EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 9 juillet 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial, sur le nouveau système de ressources propres de l'Union européenne.
M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, j'invite à présent Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial, à venir nous éclairer sur les ressources propres de l'Union européenne.
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - En période de contraintes budgétaires, il est toujours tentant de faire de Bruxelles le bouc émissaire de nos difficultés. Pourtant, nous avons tous intérêt à ce que l'Union européenne (UE) dispose des moyens d'agir. Elle finance aujourd'hui des politiques essentielles pour nos territoires, comme la politique agricole commune (PAC). Demain, elle devra accompagner la transition écologique, renforcer notre compétitivité et garantir notre souveraineté économique. La vraie question est donc simple : comment financer ces ambitions sans faire peser une charge supplémentaire sur les budgets nationaux, et en particulier sur celui de la France ?
La réponse, nous le savons, passe par la création de nouvelles ressources propres de l'Union européenne.
Rappelons les faits. En 2020, les États membres ont fait un choix historique en autorisant un emprunt commun pour financer le plan Next Generation EU. Cet engagement s'accompagnait d'une feuille de route claire : le remboursement de cet emprunt devait reposer sur de nouvelles ressources propres. Or, six ans plus tard, ces engagements n'ont toujours pas été pleinement respectés.
Cette question n'est pas nouvelle. Dès 2020, dans son rapport sur le précédent cadre financier pluriannuel (CFP), le sénateur Jean-François Rapin soulignait avec justesse que les modalités de remboursement de l'emprunt restaient à construire et que, faute de nouvelles ressources propres, elles se traduiraient inévitablement par une augmentation des contributions des États membres. Son analyse était particulièrement lucide.
Aujourd'hui, cette perspective est devenue très concrète. Pour la France, la contribution annuelle au budget européen pourrait passer de 26 milliards à 36 milliards d'euros, voire atteindre 42 milliards d'euros si les nouvelles ressources propres ne sont pas adoptées. Dans le contexte de redressement de nos finances publiques, une telle évolution ne serait pas soutenable.
C'est pourquoi la proposition présentée par la Commission européenne mérite d'être examinée avec pragmatisme. Certes, elle n'est pas parfaite, mais elle va globalement dans la bonne direction et présente, dans son ensemble, un intérêt réel pour notre pays.
Elle permettrait non seulement d'assurer le remboursement de l'emprunt européen, mais aussi de préserver les grandes politiques communes et d'investir dans les priorités de demain sans accroître excessivement les contributions nationales.
Les autorités françaises que j'ai interrogées soutiennent cette orientation. La plupart des ressources proposées seraient, en effet, plus favorables à la France que le financement actuel fondé principalement sur la contribution nationale calculée à partir du revenu national brut.
Dans un contexte où l'unanimité des États membres reste difficile à obtenir, il convient également d'agir avec réalisme. C'est pourquoi nous devons d'abord maximiser les ressources qui existent déjà. Je pense notamment aux ressources propres traditionnelles, c'est-à-dire aux droits de douane. La Commission européenne propose de réduire les frais de perception conservés par les États membres et de renforcer l'affectation de ces recettes au budget européen, ce qui va dans le bon sens. La France, dont la clé de contribution au titre de ces ressources est inférieure à celle fondée sur le revenu national brut (RNB), verrait ainsi sa participation financière se réduire, tandis qu'une véritable ressource européenne serait renforcée.
Mes recommandations sur les ressources propres traditionnelles s'inspirent d'un principe qui figure au coeur de la proposition de la Commission : il faut financer davantage le budget européen par des ressources directement liées aux politiques européennes.
Les ressources fondées sur le marché carbone illustrent aussi cette idée.
La Commission propose ainsi d'affecter au budget de l'Union 30 % des recettes issues du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne (SEQE). Ce choix est cohérent. Le marché carbone est une politique pleinement européenne. Il traite une externalité qui dépasse les frontières nationales, repose sur un cadre harmonisé et génère des recettes effectives plutôt que des contributions calculées à partir d'indicateurs statistiques.
Pour la France, cette proposition est d'autant plus intéressante que notre clé de contribution au titre du SEQE est estimée à environ 6 %. Elle est très inférieure à notre clé de contribution fondée sur le revenu national brut, qui atteint près de 16 %. En d'autres termes, une montée en puissance de cette ressource réduirait mécaniquement le poids de notre contribution nationale.
