminant pour améliorer l'appropriation des dispositifs.
Enfin, il convient de souligner l'intérêt d'outils pédagogiques, tels que les simulateurs en ligne proposés par l'Urssaf ou dans le champ de la retraite, qui contribuent utilement à une meilleure compréhension et anticipation des droits.
Mme Micheline Jacques. - Permettez-moi d'apporter un éclairage complémentaire en référence aux récents travaux de l'Igas et de l'Inspection générale des finances (IGF) relatifs au dispositif Lodéom. La recommandation visant à réintégrer Saint-Barthélemy dans le régime de la sécurité sociale de Guadeloupe a suscité une forte opposition sur le terrain.
Le dispositif actuel, reposant sur un guichet de la MSA, est jugé satisfaisant. Les experts-comptables, qui assurent près de 96 % des déclarations, ont exprimé de manière unanime leur souhait de maintenir cette organisation, perçue comme plus fluide et mieux adaptée que l'ancien dispositif rattaché à la CGSS de Guadeloupe.
Une difficulté subsiste toutefois en matière d'outils informatiques : le système de la sécurité sociale permet une distinction fine des exonérations, tandis que celui de la MSA les regroupe au sein d'une même ligne, ce qui nuit à la lisibilité et au suivi.
Dans ce contexte, il apparaît plus pertinent de privilégier une harmonisation des outils entre la MSA et la sécurité sociale, plutôt qu'un retour à un dispositif antérieur qui ne répondait pas pleinement aux besoins exprimés par les acteurs de terrain.
Mme Annie Le Houérou. - Je souhaite également exprimer ma satisfaction quant à l'organisation de ces deux tables rondes, dont la richesse des échanges a permis de mettre en lumière des écarts souvent liés à des insuffisances en matière de communication et de diffusion de l'information.
Le rapprochement des points de vue repose en grande partie sur ce travail d'analyse et de mise en perspective des différences de pratiques et de cultures. Les échanges ont notamment révélé, lors de la première table ronde, des divergences significatives qui suggèrent que les informations devraient être mieux partagées.
Au-delà de ce constat, il apparaît nécessaire de poursuivre les efforts engagés. La culture de la cotisation et la compréhension des droits qui en découlent demeurent insuffisamment appropriées par certains publics.
Dans ce contexte, un travail collectif s'impose, tant au niveau local qu'au niveau national, afin de renforcer la sensibilisation, améliorer la lisibilité des dispositifs et favoriser une convergence progressive des pratiques et des représentations.
M. Victorin Lurel. - Je vous remercie pour l'organisation de cette réunion, dont la teneur s'est révélée à la fois informative et constructive. Je demeure toutefois dans l'attente d'éléments chiffrés complémentaires, indispensables à une appréciation complète de la situation.
Au regard des échanges, il apparaît clairement qu'un écart significatif persiste entre les perceptions des usagers et la réalité des dispositifs. Dans ce contexte, j'encourage la DSS, en lien avec l'ensemble des professionnels et des représentants, à renforcer les actions d'information et de pédagogie.
M. Alain Milon, président. - Je vous remercie pour la qualité et la richesse des informations partagées au cours de ces deux tables rondes. Nous nous attacherons à en proposer une synthèse aussi complète que possible, afin d'en restituer les principaux enseignements à nos collègues sénateurs, sur un sujet dont la complexité a été largement confirmée.
Les échanges ont également montré que la simplification, bien qu'indispensable, ne constitue pas un objectif aisément atteignable. Le système actuel demeure en grande partie le produit d'une construction historique longue, dont les fondements remontent notamment aux premières formes de protection sociale initiées sous l'impulsion d'Otto von Bismarck. Cette stratification explique la coexistence de régimes multiples, chacun porteur de spécificités propres.
À cet égard, l'évolution progressive vers davantage de convergence, comme l'a illustré l'intégration de régimes spécifiques - à l'image de la sécurité sociale minière - au sein du régime général, témoigne d'une dynamique de transformation déjà engagée.
Dans ce contexte, il apparaît essentiel de poursuivre les efforts de simplification, tout en renforçant l'information et la pédagogie à destination des usagers. Il convient également de souligner la qualité du travail accompli par les organismes et les acteurs mobilisés.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.