Je vais même plus loin dans mon rapport. Plusieurs économistes considèrent en effet que les recettes du marché carbone devraient entièrement être reversées au budget de l'Union européenne. Cela peut en outre être justifié par l'importance du Fonds européen pour la compétitivité dans le prochain budget, qui doit notamment financer les actions de l'Union européenne en faveur de la décarbonation.
Le même raisonnement vaut pour le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF). En soumettant les importations à un prix du carbone équivalent à celui supporté par nos entreprises, il protège notre industrie contre les fuites de carbone tout en garantissant une concurrence plus loyale. Là encore, cette ressource est favorable à la France sur le plan budgétaire et mérite d'être soutenue. Sa mise en oeuvre a toutefois été accompagnée de quelques effets de bord, avec un renchérissement de certaines matières premières. Fin 2025, la Commission européenne a formulé quelques propositions pour répondre à ce problème. D'une part, elle a annoncé une extension du dispositif pour mettre toutes les entreprises sur un pied d'égalité. D'autre part, elle a prévu d'allouer des fonds pour soutenir les exportateurs européens aujourd'hui pénalisés. Le Medef, interrogé, s'est montré globalement favorable à cette proposition, toutefois le diable est dans les détails et sa mise en oeuvre devra être suivie avec vigilance.
La Commission propose par ailleurs deux autres nouvelles ressources propres : une contribution fondée sur les déchets d'équipements électroniques et une autre liée aux accises sur le tabac.
Ces ressources ne sont pas de véritables ressources propres. Elles reposent sur des données statistiques et servent avant tout à répartir différemment l'effort entre les États membres.
Pour autant, faut-il les écarter ? Je ne le pense pas.
D'abord, parce qu'elles visent des objectifs d'intérêt général : améliorer la collecte des déchets électroniques, encourager l'économie circulaire ou encore contribuer à la lutte contre le tabagisme. Ensuite, parce que, sur le plan comptable, elles demeurent plutôt favorables à la France, du moins en théorie.
En revanche, nous devons faire preuve d'une grande vigilance sur leur mise en oeuvre. En effet, les données servant à calculer la ressource fondée sur les déchets électroniques restent aujourd'hui insuffisamment fiables. La Cour des comptes européenne elle-même souligne les nombreuses incertitudes méthodologiques qui subsistent dans la collecte et le contrôle de ces données. C'est pourquoi, avant d'accorder un poids aussi important à cette ressource, il me semble indispensable de garantir la qualité des statistiques utilisées.
Je propose donc, dans mon rapport, d'accepter ces ressources dans le cadre d'un compromis européen global, sous réserve d'une fiabilisation des données sur les déchets électroniques.
Par ailleurs, dans la mesure où les ressources statistiques servent avant tout à ventiler la contribution entre les États membres, il est aussi recommandé aux États de jouer sur les taux d'appel de ces ressources pour aboutir à une répartition consensuelle des contributions, plutôt que d'introduire des rabais injustifiables pour acheter l'approbation des États contributeurs.
Au fond, c'est bien cette philosophie qui doit guider les négociations : privilégier les ressources réellement européennes, fondées sur des recettes effectives, tout en utilisant les ressources statistiques avec mesure, comme un instrument d'équilibre budgétaire et non comme le pilier principal du financement de l'Union.
C'est ainsi que nous construirons un budget européen plus solide, plus juste et plus conforme aux intérêts de notre pays comme à ceux de l'Europe.
J'en terminerai par un point qui me paraît particulièrement révélateur des choix auxquels l'Union européenne est aujourd'hui confrontée : celui de la contribution des entreprises au financement du budget européen.
La Commission européenne a proposé de créer une nouvelle ressource propre, dite CORE (Corporate Resource for Europe), consistant en une contribution acquittée par les entreprises réalisant plus de 100 millions d'euros de chiffre d'affaires dans l'Union. L'objectif affiché est de diversifier les ressources propres de l'Union et de limiter la hausse des contributions nationales.
Pour autant, cette proposition soulève de sérieuses difficultés.
D'abord, elle repose sur un choix d'assiette contestable. Taxer le chiffre d'affaires, plutôt que les bénéfices, revient à créer un nouvel impôt de production. Cela signifie que des entreprises pourraient être taxées alors même qu'elles sont déficitaires.
Ensuite, le seuil de 100 millions d'euros apparaît largement arbitraire et relativement bas. Au demeurant, le dispositif retenu crée des effets de seuil importants. Enfin, cette contribution ne repose sur aucune justification économique ou politique réellement convaincante.
Surtout, au-delà de ces difficultés techniques, le principal écueil est politique. Cette proposition rencontre une forte opposition parmi les États membres et ses chances d'obtenir l'unanimité requise sont presque nulles.
Je recommande donc que la France s'oppose à cette ressource CORE.
Mais supprimer une ressource représentant près de 7 milliards d'euros de recettes ne peut se faire sans proposer une solution alternative crédible. À défaut, ce sont les contributions nationales qui augmenteraient mécaniquement, avec un coût supplémentaire de plus de 1 milliard d'euros pour la France.
C'est pourquoi je propose d'explorer une autre voie, celle d'une taxe européenne sur les services numériques, qui serait conçue comme une solution transitoire. Cette idée n'est pas nouvelle. Dès 2018, la Commission européenne avait proposé une taxe de 3 % sur certaines activités numériques des très grandes plateformes. Cette proposition n'avait pas abouti faute d'unanimité, mais plusieurs États membres, dont la France, l'Espagne, l'Italie et l'Autriche, ont depuis instauré leur propre dispositif.
Le retour d'expérience est plutôt encourageant. Ces taxes sont relativement simples à administrer, car elles ne concernent qu'un nombre limité de très grands groupes. Leur rendement progresse régulièrement et les effets de délocalisation qui étaient parfois redoutés ne se sont pas matérialisés de façon significative.
Surtout, une taxe sur les services numériques répond à un véritable enjeu d'équité fiscale.
Nos règles fiscales internationales restent largement fondées sur la présence physique des entreprises. Elles peinent donc à appréhender des modèles économiques où la création de valeur repose sur les données, les utilisateurs ou les plateformes numériques. Il en résulte que certains grands acteurs peuvent réaliser d'importants revenus sur le marché européen, tout en étant imposés de manière relativement limitée.
Une taxe sur les services numériques permettrait de mieux faire contribuer ces entreprises aux bénéfices qu'elles retirent du marché unique, tout en renforçant les ressources propres de l'Union.
Bien entendu, cette solution n'est pas exempte de difficultés.
Premièrement, elle risque de susciter des tensions commerciales avec les États-Unis. Sur ce point, je rappellerai que cette taxe existe déjà dans plusieurs grands pays européens, qu'elle est déjà contestée et qu'une Europe unie pèsera plus dans les négociations.
Deuxièmement, les États membres disposant déjà d'une taxe nationale, comme la France, ne doivent pas être pénalisés financièrement par le transfert de ces recettes vers le budget européen. Ici, l'enjeu essentiel est que l'assiette et le taux retenus soient au moins aussi importants que les taxes en vigueur.
Enfin, il faut reconnaître qu'il s'agit, là aussi, d'un impôt assis sur le chiffre d'affaires. Dans la pratique toutefois, ce dispositif est mieux ciblé : avec un seuil de chiffre d'affaires bien plus élevé et une orientation sur le seul secteur du numérique, il impacte, dans les faits, moins les entreprises européennes et vise surtout les très grands groupes, souvent américains.
Surtout, j'insiste sur le caractère provisoire de cette solution. Cette taxe doit être considérée comme une ressource d'attente, avant une réforme plus profonde de la fiscalité internationale du numérique, qu'elle intervienne dans le cadre de l'Union européenne ou de l'OCDE.
Mes chers collègues, le débat sur les ressources propres ne se résume pas à une question technique ou budgétaire. Il touche à la capacité de l'Union européenne de financer ses priorités sans accroître indéfiniment la contribution des États membres.
Notre responsabilité est donc double : refuser les dispositifs qui fragiliseraient inutilement notre compétitivité, tout en proposant des solutions crédibles, équitables et politiquement réalistes.
C'est dans cet esprit que s'inscrivent les recommandations de ce rapport.
Mme Christine Lavarde. - Je suis complètement en phase avec les propos du rapporteur spécial. Son rapport rejoint les travaux que nous avons menés avec Florence Blatrix Contat, à la commission des affaires européennes du Sénat, sur le cadre financier pluriannuel.
Il recommande de s'opposer à l'adoption de la ressource CORE. Cela devrait être la position de la France dans les discussions : nous ne pouvons pas accepter la mise en place de cet impôt européen sur les sociétés.
Nous partageons également son analyse sur le fait que le rendement estimé de certaines ressources propres envisagées est très incertain. Certaines de ces mesures nous pénaliseront peut-être plus que d'autres. Je pense notamment à la ressource assise sur les déchets électroniques non collectés : nous ne sommes déjà guère performants en ce qui concerne le recyclage des déchets plastiques ; il est donc à craindre que notre contribution augmente encore un peu plus par rapport à celle d'autres pays.
Parmi les ressources propres envisagées, certaines semblent liées à la mise en place effective de l'espace douanier européen. Je pense, par exemple, à la ressource fondée sur les droits d'accise applicables au tabac. On pourra aussi envisager un renforcement du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières lorsque nos services des douanes seront capables de faire des contrôles beaucoup plus efficaces sur les importations des produits en provenance de certains pays, comme la Chine.
M. Emmanuel Capus. - Je félicite notre rapporteur spécial pour la qualité de ses travaux.
Comme lui et comme Mme Lavarde, je ne suis pas favorable à la création d'un nouvel impôt de production.
La création d'une taxe sur les petits colis semblait être une idée séduisante, mais elle a donné lieu, en France, à des stratégies de contournement. Finalement, l'idéal est de mettre en place une taxe européenne. Quand la taxe européenne sur les petits colis sera-t-elle mise en place ?
M. Claude Raynal, président. - Tout ce qui s'est produit à la suite de l'instauration de la taxe sur les petits colis avait été annoncé ! On pouvait s'attendre à des stratégies de contournement. Il est à craindre que, même si l'on met en place une taxe européenne, les changements de flux, qui ont été opérés pour contourner la France, ne demeurent. Une fois qu'une entreprise a modifié sa logistique et a pris pour habitude d'utiliser non plus l'aéroport Charles-de-Gaulle, mais une autre plateforme à l'étranger, elle n'a, a priori, aucune raison de revenir ! De même toutes les activités économiques liées à ces flux, telles que le transport, le triage, les opérations administratives, etc., ne reviendront pas. Quand on fera le bilan de cette opération, celui-ci ne sera sans doute pas très positif.
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - Mme Lavarde a raison de souligner qu'il convient d'être prudent en ce qui concerne l'instauration d'une contribution assise sur les déchets électroniques non recyclés, car son fonctionnement serait similaire à celui de la taxe sur les déchets d'emballages plastiques non recyclés. Or, en la matière, les Français se pénalisent eux-mêmes ! C'est la raison pour laquelle j'appelle à conditionner cette taxe à un important travail de fiabilisation des données, car les écarts peuvent être significatifs.
Si nous parvenions à trier les plastiques aussi bien que le font, par exemple, les Allemands, nous ferions une économie de plus de 750 millions d'euros au titre de cette contribution, alors que nous payons encore 1,4 milliard !
Le taux de contribution de la France au titre de la taxe sur les déchets électroniques serait de 14,9 %, alors que ce taux est de 15,6 % pour la contribution fondée sur le RNB. L'économie que nous serions susceptibles de faire est donc déjà très modeste. Surtout, je crains que la contribution française soit revue à la hausse après fiabilisation des données.
La ressource fondée sur les droits d'accise applicables au tabac devrait rapporter 11,2 milliards d'euros selon la Commission européenne, mais cela suppose que la directive européenne établissant le régime général d'accise soit modifiée et que les États membres augmentent leur taux d'imposition. Or certains d'entre eux ne sont pas prêts à l'accepter, car cela entraînerait une hausse parfois significative de ces taxes chez eux. La France, quant à elle, serait épargnée, car nous sommes déjà les champions en matière de fiscalité sur le tabac... Si les changements que j'ai mentionnés n'avaient pas lieu, le produit de la recette liée au tabac serait de l'ordre de 4,9 milliards d'euros seulement.
Le paquet présenté par la Commission européenne repose donc, selon moi, sur des hypothèses optimistes. Elle escompte des ressources propres de 58 milliards d'euros, mais il est possible que ce montant soit moindre, notamment si la ressource Core, qui représente près de 7 milliards, est rejetée. Le montant collecté dépassera toutefois largement les 24 milliards nécessaires pour rembourser l'emprunt Next Generation EU. Ces propositions vont plutôt dans le bon sens.
Monsieur Capus, l'avantage d'une taxe forfaitaire sur les petits colis, c'est qu'elle rapporte des ressources effectives, des espèces sonnantes et trébuchantes. C'est une ressource non pas statistique, mais réelle. Celle-ci s'inscrit dans le cadre d'un espace commercial européen. La franchise douanière de 150 euros sera supprimée. Tous les colis seront ainsi imposés à partir de cet été. J'insiste, c'est une ressource effective, à la différence des contributions sur les déchets plastiques ou électroniques, qui sont d'ordre statistique et dont l'effet principal est de déterminer la ventilation de l'effort budgétaire entre les États membres, sans augmenter nécessairement le montant des ressources. Cette taxe aura des effets concrets dès cet été.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.